اصلاحات فعلی کارساز نیست
بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران نشان می‌دهد که بسیاری از آنها از منظر پایداری مالی در وضعیتی نامطلوبی هستند و چشم‌انداز تغییرات جمعیتی کشور نیز حاکی از آن است که انجام ندادن اقدام عاجل در این‌باره، موجب وخیم‌تر شدن اوضاع این نهادها خواهد شد که نتیجه آن، تهدید معیشت بخش قابل‌توجهی از سالمندان است.
بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران نشان می‌دهد که بسیاری از آنها از منظر پایداری مالی در وضعیتی نامطلوبی هستند و چشم‌انداز تغییرات جمعیتی کشور نیز حاکی از آن است که انجام ندادن اقدام عاجل در این‌باره، موجب وخیم‌تر شدن اوضاع این نهادها خواهد شد که نتیجه آن، تهدید معیشت بخش قابل‌توجهی از سالمندان است. بروز وضعیت فعلی، دلایل مختلفی داشته که یکی از مهم‌ترین آنها، عدم‌بازنگری در ضوابط بازنشستگی و برقراری مستمری متناسب با تغییرات جمعیتی بوده است. باتوجه به مصوبه برنامه هفتم توسعه مبنی بر افزایش سن بازنشستگی، تجربه سایر کشورها در این زمینه موضوعیت زیادی پیدا می‌کند. مطابق بررسی‌ها، مصوبه برنامه هفتم توسعه درباره افزایش سن بازنشستگی، اقدامی کارشناسی و در راستای حفظ منافع بلندمدت عمومی است و می‌تواند به کند شدن روند افزایش ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی کمک کند. با این حال، به‌سرانجام رسیدن این اصلاح، به‌تنهایی کافی نیست و برای حل مسئله صندوق‌های بازنشستگی، به مجموعه‌ای از اصلاحات در سایر بخش‌ها نیاز است. در حال حاضر در ایران 17صندوق بازنشستگی فعالیت دارند که هر یک به‌صورت مستقل اقدام به دریافت حق بیمه از بیمه‌پردازان و ارائه خدمات بازنشستگی به آنها می‌کنند.
به‌گزارش صمت، مطابق آمارهای موجود، بیشتر این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نیستند و در قوانین بودجه سالانه، به‌طورمستقیم و غیرمستقیم اعتباراتی برای کمک به آنها در نظر گرفته می‌شود. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی فقط 4 صندوق ناپایدار به حدود 33 هزار میلیارد تومان در سال 1402 رسیده است. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود با وابسته شدن سازمان تامین‌اجتماعی به بودجه عمومی در سال‌های آینده، مقدار این وابستگی افزایش یافته و با فرض اصلاح نشدن وضع موجود، در کمتر از 3 دهه آینده این مقدار به بیش از 50 درصد از بودجه عمومی کشور برسد. وجود این کسری قابل‌توجه و فزاینده در کنار کاهش قطعی قدرت خرید بازنشستگان باعث شده است تا محافل کارشناسی مختلف در کشور، همواره نسبت به وضعیت این صندوق‌ها هشدار دهند و لزوم انجام اصلاحات همه‌جانبه را یادآور شوند. بررسی مصوبه نهایی برنامه هفتم توسعه نشان می‌دهد به‌دلیل واقعیات مذکور و به دلیل تلاش برای کاستن از نواقص موجود در این بخش، تکالیف مختلفی برای دولت در این حوزه در نظر گرفته شده است؛ از جمله تادیه دیون دولت به برخی صندوق‌های بازنشستگی، گسترش چتر پوشش بیمه‌ای، ساماندهی معافیت‌ها و یارانه‌های بیمه‌ای و بازنگری در ضوابط بازنشستگی.
