بایسته‌های حقوقی مدیریت منابع آب در قانون برنامه هفتم توسعه

اکنون که لایحه برنامه هفتم توسعه در دست تصویب است توجه به الگوی مطلوب مدیریت آب در قانون برنامه هفتم به نحوی که نواقص برنامه‌های ادوار قبل را نداشته باشد و با قابلیت اجرا نیز تنظیم شود، ضروری است و مبنای این ضرورت نیز شرایط اقلیمی متنوع کشور ماست که در برخی از مناطق همواره با بحران آب به ویژه در بخش کشاورزی مواجه هستیم و این مسئله اهتمام ویژه نهادهای سیاست‌گذاری، تقنینی، اجرایی و نظارتی مرتبط با تصویب قانون برنامه هفتم را می‌طلبد. در عین حال بررسی‌ها حکایت از این دارد که اجرای قوانین مربوطه، به‌دلیل تغییرات شرایط اقتصادی و اقلیمی و... که تأثیری چشمگیر بر منابع آبی دارد با موفقیت همراه نبوده و کارآمدی و اثربخشی قوانین و مقررات طی بحران‌های آبی به وجود آمده زیر سؤال رفته است. این مقدمه، نیاز به برنامه‌ریزی جامع و کلان از حیث جغرافیایی در سطح کل کشور و از حیث زمانی به صورت بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت را آشکار می‌کند. ضرورت بازنگری در قوانین مربوط به حکمرانی مطلوب در منابع آبی همچنین در بند 7 «سیاست‌های کلی برنامه هفتم با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» ابلاغی 20/6/1401 مقام معظم رهبری هویداست و منجر به تعیین راهبردهایی به شرح زیر شده است: «استقرار نظام مدیریت یکپارچه منابع آب کشور و افزایش بهره‌وری حدود پنج درصدی آب کشاورزی؛ کنترل و مدیریت آب‌های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب از طریق آبخیزداری و آبخوان‌داری؛ برنامه‌ریزی برای دستیابی به سایر آب‌ها و بازچرخانی آب‌های صنعتی و پسآب.» بر این اساس این یادداشت از میان مباحث قابل طرح بر مبنای راهبردهای فوق، در دو محور «سازوکار مدیریت یکپارچه منابع آب» و «نگاه جامع به مسائل کنترل و مدیریت منابع آب» به تبیین بایسته‌های قانون‌گذاری در منابع آب در برنامه هفتم می‌پردازد. سازوکار مدیریت یکپارچه منابع آب درباره جزء اول بند 7 سیاست‌های کلی برنامه هفتم مبنی بر استقرار نظام مدیریت یکپارچه منابع آب کشور، در بند «الف» ماده 27 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور چنین آمده است: «به منظور مدیریت جامع (به‌هم پیوسته) و توسعه پایدار منابع آب در کشور، وزارت نیرو مکلف است: الف - تشکیلات ستاد آب کشور را بر مبنای حوضه‌های آبریز اصلی تجدید سازمان نماید. تبصره 1- شرکت‌های آب منطقه‌ای استانی با هدف حفاظت و بهره‌برداری منابع آب کماکان به قوت خود باقی می‌مانند. تبصره 2- آیین‌نامه اجرایی این بند ظرف مدت شش ماه پس از ابلاغ این قانون، به پیشنهاد مشترک وزارتخانه‌های نیرو، جهاد کشاورزی و صنعت، معدن و تجارت و سازمان حفاظت محیط زیست تهیه می‌شود و پس از تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیئت وزیران می‌رسد.» با این حال، با توجه به اینکه بند مزبور منجر به تحقق مدیریت یکپارچه در حوزه منابع آب نشده است، لایحه «اصلاح ماده 27 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» با این توجیه که تغییر ساختار وزارتخانه و یا تغییر وظایف و ساختار شرکت‌های زیرمجموعه، از امور داخلی هر وزارتخانه محسوب شده و مستلزم همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی نیست تا تدوین آیین‌نامه برای آن ضرورت داشته باشد و همچنین اینکه تجدید ساختار مزبور انجام شده است، تقدیم مجلس شد. نظر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی اما این بود که این لایحه، تجدید سازمان ستاد آب کشور را موکول به نظر شورای عالی آب کرده است که وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی غیر از وزارت نیرو نیز در آن عضویت دارند و هدف دولت از اصل ماده 27 قانون فوق، هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط بوده است و بدین لحاظ حذف تبصره 2 در مورد لزوم تصویب آیین‌نامه اجرایی این بند که به پیشنهاد نهادهای مختلف ذی‌ربط باید تهیه می‌شد، راهکار اجرایی شدن این ماده و بند 7 