جنگل خواری تسهیل می‌شود؟
سند ماموریتی که وظایف اساسی و الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهاد کشاورزی را مشخص کرده با سه ایراد اصلی مواجه است؛ اولین آنها مغایرت آن با قانون اساسی است، دومین مورد به موازی‌کاری بین دو سازمان حفاظت محیط‌زیست و وزارت جهاد کشاورزی برمی‌گردد و سومین مشکل تناقض ماموریتی در این وزارتخانه است. در نتیجه با تصویب آن شاهد شکل‌گیری نطفه آشفتگی مدیریتی در حفاظت از عرصه‌های طبیعی به عنوان مهم‌ترین...
در همین راستا راه‌حل یا تشکیل یک وزارتخانه یا سازمان مستقل است که مسوولیت حفاظت از عرصه‌های طبیعی را برعهده داشته باشد. یا تشکیل شورایی است که در آن تمام وزارتخانه و سازمان‌هایی که در حوزه جنگل ذی‌نفع هستند در آن عضویت داشته باشند و ریاست آن را رئیس‌جمهور بر عهده گیرد. نمونه چنین شورایی در دهه 50 خورشیدی با عنوان «شورای تعیین مشی و نظارت بر توسعه شهر تهران» تشکیل شد. در این شورا سه وزیر مسکن، آب‌وبرق، کشور در کنار شهردار تهران حضور داشتند و ریاست آن بر عهده نخست‌وزیر وقت بود. از آنجا که هر کدام از وزارتخانه‌ها در امر توسعه شهری ذی‌نفع بودند، این شورا مصالح عمومی را لحاظ می‌کرد. در موضوع جنگل‌ها نیز وضعیت همین گونه است، به واسطه ذی‌نفع بودن وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مختلف، چنین شورایی می‌تواند به حفاظت بهتر جنگل‌ها منجر شود.
شورای‌عالی اداری در یکصد و نود و پنجمین جلسه تاریخ 1404.03.21به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور، به‌منظور تدقیق ماموریت و وظایف اساسی وزارت جهاد کشاورزی، حذف وظایف خارج از ماموریت‌های ذاتی، حذف وظایف تکراری و غیرضرور، حذف تشکیلات موازی درون‌دستگاهی و بین‌دستگاهی و با جهت‌گیری برای تقویت وظایف راهبردی و نظارتی و کاهش وظایف اجرایی و تصدی‌گرایانه وزارتخانه و واگذاری تصدی‌ها به بخش غیردولتی، «سند ماموریت وظایف اساسی و الزامات اصلاح ساختار کلان وزارت جهاد کشاورزی» را را تصویب کرد. با این حال نگاهی به این سند نشان‌دهنده اشکالات ساختاری در آن است که ممکن است حفاظت از مهم‌ترین دارایی کشورمان یعنی منابع طبیعی را دچار مشکل کند. به عنوان مثال در بندهای مختلف همین سند تناقضاتی را شاهد هستیم.
در بند 19 ماده دو «مدیریت حفظ، حمایت، احیا، گسترش و بهره‌برداری آینده‌نگرانه از جنگل‌ها، مراتع، اراضی جنگلی، بیشه‌های‌طبیعی، جنگل‌های دست‌کاشت و اراضی مستحدثه ساحلی و حفاظت از آبخیزها و آبخوان‌هادر چارچوب قوانین و مقررات (مانند اطلس محیط‌زیست و ضوابط بهره‌برداری مولد) با هماهنگی و همکاری دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط و بهره‌مندی از مشارکت حداکثری بخش غیردولتی در امور اجرایی و تصدی و همچنین تدوین برنامه‌ها و ضوابط برای ساماندهی اراضی کشاورزی» بر عهده وزارت جهاد کشاورزی گذاشته شده است. در مقابل در بند یک ماده سه آمده است:«با هدف تمرکز وظایف ذیل هر ماموریت ذاتی؛ تمامی وظایف سیاستگذاری و تدوین ضوابط در حوزه‌های شناسایی، استعدادیابی و نوع بهره‌برداری از منابع طبیعی و اراضی ملی و دولتی ذیل عنوان اطلس زیست‌بوم کشور و ضوابط حفاظت، احیاء، بهسازی و توسعه منابع طبیعی تجدیدپذیر (مانند دریا، دریاچه، رودخانه، مخزن سدها، تالاب، آبخوان زیرزمینی، جنگل، خاک، مرتع، تنوع زیستی به‌ویژه حیات وحش) از سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور منتزع و به سازمان حفاظت محیط زیست منتقل می‌شود.» مقایسه همین دو بند نشان‌دهنده موازی‌کاری میان وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست است.
