چرا بخش خصوصی به گل نشست؟ | راهبرد ناکام
اقتصادنیوز: در این گزارش با مشورت و راهنمایی آقای حمید آذرمند، تحلیلگر اقتصاد، این پرسش را مطرح می‌کنیم که چرا زمین بازی بخش خصوصی هر روز کوچک‌تر شد؟
به گزارش اقتصادنیوز، ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1384 و تصویب قانون اجرایی آن در سال 1386، با هدف تقویت مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد ایران، کاهش بنگاه‌داری دولت، افزایش رشد اقتصاد، ارتقای عدالت اجتماعی و بهبود رقابت‌پذیری انجام شد.
آنگونه که مریم رحیمی در هفته نامه تجارت فردا منتشر کرده است؛ انتظار می‌رفت این سیاست‌ها با واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، کارایی اقتصادی و بهره‌وری را افزایش دهد و دولت را بر وظایف اصلی‌اش همانند نظارت و ارائه خدمات عمومی متمرکز کند. با این حال، پس از 20 سال اهداف این قانون محقق نشده است. گرچه بنگاه‌داری دولت کاهش و سهامداری عمومی افزایش یافت، اما ارتقای پایدار کارایی بنگاه‌ها و بهره‌وری منابع محقق نشده است. بخش خصوصی و تعاونی به اندازه کاهش نقش دولت، رشد نکرده‌اند و نهادهای عمومی غیردولتی همانند ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان، آستان قدس رضوی و بنیاد شهید، خلأ میان دولت و بخش خصوصی را پر کرده‌اند.
داده‌ها نشان می‌دهند حدود 80 درصد ارزش شرکت‌های بورسی تحت کنترل دولت یا نهادهای عمومی غیردولتی است و تمرکز مالکیت و تولید در اقتصاد ایران، پویایی آن را تهدید می‌کند. بیش از 50 درصد خصوصی‌سازی‌ها از طریق رد دیون دولت انجام شده که به دلیل ساختارهای مالکیتی چندلایه، کنترل مدیریتی شرکت‌ها همچنان از دسترس سهامداران خُرد خارج است. این پدیده، که به «خصولتی‌سازی» معروف شده، با روح اصل 44 در تضاد است و پیامدهایی همانند کاهش شفافیت، سرمایه اجتماعی و کارایی منابع عمومی، افزایش انحصار و نابرابری را به دنبال داشته است. عدم شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی، به‌ویژه در ارائه اطلاعات مالی و تعارض منافع ناشی از روابط مالکیتی پیچیده، به تخصیص ناکارآمد منابع، از جمله تسهیلات بانکی منجر شده است. این امر بخش خصوصی واقعی را در رقابت با نهادهای عمومی غیردولتی تضعیف و رشد اقتصاد را محدود کرده است.
نهادهای عمومی
24 آبان سال 1358، کمتر از یک سال از پیروزی انقلاب اسلامی در ایران گذشته بود. مجلس خبرگان گردهم جمع شدند و درباره متن قانون اساسی بحث و گفت‌وگو کردند که سرانجام در 12 آذر 1358 با همه‌پرسی عمومی آن را تصویب کنند. مجادله درباره اصل 44 قانون اساسی نیز از همین‌جا آغاز می‌شود. اصل 44 قانون اساسی از همان ابتدای تدوین در مجلس خبرگان مخالفان زیادی داشت. کشور تازه انقلاب را پشت‌سر گذاشته و قرار بود خط‌مشی‌های جدید برای سیاست‌گذاری در کشور وضع شود. در آن زمان افرادی همچون مهدی بازرگان حامیان این اصل بودند اما برخی دیگر از اعضای خبرگان همچون ابوالحسن بنی‌صدر بر این باور بود که باید با «بورژوازی» مقابله کرد. با این همه، آرای مخالفان راه به‌جایی نبرد و این اصل در آذر 1358 تصویب و بعد از آن در دهه‌های بعدی تکمیل شد. فعالان بخش خصوصی از نحوه اجرای قوانین و ریل سیاست‌گذاری، راضی نبودند.
دولت در تمام این سال‌ها، اقدام‌هایی برای خصوصی‌سازی انجام داد اما حمید آذرمند، تحلیلگر اقتصاد بر این باور است، «همزمان که دولت مرکزی یعنی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی فعالیت‌های نامتعارف در اقتصاد را پایان دادند، نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته به آنها رشد کردند و نهادهای عمومی غیردولتی، جایگزین نهادهای وابسته به دولت مرکزی شدند». در واقع، خروج بنگاه‌های دولتی از اقتصاد به‌مثابه جابه‌جایی میان نهادهای عمومی غیردولتی و دولتی بود.