ساختار نظام بازنشستگی
ملاک برقراری مستمری در ایران، یکی از حالات فوت، ازکارافتادگی و رسیدن به موعد بازنشستگی است. در 2 حالت اول که در واقع نوعی پوشش ریسک برای بیمه‌شدگان و بازماندگان آنهاست، شرایط سنی برای فرد بیمه‌شده ملاک نیست و با احراز میزان مشخص از سابقه، امکان برقراری مستمری با شرایط مشخص در قوانین وجود دارد؛ اما برای احراز شرایط بازنشستگی کشور، تحقق میزان مشخصی از هر دو شاخص سن و سابقه بیمه‌پردازی، ملاک عمل است؛ در حالی که در سایر کشورها، عمدتا شاخص سن برای احراز شرایط بازنشستگی مدنظر قرار می‌گیرد. به‌طورکلی می‌توان گفت در صندوق‌های مختلف، افراد با داشتن 30 سال سابقه و 60 سال سن، می‌توانند بازنشسته شوند. در موارد متعدد سقف سن بازنشستگی برای زنان پایین‌تر است و در بسیاری موارد، زنان با داشتن حداقل 20 سال سابقه و با موافقت دستگاه مربوطه امکان بازنشستگی دارند.
تصویب اصلاحات پارامتریک
در لایحه برنامه هفتم توسعه، پیشنهادی مختلفی برای بخش صندوق‌های بازنشستگی در نظر گرفته شده که البته با بررسی و اعلام نظر مجاس، تغییرات قابل‌توجه در آن رخ داده است. بررسی مصوبه فعلی حاکی از آن است که در آخرین مصوبه مجلس تکالیفی درباره تادیه دیون دولت به سازمان تامین‌اجتماعی، صندوق روستاییان و عشایر و صندوق فولاد، تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، واگذاری شرکت‌ها و بنگاه‌های تحت‌مالکیت و مدیریت یا انعقاد قرارداد پیمان مدیریت، تدوین دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های تابع و وابسته صندوق‌های بازنشستگی، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و گسترش پوشش بیمه‌ای و در نهایت اصلاح سن و سابقه لازم برای بازنشستگی وجود دارد. در صورت تبدیل مصوبه فعلی به قانون، از ابتدای زمان اجرای آن، به سن و سنوات الزامی بیمه‌پردازی تمامی بیمه‌پردازان برای احراز شرایط بازنشستگی، بسته به میزان سنوات پرداخت حق بیمه فرد تا زمان تصویب قانون، مقادیری افزوده می‌شود؛ به‌شرطی که سن بیمه‌پرداز در زمان بازنشستگی برای مردان از 62 سال و برای زنان از 55 سال بیشتر نباشد. همچنین حداکثر سنوات الزامی بیمه‌پردازی برای بازنشستگی برای مردان 35 سال و برای زنان 30 سال در نظر گرفته شده است. با این حال، مطابق تبصره 6 این مصوبه، افراد همچنان می‌توانند بدون رعایت سنوات تعیین‌شده در این مصوبه، تقاضای بازنشستگی دهند، اما نکته مهم، کاهش نسبی مستمری ایشان به نسبت افرادی است که تا موعد تعیین‌شده در قانون به بیمه‌پردازی ادامه می‌دهند.
بحران افزایش امید به زندگی و طول عمر
از مهم‌ترین شاخص‌های جمعیتی مرتبط به نظام بازنشستگی، سن امید به زندگی است. امید به زندگی در ایران در دهه‌های اخیر به‌طورکلی افزایشی بوده، اما متناسب با آن تغییری در سن بازنشستگی انجام نگرفته و این یکی از دلایلی است که موجب ایجاد ناپایداری مالی در صندوق‌های بازنشستگی شده است. از همین‌رو ماهیت این نوع نظام‌ها، لزوم دخالت دولت در تغییر شرایط بازنشستگی را به‌منظور حفظ پایداری سیستم، ایجاب می‌کند. نرخ باروری دیگر شاخص مهم جمعیتی است که میانگین تعداد فرزندان متولدشده توسط هر زن در سال را نشان می‌دهد که ارتباط مستقیم با وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در آینده خواهد داشت. نرخ باروری ایران از بیش از 7 فرزند در دهه 1950 به کمتر از 2 فرزند در سال 2020 رسیده که کاهشی 76 درصدی داشته است. پیش‌بینی‌های انجام‌گرفته برای آینده همگی بر کاهش نرخ باروری، کاهش نسبی تعداد کودکان، افزایش تعداد سالمندان و به‌طورکلی پیرتر شدن جمعیت دلالت دارد که به‌شکل مستقیم به کاهش جمعیت بیمه‌پردازان و افزایش تعداد مستمری‌بگیران در سال‌های آینده می‌انجامد.