به این ترتیب اگر تا پیش از این تصویب یک سازمان متولی برای حفاظت از جنگل ها وجود داشت و برای دهه‌ها شاهد تغییر کاربری اراضی به ویژه در جنگل‌های شمال کشور بودیم، حالا با دو ساختار مواجهیم که نگرانی از دست‌اندازی‌ها را بیشتر می‌کند. به علاوه بر اساس اصل 133 قانون اساسی، حدود اختیارات یک وزارتخانه را قانون تعیین می‌کند و در این زمینه دولت نمی‌تواند راسا اقدامی انجام دهد. سومین مورد هم به تناقضات در وظایف اجرایی برمی‌گردد، درحالی‌که وزارت جهاد کشاورزی اصلی‌ترین ماموریت خود را بر امنیت غذایی قرار داده، حفاظت از جنگل‌ها در مواردی با تامین غذای بیشتر تعارض دارد و در بسیاری از موارد همین موضوع به تعرض به عرصه‌های طبیعی منجر شده است.
مجموع این اشکالات باعث شده این مصوبه از زمان اعلام تا امروز، واکنش‌های متعددی را به همراه داشته است. رضا بیانی مسوول پدافند غیرعامل سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» بیان کرد: مجموعه‌ای از جلسات کارشناسی در سازمان امور استخدامی برگزار و در آنها به موضوع انحلال یا کوچک‌سازی سازمان منابع طبیعی پرداخته شده است. با این حال هنوز تصمیم قطعی که به صورت مصوبه اعلام شود، اتخاذ نشده است. مدیران و کارکنان سازمان منابع طبیعی تمایل دارند که این سازمان‌بر اساس مصوبات سال 41 به کار خود ادامه و ماموریت‌هایش را انجام دهد. در همین راستا وزیر جهاد کشاورزی و رئیس سازمان منابع طبیعی در پی حل مساله هستند و رئیس سازمان منابع طبیعی هم جلساتی با اداره امور استخدامی برگزار کرده است. رسیدگی به پرونده‌های تعرض به عرصه‌های ملی از جمله وظایف سازمان منابع طبیعی است، آیا با این انحلال چنین روندی دچار وقفه نخواهد شد؟
بیانی می‌گوید: در حال حاضر، ما به عنوان نماینده دولت، موضوعات مربوط به کاداستر و انواع واگذاری‌ها را به نمایندگی از دولت و نه به نمایندگی از وزارت جهاد کشاورزی پیگیری می‌کنیم. زمین‌های واقع در حریم شهرها تحت اختیار وزارت راه و شهرسازی است اما اراضی خارج از آن باید توسط سازمانی مدیریت شود که قبل و بعد از انقلاب مسوولیت آن را بر عهده داشته که همان سازمان منابع طبیعی است.
یکی از نگرانی‌های مخالفان انحلال به بروز اختلال در تعیین تکلیف سه‌میلیون هکتار اراضی اختلافی برمی‌گردد، مسوول پدافند غیرعامل سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری در این باره می‌گوید: در مورد سه‌میلیون هکتار اراضی اختلافی که در بحث رفع تداخل مطرح است، باید گفت که مطابق قانون، سازمان منابع طبیعی به نمایندگی از دولت، اسناد انفال (اموال عمومی مانند کوه‌ها، جنگل‌ها که خداوند تعالی برای مردم آفریده و به اشخاص ارتباطی ندارد) را دریافت می‌کند و این اراضی باید در اختیار دولت باقی بمانند.
البته برخی مردم نیز دارای اسنادی از قبل از اصلاحات ارضی هستند که بر اساس کمیسیون ماده واحده، اعتراضات خود را مطرح می‌کنند. به گفته بیانی کمیسیون رفع تداخل در ادارات کل جهاد کشاورزی استان‌ها تشکیل شده که در آن نمایندگان منابع طبیعی، امور اراضی، اداره کل راه و شهرسازی تشکیل و اسناد را بررسی می‌کنند.
کمیسیون تشخیص می‌دهد که آیا منابع طبیعی به درستی اراضی را ملی اعلام کرده است یا خیر. اگر مستندات کسانی که مدعی تصاحب زمین هستند نادرست بود، اراضی در اختیار منابع طبیعی باقی می‌ماند اما اگر همچنان اعتراضی از سوی شخص حقیقی و.... وجود داشت پرونده به به شعب ویژه ارجاع شده و قوه قضائیه رای نهایی را صادر می‌کند. او می‌افزاید: نماینده ادارات منابع طبیعی به نمایندگی از دولت در این کمیسیون حاضر می‌شوند، به علاوه مشاورانی نیز در این جلسات حضور دارند که عکس‌های هوایی دهه 40 و غیره را بررسی می‌کنند.