لازمه فعالیت
بخش خصوصی برای فعالیت و سرمایه‌گذاری، نیازمند محیطی بی‌تنش و باثبات برای برنامه‌ریزی است. به‌همین دلیل، سنگین بودن کفه ترازوی ریسک‌های محیط کسب‌وکار نسبت به کفه فرصت‌های موجود از میزان سرمایه‌گذاری در یک کشور می‌کاهد. بنابراین از آنجا که دولت به انحای گوناگون در سازوکارهای اقتصادی دخالت می‌کند، تصویر روشنی از دورنمای ارتباط ایران با جهان وجود ندارد و شاخصه‌های کلان اقتصادی نیز دچار بی‌ثباتی مفرط هستند. فعالان واقعی بخش خصوصی نمی‌توانند ریسک سرمایه‌گذاری در چنین فضایی را به جان بخرند. «چنانچه قرار باشد بخش خصوصی بنگاه‌داری کرده و در این مسیر رشد کند، محیط کسب‌وکار باید مساعد باشد. دو عاملی که محیط کسب‌وکار را ناایمن می‌کند، عبارت از قیمت‌گذاری دستوری و رگولاتوری است.» منظور از رگولاتوری، شیوه مجوزدهی و نظارت بر فعالیت‌ها از سوی دولت است. اگر محیط کسب‌وکار پیش‌بینی‌پذیر نباشد یا شاخصه‌های اقتصاد کلان مدام در تغییر و تغیر باشد؛ چنان‌که فعالان اقتصادی نتوانند دورنمایی برای برنامه‌ریزی متصور شوند، بنگاه‌داری نیز پرریسک ارزیابی می‌شود. آذرمند در این‌باره می‌گوید: «چند سال است که متوسط تورم بسیار بیشتر از 20 درصد است. همچنین، سیاست‌های ارزی، غیرقابل پیش‌بینی است و اقتصاد با جهش نرخ ارز مواجه است. سیاست‌های ارز دونرخی و چندنرخی نیز سبب می‌شود بنگاه‌ها پیش‌بینی از رفتار آتی سیاست‌گذار در حوزه‌های ارزی نداشته باشند. بنابراین بنگاه‌ها حتی اگر توان رشد داشته باشند، احتیاط بیشتری در حیطه توسعه فعالیت‌هایشان می‌کنند، چرا که این ملاحظه‌ها را به‌عنوان ریسک‌های جدی، در فضای کسب‌وکار می‌بینند.»
دولت‌ها معمولاً انحصاری بودن بازار برخی کالاها را دستاویزی برای دخالتشان می‌دانند. حال آنکه دولت با قلع‌وقمع واردات و صادرات، بازار کالاها را انحصاری می‌کند. به جز این، در سال‌های گذشته شاهد بودیم دولت در بازار کالاهایی که انحصاری نیستند دخالت کرده و این مداخله را به زنجیره‌های گوناگون تعمیم می‌دهد. آذرمند این‌طور توضیح می‌دهد: «دولت در تمام زنجیره‌های معدن و فلزات، پتروشیمی، صنایع شیمیایی و اقتصاد دیجیتال مداخله دارد. مداخله‌ها آفت رشد بخش خصوصی در کشورمان است.» بخش خصوصی حتی در صورت جذب سرمایه خارجی، باید عواید قابل اتکا و قابل پیش‌بینی به‌دست آورد و «زمانی که دولت اقدام به دخالت در قیمت‌گذاری می‌کند، عملاً فضای کسب‌وکار بنگاه‌ها ناایمن می‌شود. برخی بنگاه‌ها در برهه‌هایی از زمان حتی از قِبل فعالیت‌های متعارف هم سودآوری ندارند. سودآور نبودن، سبب می‌شود بنگاه راغب به فعالیت‌های دیگری مثل ورود به بازارهای دارایی یا بازارهایی که ارتباط با فعالیت اصلی ندارند، شود». بنگاه از این طریق تلاش می‌کند ضرر ناشی از دخالت دولت در قیمت‌گذاری را جبران کند.