چالش‌های اصلاحات یک‌طرفه
بهره‌گیری از مشورت و نظرات گروه‌های ذی‌نفع همچون اتحادیه‌های کارگری در فرآیند این اصلاحات امری لازم و ضروری است.
با این حال، قراردادهای بیمه بازنشستگی اجباری، نوعی قرارداد اداری بوده و چون قراردادهای خصوصی دونفره، تعهدی به این صورت که صندوق حق تغییر یک طرف شرایط پرداخت مستمری به فرد بیمه‌شده را نداشته باشد، وجود ندارد. گفتنی است که تحمیل الزامات قانونی بر این روابط به‌نوعی پیش‌فرض و شرط ضمنی پذیرفته‌شده است. به‌دلیل عواملی چون کافی نبودن مستمری، بخش مهمی از بازنشستگان دوباره و به‌شکل غیررسمی وارد بازار کار می‌شوند و به‌همین‌دلیل در حال حاضر نمی‌توان بازنشستگی فرد را لزوما به‌معنی خروج او از بازار شغل دانست، همچنین به‌دلیل داشتن توان کار، تجربه بالا و هزینه‌های پایین‌تر برای کارفرما در مواردی بکارگیری بازنشستگان نسبت به جوانانی که تازه وارد بازار کار شده‌اند، برای کارفرمایان به‌صرفه‌تر است. از طرفی، به‌دلیل تورم نیروی اداری، با بازنشسته شدن کارمندان، لزوما فرد جدیدی برای استخدام شدن انتخاب نمی‌شود. همچنین کشورها در مواجهه با هزینه‌های زیاد نظام تامین‌اجتماعی، در سال‌های مختلف از اصلاحات مختلفی بهره جسته‌اند. اصلاحات در نظام بازنشستگی به 2 نوع پارامتریک و ساختاری تقسیم شده‌اند. مجموعه سیاست‌هایی که بیشتر به‌منظور کاهش یا کنترل روند سخاوتمندانه ارائه مزایا در سیستم‌های بازنشستگی انجام پذیرفته است. در بیشتر کشورها اصلاحات بازنشستگی شامل اقدامات مختلف در قالب بسته سیاستی است. برخی از این اصلاحات چون افزایش سن بازنشستگی، سیاست رایج و بیشتر گزینه همیشگی اصلاحات تلقی شده و برخی دیگر چون تغییرات در فرمول محاسبه مزایای و تعدیل آن جزو تغییرات فنی‌تر محسوب می‌شود. از سوی دیگر، برخی کشورها ساختار نظام بازنشستگی را حفظ کردند و تنها پارامترها و برخی قوانین را اصلاح کردند و برخی دیگر به اصلاح کل نظام بازنشستگی دست زدند.
در این میان، ادبیات مربوط به نظام تامین‌اجتماعی چند لایه نخستین‌بار در سال 1994 توسط بانک جهانی و در سال 200 توسط سازمان بین‌المللی کار مطرح شد که پس از انجام اصلاحات در کشورها است. پس از آن، در سال 2005 نسخه تکامل‌یافته نظام چند لایه پیشنهادی توسط بانک جهانی معرفی شد. بنابراین می‌توان این‌گونه جمع‌بندی کرد که اگرچه استقرار نظام تامین‌اجتماعی چندلایه پیش از انجام برخی اصلاحات پارامتریک امری مطلوب بوده و به کاهش هزینه‌های اصلاح کمک می‌کند، اما مرور تجربه جهانی نشان می‌دهد که انجام این اصلاحات پس از استقرار کامل نظام تامین‌اجتماعی چندلایه نبوده است.