اگر روزی انحلال اتفاق بیفتد، باید نماینده دولت به طور مشخص تعیین شود. یکی از اعتراضات و اصلاحات ما همین موضوع است که در بخشنامه‌های مربوطه مغفول مانده است. در قانون، تنفیذ اختیارات پس از انحلال سازمان منابع طبیعی به طور دقیق مشخص نیست، زیرا این سازمان به نمایندگی از دولت، عرصه‌های انفال را سند می‌زند. نقدی که به سازمان منابع طبیعی می‌شود این است که تبدیل به سازمانی برای واگذاری و صدور مجوز بدل شده است. آیا همین عملکرد از دلایل سکوت برخی کارشناسان در برابر انحلال آن نیست.
مسوول پدافند غیرعامل سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری می‌گوید: سازمان منابع طبیعی در هیچ موردی مجوز شخصی صادر نمی‌کند. ماده 3 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع که حفظ و احیاء و اصلاح و توسعه جنگل‌ها، مراتع، بیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی ملی شده به‌عنوان اموال عمومی و بهره‌برداری از آن را به عهده سازمان جنگلبانی ایران قرار داده است و صرفا سازمان مذکور را مجاز دانسته منابع فوق را بهره‌برداری و یا با انعقاد قرارداد طبق طرحی که به تصویب سازمان مزبور برسد به اشخاص واگذار کند. البته سال‌هاست که از ظرفیت‌های این قانون در سازمان استفاده نشده است.
از سال 1385، ما نقش تخصیص‌دهنده اراضی را داریم؛ یعنی فردی به سازمان جهاد استان مراجعه می‌کند و بر اساس کمیسیون ماده 2 (اراضی در اختیار اشخاص برای امور کشاورزی و اهداف منابع طبیعی) یا کمیسیون ماده 21 (اراضی شهرک‌های صنعتی)، مراحل اداری در کمیسیون جهاد انجام می‌شود. دستگاه‌های دیگر مانند محیط زیست و غیره هم استعلام می‌گیرند و نباید تنها منابع طبیعی را نهاد صادرکننده مجوز دانست. بحث دیگر، معادن است. بر اساس ماده 26 قانون، از منابع طبیعی استعلام می‌شود که آیا منطقه بر اساس محدودیت‌های قانونی قابل واگذاری است یا خیر. در همین قانون نیز تصریح شده که اگر منابع طبیعی تا دو ماه پاسخ ندهد، وزارت صمت مجوز واگذاری را صادر می‌کند.
به جای انحلال،اختیارات را بیشتر کنید
مسعود منصور رئیس سابق سازمان منابع طبیعی در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» چند پرسش را درباره مصوبه شورای عالی اداری مطرح می کند. او می‌گوید: اجرای این مصوبه در برخی موارد مستلزم اصلاح قانون و مقررات موجود است. بنابراین ابتدا باید قانون اصلاح شود و در ادامه سراغ اصلاح ساختار برویم.
او با اشاره به اینکه در گذشته ذکر دلایلی برای حفظ منابع پایه آب و خاک، جنگل‌ها و مراتع نیاز به استدلال‌های فنی و علمی داشت، اضافه می‌کند: در این سال‌ها به دلیل ظاهر شدن آثار عدم توجه به حفظ این منابع، ضرورت حفاظت از عرصه‌های طبیعی برای همه روشن است. نگاهی به وضعیت منابع آب، فرسایش خاک، آلودگی هوا، تغییر اقلیم و... تردیدی برای حفظ و حراست بیش از پیش منابع پایه باقی نمی‌گذارد. در این شرایط آیا باید دستگاه متولی این منابع را تقویت کرد و یا به سمت تضعیف آن رفت؟ تمرکز وظایف خدمات‌رسانی با وظایف حاکمیتی و حفاظتی منطقی است؟ و برای حفظ منابع پایه باید امور مرتبط با مدیریت منابع را انسجام بخشید یا با تقسیم آن در واحدهای مختلف به ناهماهنگی و تقابل احتمالی آنها دامن زد؟
رئیس سابق سازمان منابع طبیعی معتقد است با رویکردی که مصوبه دارد و ساختاری که بر اساس آن باید تدوین و تصویب شود پرسش‌هایی درباره موجودیت سازمان مستقلی که متولی امور جنگل، مرتع، آبخیزداری و بیابان‌زدایی باشد ایجاد می‌شود. او ادامه می‌دهد: این سازمان تاکنون با توجه به اختیارات، مسوولیت‌ها و استقلال نسبی مالی و اداری، برای انجام رسالتش با چالش‌های جدی مواجه بوده، حالا بدون آن اختیارات و استقلال چه می‌شود؟
منصور می‌گوید: مصوبه‌ای با این اهمیت اگر بدون مشارکت،همکاری و همراهی دستگاه های ذی‌ربط در کنار صاحب‌نظران، متخصصان و تشکل‌ها تهیه و تصویب شده باشد، تناسبی با عنوان شورای عالی اداری ندارد. و چنانچه این امر با هماهنگی و همراهی حتی نسبی انجام شده باشد لازم است مدافعان این مصوبه استدلال‌های خود را بیان کنند. مصطفی نوری حقوقدان در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» با اشاره به اینکه این مصوبه فاقد وجاهت قانونی است، می‌گوید: سازمان منابع طبیعی نهادی است که بر اساس قانون خاص مصوب مجلس شورای اسلامی تاسیس شده و مطابق اصول و قواعد حقوقی، تنها مرجعی است که صلاحیت ایجاد یک نهاد را دارد، می‌تواند در خصوص انحلال آن نیز تصمیم‌گیری کند.