سیاست‌های کلی برنامه هفتم نیست. همچنین در صدر بند «الف» این لایحه پیشنهاد شده بود که وزرات نیرو از طریق شورای عالی آب، ستاد آب را تجدید سازمان نماید و نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی این بود که صلاحیت شورای عالی مذکور در ماده 10 قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی «هماهنگی سیاست گذاری در زمینه تأمین، توزیع و مصرف آب کشور» مقرر شده است و لذا تجدید سازمان در صلاحیت شورای عالی آب نیست. نکته دیگر این است که نهادسازی و ساختارسازی بیهوده نیز نمی‌تواند راهکار ایجاد مدیریت یکپارچه باشد، چراکه شورای عالی آب پیش از این تشکیل شده است و ترکیب آن نیز طبق ماده 10 قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی «متشکل از وزرای نیرو، جهادکشاورزی، صنایع و معادن، کشور، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست، یک نفر از اعضای کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی با انتخاب مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر و دو نفر از متخصصین بخش کشاورزی به حکم رئیس جمهور» تعیین شده است، اما در عمل توفیق چندانی در مدیریت یکپارچه منابع آب نداشته است و همین عدم توفیق باعث شده است «طرح تشکیل شورای عالی آب» که دربردارنده تدابیری برای رفع فقدان اقتدار کافی این شورا و ضمانت اجرایی مصوبات آن است به مجلس ارائه شود، اما این شورا نیز نمی‌تواند به حوزه قانونگذاری و وظایف سایر دستگاه‌های مرتبط با هر حوضه آبریز ورود کند، کما اینکه در نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز به این نکته توجه شده است. آنچه در سطور بالا آمد نشان می‌دهد احکام مندرج در قانون برنامه هفتم توسعه در زمینه مدیریت یکپارچه آب، باید ضمن تنظیم با زمان‌بندی پنج‌ساله، مخاطب مشخص داشته باشد تا حکم قانون به خاطر ابهام در نهاد مکلف بر زمین نماند، علاوه بر این متناسب با وظایف و صلاحیت‌های هر یک از نهادهای ذی‌ربط باشد و در نهایت با هدف ایجاد ضمانت اجرایی کافی، در مورد ترسیم دقیق وظایف نهادهای مرتبط و به طور خاص وظایف شورای عالی آب بازنگری شود.

نگاه جامع به مسائل کنترل و مدیریت منابع آب نکته‌ای بدیهی که نباید از آن غافل شد این است که تنظیم مطلوب قانون برنامه هفتم توسعه در حوزه کنترل و مدیریت آب‌های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب، نیازمند برخورداری از نگاه جامع و پرهیز از نگاه جزیره‌ای به مسائل حوزه آب است، چرا که حکمرانی در منابع آبی با عرصه‌های مختلفی نظیر محیط زیست و کشاورزی ارتباط دارد و باید تأثیر احکام قانون برنامه هفتم در دیگر بخش‌های این قانون که با آب مرتبط است را نیز فارغ از بخش مستقلی که به منابع آبی اختصاص داده می‌شود، در نظر گرفت. به عنوان مؤید این نظر شایان ذکر است که در قوانین برنامه ششم و پنجم احکامی وجود دارند که موضوع آنها ارتقای بهره‌وری و بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی است، اما در همان برنامه احکامی نیز وجود دارند که بر ایجاد مصارف جدید برای منابع آب تاکید دارند و اگرچه این ناشی از نگاه مسئله‌محور قانونگذار است، اما واقعیت این است که پیوند مسائل مختلف حوزه آب با یکدیگر در نظر گرفته نشده و حاصلش این بوده است که دو مسئله با دو هدف متناقض به صورت جزیره‌ای در نظر گرفته شده است. سابقه این نگاه جزیره‌ای به مسائل حوزه آب، حتی در بخش اختصاصی «آب» در قانون برنامه ششم نیز قابل ردگیری است، مثلاً درباره حقابه کشاورزان که مطابق تبصره 1 ماده 18 قانون توزیع عادلانه آب، «حق مصرف آبی است که در دفاتر جزء جمع قدیم یا اسناد مالکیت یا حکم دادگاه یا مدارک قانونی دیگر قبل از تصویب این قانون برای ملک یا مالک آن تعیین شده باشد» شاهدیم که در بند «د» ماده 35 قانون برنامه ششم توسعه، تأمین آن از رودخانه‌ها، چشمه‌ها و قنات‌ها از آب سدهای احداثی بر روی این رودخانه‌ها، قنات‌ها و چشمه‌ها از جمله وظایف دولت در مدیریت آب دانسته شده است. بنابراین، اگر دولت در طول سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه، سدی احداث کند، حتی اگر احداث سد مربوط به دوره قبل از تصویب این قانون بوده باشد، مکلف است آب لازم به میزان حقابه کشاورزان که پیش از احداث سد از آن بهره‌مند بوده‌اند را از آب سد تأمین کند. همچنین مطابق صدر این ماده، اقتضای افزایش تولید در بخش کشاورزی نیز با سلب حقابه کشاورزان سازگاری ندارد. از سوی دیگر مصرف بی‌رویه آب که در قالب مصرف کل حقابه سنتی کشاورزان در روش آبیاری‌های سنتی در کشاورزی رخ می‌دهد در شرایط بحران کم‌آبی که کشور با آن روبه‌روست با منافع و مصالح عمومی سازگاری ندارد. در این زمینه از میان اسناد حقوقی بالادستی، بند 8 سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف که در تاریخ 15/4/1389 از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده است، ضرورت اصلاح این روند را مقرر کرده است و به ویژه در برخی اجزاء این بند مانند جزء 1 مبنی بر «طراحی، تدوین و اجرای سند ملی الگوی مصرف آب در بخش‌های مختلف و به‌هنگام‌سازی آن»، جزء 2 با تصریح به «اعمال سیاست‌های تشویقی و حمایتی از طرح‌های بهینه‌سازی استحصال، نگهداری و مصرف آب»، جزء 3 در خصوص «تدوین و اعمال استانداردها و ضوابط لازم برای کاهش ضایعات آب، پایش کیفیت منابع آب و جلوگیری از آلودگی آبها» و جزء 4 با «اصلاح الگوی کشت و اعمال شیوه‌های آبیاری کارآمدتر» انعکاس یافته است. همچنین بند 2 «سیاست‌های کلی منابع آب» ابلاغی 20/12/1379، مبنی بر «ارتقای بهره‌وری و توجه به ارزش اقتصادی و امنیتی و سیاسی آب در استحصال و عرضه و نگهداری و مصرف آن‌» بر مطلب فوق دلالت دارد. در طول قوانین مختلف برنامه‌های توسعه برخی احکام قانونی در جهت اهداف سیاست‌های فوق تنظیم شده بود؛ مانند بند «الف» ماده 17 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 11/6/1383 که دولت را مکلف کرده بود که با اصلاح ساختار مصرف آب و استقرار نظام بهره‌برداری مناسب و با استفاده از روش‌های نوین آبیاری و کم‌آبیاری، راندمان آبیاری و به‌تبع آن کارایی آب در طی برنامه 25 درصد افزایش یافته و با اختصاص به محصولات با ارزش اقتصادی بالا و استفاده بهینه از آن زمینه افزایش بهره‌وری آب را فراهم سازد. پس از آن نیز بند «الف» ماده 141 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 15/10/1389 برای افزایش بهره‌وری آب کشاورزی، وزرات نیرو را مکلف کرده بود که نسبت به‌اصلاح تخصیص‌ها و پروانه‌های موجود آب و تحویل حجمی آب به تشکل‌های آب‌بران به‌نحوی اقدام نماید که سالانه حداقل یک درصد از حجم آب مصارف موجود به ویژه در دشت‌های با بیلان آب زیرزمینی منفی کاهش یابد تا آب صرفه‌جویی‌شده در جهت توسعه اراضی جدید بخش کشاورزی یا سایر مصارف با روش‌های نوین آبیاری مورد استفاده قرار گیرد. اگرچه در بند «ب» ماده 35 قانون برنامه ششم نیز مقرر شده بود که توسعه روش‌های نوین آبیاری در دستور کار دولت قرار گیرد، فارغ از اینکه چه میزان از احکام فوق اجرا شده باشد و شیوه‌های نوین آبیاری محقق شده باشد، در برخی موارد مانند بند «د» ماده 35 قانون برنامه ششم به قدر کافی به لوازم آن توجه نشده است و اختیارات دولت در این زمینه متناسب با اصل 45 قانون اساسی برای اداره آب‌های عمومی با نگاهی جامع مورد توجه نبوده است. به ویژه آنکه محتوای بند «د» اشاره به تأمین حقابه سنتی تعریف‌شده در قانون توزیع عادلانه آب دارد، درحالی‌که در روش‌های آبیاری نوین، آب مصرفی کشاورزان به میزان قابل توجهی کاهش می‌یابد. در نتیجه در همین ماده 35 نیز شاهد نگاه جامع و هماهنگ در برنامه‌ریزی برای حل مشکلات مدیریت منابع آبی نیستیم تا بخش‌های مختلف ماده قانونی هماهنگ باشد، لذا توجه به این مهم در تنظیم قانون برنامه هفتم توسعه ضرورت دارد. البته به جهت ارتباط تنگاتنگ این قانون با قوانین دائمی حوزه آب، مانند مثالی که از قانون توزیع عادلانه آب در خصوص تعریف حقابه کشاورزان زده شد، اصلاح قوانین قدیمی و انطباق آن با برنامه‌ها و سیاست‌های روز نیز ضروری است.

* دانشجوی دکتری حقوق عمومی