بی‌اعتنایی بودجه به قانون توسعه پنج‌ساله

در احکام مرتبط با بخش نفت و گاز لایحه بودجه سال 1403، اگرچه مطابق رویه‌های پیشین احکام مربوط به درآمدهای نفتی و احکام تنظیمی حوزه نفت و گاز در تبصره «1» لوایح بودجه سنواتی ارائه می‌شد، اما در لایحه بودجه 1403، احکام حوزه انرژی در تبصره «7» آمده و احکام مربوط به تسهیم درآمدهای حاصل از صادرات نفتی ذیل تبصره «4» گنجانده شده، همچنین فروش و صادرات فرآورده‌های نفتی در تبصره 8 ذکر شده، بنابراین گزارش حاضر تنها ناظر به احکام حوزه نفت و گاز در تبصره 7 بوده و سایر احکام مرتبط با این حوزه، در گزارش‌های تبصره 4 و تبصره 8 بررسی شده است. از نکاتی که در تدوین احکام لایحه بودجه سنواتی باید مدنظر قرار گیرد، این است که احکام لایحه باید به‌نحوی تدوین شود که به‌عنوان برشی یک‌ساله از برنامه هفتم پیشرفت کشور باشد، اما در لایحه بودجه سال 1403 توجهی به مسائل مهمی مانند منابع حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی، حساب سرمایه‌گذاری نفت و گاز، ذخیره‌سازی گاز طبیعی، توسعه بازار بهینه‌سازی و طرح‌های بهینه‌سازی و همچنین اقداماتی برای دستیابی به هدف کمی بهینه‌سازی مصرف انرژی تا هزار و 285 هزار بشکه روزانه معادل نفت خام اشاره‌شده در برنامه هفتم پیشرفت در نظر گرفته نشده است. به‌گزارش صمت و براساس گزارش مرکز آمار ایران، نرخ رشد محصول ناخالص داخلی کشور در نیمه نخست امسال براساس سال پایه 1390، حدود 7.1 درصد بوده است.

اهمیت حساب بهینه‌سازی

موارد دیگری چون توسعه ذخیره‌سازی گاز طبیعی، ایجاد سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی، رصد لحظه‌ای تولید و مصرف انرژی، افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی و صادرات برق توسط بخش خصوصی نیز قابل‌اشاره است. در سایر مواردی هم که در لایحه به آن پرداخته شده، احکام کلی و دارای ابهام در منابع و مصارف است، چراکه مدل جدید لایحه، مبتنی بر رسیدگی دومرحله‌ای، این ابهام را به‌وجود آورده که بخشی از این موارد مغفول‌مانده در منابع و مصارف در مرحله دوم ارائه لایحه ارائه شود، اما تضمینی برای این مهم وجود ندارد. فارغ از این موارد، نظارت‌گریزی احکام لایحه از روند اجرای آن، رویکرد درآمدمحوری بدون توجه به اقتضائات بخشی و ایجاد ذهنیت غلط اداره کشور بدون نفت (اعلام میزان وابستگی بودجه به نفت بدون در نظر گرفتن منابع هدفمندی که بیشتر از محل فرآورده‌های نفتی و گازی تامین می‌شود) از جمله سایر نکاتی است که در لایحه ارائه‌شده توسط دولت می‌توان به آن اشاره کرد. باتوجه به مشکل جدی ناترازی انرژی که در سال‌های گذشته کشور با آن مواجه بوده، توجه ویژه‌ای به مسئله بهینه‌سازی انرژی در احکام بودجه سال 1402 مدنظر قرار گرفت. از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به تاسیس حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی، جریمه هدررفت هر مترمکعب گاز مشعل، افزایش ظرفیت ذخیره‌سازی گاز و نصب و جایگزینی شمارشگرهای هوشمند اشاره کرد. هرکدام از موارد بالا باتوجه به نیاز جدی کشور به کاهش هدررفت منابع انرژی و کاهش اختلاف تولید مصرف انرژی مدنظر قرار گرفته بود.

در بحث مربوط به اجرای طرح‌های بهینه‌سازی انرژی، یکی از مشکلات جدی که عملکرد اجرای این‌گونه طرح‌ها را با دشواری مواجه کرده، عدم‌قطعیت در بازپرداخت سرمایه‌گذاری انجام شده است. به‌دلیل وابستگی منابع پرداختی ماده (12) به موضوع هدفمندی یارانه‌ها در تبصره (14) و وجود ردیف‌های دیگر در مصارف با اولویت بالاتر در این تبصره، تسویه بازپرداخت سرمایه‌گذاری انجام‌شده توسط دولت با مشکل رو به‌رو می‌شود. به‌همین‌دلیل تاسیس حساب مستقل با عنوان حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی در بند «س» تبصره (1) بودجه امسال مدنظر قرار گرفت که آیین‌نامه اجرایی آن باید در 2 ماه پس از تصویب قانون بودجه به‌تصویب هیات‌وزیران می‌رسد. اگرچه آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ 24 خرداد امسال به‌تصویب هیات‌وزیران رسید، اما همچنان موارد اجرایی زیادی موردتعیین موضوعات و طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی دارای اولویت، نحوه بررسی و تصویب برنامه‌های پیشنهادی شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی مرتبط، روش بررسی عملکرد برنامه‌های مصوب، نحوه و زمان‌بندی واریز منابع به حساب شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی مرتبط، شرایط سپرده‌گذاری و پرداخت تسهیلات وجوه اداره شده و همچنین شرایط حاکم بر قراردادهای ارائه تضمین با موسسات عامل در این آیین‌نامه اجرای مورد غفلت واقع شده بود که تعیین‌تکلیف این موارد را بنا به ماده (7) همین آیین‌نامه به‌دستورالعمل اجرایی دیگری واگذاری شد که مهلت یک‌ماهه برای تدوین آن در نظر گرفته شده بود، اما این دستورالعمل در 8 مهر امسال توسط وزارت نفت ابلاغ شد و مبتنی بر آن، دبیرخانه هم از همین تاریخ شروع به فعالیت کرده است.