زیرساخت‌های صنعت
احتمالاً اگر دو دهه پیش، فراهم نبودن زیرساخت‌ها به‌عنوان یکی از عوامل دافعه سرمایه‌گذاری در صنعت معرفی می‌شد، بسیاری احساس می‌کردند تاکید بر این امر، چندان ضروری نیست، چرا که «دشواری در این زمینه احساس نمی‌شد. شهرک‌های صنعتی، به وفور زمین، برق و گاز در دسترس بنگاه‌ها قرار می‌دادند. از سوی دیگر، در آن زمان مناطق گوناگون کشور، محدودیت جدی از نظر زیرساختی نداشتند». حال آنکه اکنون این کمبود احساس می‌شود و «هر چند سال که می‌گذرد این کمبودها بیشتر می‌شود؛ به‌طوری که بنگاه‌ها امکان سرمایه‌گذاری جدید ندارند و حتی برای تداوم فعالیت‌های قبلی نیز دچار مشکل هستند. این محدودیت‌ها در بخش‌های گوناگونی همچون گاز، برق، آب و زیرساخت‌های آی‌تی باعث نقص در فعالیت صنایع شده است». هر سرمایه‌گذاری که قصد داشته باشد فعالیت‌هایش را توسعه دهد، این محدودیت‌ها را در نظر دارد و چه‌بسا که «صاحبان بنگاه‌ها گاه ترجیح دهند منابع و سرمایه خودشان را از کشور خارج کنند و تداوم فعالیتشان را در ایران ترتیب ندهند».
قفل روابط خارجی
تمام فعالان بخش خصوصی، متفق‌القول بر این باورند که یکی از گلوگاه‌های مهم فعالیت اقتصادی، تحریم‌ها و روابط نامساعد بین‌المللی با کشورهای دیگر است. تحریم‌ها و چالش‌های سیاست خارجی سبب شده بسیاری از کسب‌وکارهای داخلی از فرصت رشد به کمک سرمایه‌گذار خارجی، بی‌بهره بمانند. «اگر به تاریخچه شرکت‌های بزرگ که رشد قابل توجه و چشمگیری داشتند، بنگرید، می‌بینید بسیاری از آنها، رشد را در تعامل با بخش خارجی محقق کرده‌اند. حال چنانچه ارتباط کشوری با دنیای خارج قطع یا محدود باشد، آن کشور به لحاظ جذب منابع، مشارکت در توسعه فعالیت‌ها و توسعه بازار با محدودیت مواجه می‌شود. بالطبع محدودیت‌ها نیز مانع از رشد بنگاه‌های اقتصادی است.»
جای خالی رقابت
روح بازار با رقابت معنا پیدا می‌کند. رقابت است که تولیدکنندگان را مجاب می‌کند تولید را بهینه کنند و با کمترین قیمت، بیشترین بهره‌وری را داشته باشند که بتوانند بهترین کالا را در اختیار مشتریان قرار دهند و سود بنگاه را حفظ کنند. «بنگاه‌ها در فضای رقابتی امکان رشد دارند. پس اگر اقتصاد ایران منزوی باشد، بنگاه‌ها هم تلاشی برای حفظ جایگاهشان در جهان نمی‌کنند. این امر سبب می‌شود بنگاه‌های اقتصادی، تلاشی برای ارتقای برندشان از طریق تحقیق و توسعه نکنند و مایل به سرمایه‌گذاری بر توانایی‌هایشان نباشند.» همین امر هم به عاملی برای محدود کردن بنگاه‌ها تبدیل می‌شود.
عطش نقدینگی
در فضای تورمی که ترسیم شد، بنگاه‌های اقتصادی همواره نیاز به سرمایه بیشتر برای کار و فعالیت دارند. همسو و هم‌جهت با جهش ارزی و تورم، تشنگی واحدهای اقتصادی به نقدینگی بیشتر می‌شود. این در حالی است که بانک‌ها توان اجابت به تقاضای بنگاه‌ها را ندارند. همین امر یکی از دلایل توقف فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد است. بنگاه‌های دولتی، نیمه‌دولتی یا وابسته به نهادهای عمومی، معمولاً با تکیه بر سازمان مادر می‌توانند نیاز به سرمایه در گردش را به نحوی پاسخ دهند اما کسب‌وکارهای بخش خصوصی، چنین امکانی ندارند. «نظام تامین مالی اقتصاد ایران، برای کسب‌وکارهای بزرگ‌مقیاس خصوصی مناسب نیست. چنانچه کسب‌وکار بزرگ‌مقیاسی قصد داشته باشد سرمایه خارجی جذب کند، با محدودیت مواجه می‌شود. همچنین اگر قرار باشد از بازارهای مالی تامین سرمایه کند، محدودیت‌هایی دارد. از سوی دیگر، نظام بانکی نیز قادر به تامین مالی بنگاه‌های بزرگ‌مقیاس نیست، چرا که با ناترازی و بحران‌های دیگر دست‌وپنجه نرم می‌کند» و همین محدودیت‌هایی که در نظام اعتباری و تامین مالی وجود دارد، قید جدی در مسیر توسعه بخش خصوصی است.