او می‌افزاید: همچنین اصل چهل و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تصریح بر ملی بودن انفال و ثروت‌های عمومی از جمله جنگل‌ها و مراتع، اعلام کرده که این اموال در اختیار حکومت اسلامی است و تعیین چگونگی استفاده از آنها بر عهده مجلس شورای اسلامی است. بنابراین، شورای عالی اداری که فاقد صلاحیت قانون‌گذاری است، نمی‌تواند در این باره تصمیم‌گیری کند. از این رو چنین اقدامی خارج از صلاحیت شورای مذکور بوده و حداقل درباره سازمان منابع طبیعی، این مصوبه باطل و بی‌اعتبار است.
به گفته این حقوقدان مطلوب‌ترین وضعیت برای منابع طبیعی کشور با توجه به شرایط کنونی و وجود ناترازی‌های مختلف در حوزه‌های آب، انرژی و غیره، تشکیل یک نهاد قدرتمند است. او ادامه می‌دهد: منابع طبیعی ضامن امنیت ملی، امنیت زیستی و امنیت غذایی کشور است و می‌تواند تعادل‌بخش این ناترازی‌ها باشد. بنابراین، مشابه سایر کشورها باید یک نهاد مقتدر و قدرتمند برای منابع طبیعی کشور که شامل محیط زیست طبیعی، آب و اراضی ملی باشد در این حوزه تصمیم‌گیری کند.
او می‌گوید: پیشنهاد جمع بزرگی از کارشناسان و متخصصان آن است که ما دارای یک وزارتخانه منابع طبیعی و محیط زیست باشیم که بتواند این ماموریت را انجام دهد یا یک سازمان مستقل و مقتدر شکل گیرد. به گفته این حقوقدان، به استناد قانون، مرجع تصمیم‌گیری در خصوص اموال عمومی یا همان اراضی ملی که تشکیل‌دهنده اموال عمومی هستند سازمان منابع طبیعی کشور است.
او اضافه می‌کند: این اختیار به صراحت در ماده 23 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع قید و توسط مجلس شورای اسلامی اعطا شده است. تنها مرجعی که می‌تواند این اختیار را سلب کند، مجلس شورای اسلامی است. شورای عالی اداری با پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و با تصویب مصوبه‌ای، این اختیارات را از سازمان گرفته و در اختیار وزارت جهاد کشاورزی قرار داده است درحالی‌که صلاحیت قانونی این امر را نداشته است. نوری ادامه می دهد: تا زمانی که اختیارات قانونی مربوط به اموال عمومی و منابع طبیعی به طور رسمی به دستگاه دیگری واگذار نشود اتفاقی که می‌افتد از دست رفتن ساختار قانونمند فعلی است. در صورت اجرایی شدن این مصوبه، با انتقال بخش اجرایی و موضوع اراضی به وزارت جهاد کشاورزی، شاهد بی‌نظمی گسترده و زمین‌خواری خواهیم بود. آیا ادغام بخش سیاستگذاری منابع طبیعی در محیط‌زیست راهی برای نظارت بیشتر بر واگذاری‌ها نخواهد بود.
او می‌گوید: مشکل فعلی ناشی از این نیست که این مصوبه ادغام منابع طبیعی با سازمان محیط زیست را دنبال می‌کند، بلکه این است که سیاستگذاری کلان محیط‌زیست و منابع طبیعی کشور برعهده یک سازمان خاص نیست. طبیعی است که بحث بر سر سیاست‌های اجرایی است. در این مصوبه از سیاستگذاری و ضابطه‌گذاری سخن گفته شده، ولی در ادامه سیاست اجرایی به وزارت جهاد کشاورزی محول شده است. یعنی عملا هیچ اختیاری به محیط‌زیست واگذار نمی‌شود، بلکه کلیه اختیارات و سیاستگذاری در بخش اجرایی که شامل موضوع مالکیت اراضی نیز می‌شود، به وزارت جهاد کشاورزی انتقال یافته و این امر بستری برای زمین‌خواری، معدن‌خواری، کوه‌خواری و دریاخواری فراهم می کند.