بی‌توجهی مکرر به ناترازی انرژی

در 10 سال گذشته گرچه ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی افزایش و به‌صورت متوسط سالانه 1.6 درصد رشد، اما ارزش‌افزوده ناشی از استخراج نفت و گاز طبیعی از سال 96 به بعد کاهش داشته است. به‌نظر می‌رسد در سال 94 و با توافق برجام، نرخ رشد ارزش‌افزوده فعالیت‌های اقتصادی و همچنین نفت و گاز افزایش بیشتری می‌یابد، اما پس از خروج امریکا از آن در اوایل سال 1397، دوباره ارزش‌افزوده مجموع فعالیت‌های اقتصادی و همچنین نفت و گاز با کاهش روبه‌رو شد. اگرچه در سال 99 دوباره ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی افزایش یافته، اما سهم نفت و گاز از کل ارزش ارزش تقریبا ثابت و با شیب کمی افزایشی بوده، به‌نحوی‌که سهم ارزش‌افزوده آن از مجموع فعالیت‌های اقتصادی از حدود 20 درصد به 13.7 درصد کاهش داشته است.

در حالی که در سال‌های گذشته کشور با چالش جدی ناترازی رو به گسترش گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی مواجه است، اما بررسی بندهای مرتبط با حوزه انرژی لایحه پیش‌رو رویکرد قابل‌توجهی برای جلوگیری از ناترازی انرژی یا کاهش پیامدهای آن اتخاذ نکرده، از این‌رو به‌نظر می‌آید احکام بخش انرژی منطبق با شرایط ویژه‌ای که درحال‌حاضر کشور با آن روبه‌رو است، تدوین نشده است. از سوی دیگر، باید لایحه برنامه و بودجه به‌نحوی تهیه شود که به‌عنوان برشی یک‌ساله از برنامه هفتم توسعه در کشور باشد. باتوجه به مشکل جدی ناترازی انرژی در ایران، در برنامه هفتم تمرکز قابل‌توجهی بر حوزه بهینه‌سازی انرژی شده، اما باوجود این، تاکید در لایحه بودجه 1403 جهت‌گیری مشخصی در این حوزه مشاهده نمی‌شود. به‌عنوان‌مثال در برنامه هفتم، به‌منظور تضمین بازپرداخت طرح‌های بهینه‌سازی انرژی توسط مردم، بخش خصوصی و دولتی، بخشی از منابع حساب بهینه‌سازی جمله یک درصد از سهم صادرات نفت و گاز و همچنین بخشی از سود شرکت‌های تابعه انرژی باید سالانه در بودجه سنواتی اختصاص یابد که این امر در لایحه ارائه‌شده به‌کلی موردغفلت قرار گرفته است.

مغفول ماندن قوانین مرتبط

از مواردی که سهم زیادی در شدت هدررفت انرژی دارد، گاز مشعل است. در سال 1400 حدود 15.2 میلیارد مترمکعب (41.7 میلیون مترمکعب در روز) گاز مشعل سوزانده شده است. در حالی که صادرات گاز طبیعی ایران در همان سال 16.9 میلیارد مترمکعب بوده که نشان از حجم زیاد گاز مشغل دارد. از این‌رو توجه به جمع‌آوری گازهای همراه در قانون بودجه امسال در اولویت قرار گرفت.

براساس بند «ن» تبصره «1» قانون بودجه امسال مقرر شد به‌ازای هدررفت هر مترمکعب گاز مشعل (فلر) ناشی از فعالیت کلیه واحدهای عملیاتی شرکت‌های تابعه نفت، از جمله گازهای همراه نفت و گاز مشعل واحدهای پالایش و فرآوری گاز، معادل 5 هزار ریال از محل منابع داخلی خود به‌شکل ماهانه به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی نزد خزانه کل کشور موضوع بند «س» این تبصره واریز کند. همچنین براساس جز «2» همین بند به‌ازای هر مترمکعب هدررفت گاز طبیعی در شبکه سراسری ناشی از تلفات شبکه و گازهای محاسبه‌نشده در زنجیره انتقال و توزیع گاز طبیعی بیش از حد مجاز، 4 درصد نسبت به گاز تزریقی به خطوط انتقال، عوارضی به‌میزان 500 ریال از منابع داخلی خود به‌شکل ماهانه به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی نزد خزانه‌داری کل کشور موضوع بند «س» این تبصره پرداخت کند. بررسی عملکرد این بند نشان می‌دهد که اگرچه آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ 25 تیر 1402 به تصویب هیات‌وزیران رسید، اما باتوجه به ایراد هیات تطبیق، متن اصلاحی برای تصویب دوباره به هیات‌وزیران ارسال شده و در دست اقدام است. بنابراین این بند تاکنون عملکردی نداشته و هیچ مبلغی از محل جریمه هدررفت ناشی از گاز طبیعی در شبکه سراسری و گاز مشعل به حساب بهینه‌سازی واریز نشده است.