ارزیابی وضع موجود
حال که پرده نخست نمایش گلوگاه‌های فعالیت بخش خصوصی در کشورمان به پایان رسید، در پرده دوم باید به ارزیابی وضع فعلی بخش خصوصی در ایران بپردازیم. به‌رغم تمام محدودیت‌های بخش خصوصی، فعالان اقتصادی توانسته‌اند در برخی حوزه‌هایی که دولت مداخله کمتری داشته، رشد کنند؛ نمونه‌اش تجربه موفقیت‌آمیز «صنایع غذایی» است. «در حال حاضر، بنگاه‌های بزرگ در بخش صنایع غذایی و صنایع مرتبط با آن، فعال‌اند. این بنگاه‌ها گاه ارزشی معادل چند میلیارد دلار دارند و کاملاً با کمپانی‌های بزرگ مشابه در دنیا، قابل مقایسه‌اند. البته بخش خصوصی در حوزه‌های دیجیتال، حمل‌ونقل و همچنین، خرده‌فروشی نیز توانسته رشد کند.» به تجربه می‌توان دریافت هر رشته‌فعالیت صنعتی که بیشتر در معرض مداخله‌های دولتی است، در مقایسه با بنگاه‌های اقتصادی بخش عمومی، در موضع ضعف قرار می‌گیرد. شاهد این امر نیز، به‌طور خاص رشته‌فعالیت‌های حوزه معادن، صنایع معدنی و پتروشیمی است.
«قانون‌گذار هیچ منع قانونی برای ورود بخش خصوصی به حوزه معادن، صنایع معدنی و پتروشیمی وضع نکرده است. بخش خصوصی به لحاظ قانونی می‌تواند به بالادست این حوزه‌ها نیز ورود کند اما سهم عمده بازار در زنجیره‌های تولید پتروشیمی، نفت و گاز و معادن و صنایع معدنی، متعلق به بنگاه‌های بخش عمومی یا شرکت‌هایی است که بخش عمومی در آنها نقش اصلی را ایفا می‌کند. بخش خصوصی نیز در این زنجیره‌ها کمتر به توفیق خاصی دست یافته است؛ البته همیشه موارد استثنا وجود دارند.»
بزرگ شدن
مسیر رشد شرکت‌های مهم دنیا نشان می‌دهد «گاه استارت‌آپ یا شرکت کوچکی، می‌تواند در مسیر رشد قرار گرفته و ظرف دو یا سه دهه، تبدیل به شرکت فراملیتی یا یک کمپانی چندصد میلیارددلاری شود. این در حالی است که چنین مسیر رشدی در اقتصاد ایران مهیا نیست و شرکت‌ها از بزرگ شدن و توسعه برند واهمه دارند. بنگاه‌هایی که سرمایه و توانمندی کافی را برای بزرگ شدن کسب‌وکارشان دارند، ترجیح می‌دهند ظرفیتشان را در چند بخش توزیع کنند». در واقع این دست بنگاه‌ها کمتر تمایل دارند سرمایه و ظرفیتشان را در قالب یک برند بزرگ ملی آشکار کنند. «بخشی از بی‌علاقگی، به روحیه محافظه‌کاری تاریخی بازمی‌گردد، چرا که ایرانی‌ها همواره تلاش می‌کنند دارایی، اسم، عنوان و شهرتشان را چندان در معرض دید قرار ندهند و همواره نگران تبعات دیده شدن هستند. به واسطه ضوابط و قوانین مالیاتی در کشورهای توسعه‌یافته، روابط، سازوکارها و عملیات بنگاه‌های اقتصادی شفاف است و کسب‌وکارها چندان نگران بزرگ شدن نیستند.» این در حالی است که به‌نظر می‌آید شفاف نبودن فعالیت شرکت‌ها در ایران، به اصل تبدیل شده و همه واحدهای اقتصادی تلاش می‌کنند فعالیت شفاف نداشته باشند. از آنجا که بزرگ شدن شرکت‌ها، آنها را در معرض شفافیت بیشتری قرار می‌دهد، سرمایه‌گذاران علاقه‌ای به بزرگ شدن کسب‌وکارشان نشان نمی‌دهند.
حلقه مفقوده
یکی دیگر از دلایل رشد بنگاه‌های اقتصادی، قرارگیری رشته‌فعالیت‌های صنعتی در زنجیره‌های ارزش جهانی است اما در ایران «به‌ندرت می‌توان بنگاه بزرگی یافت که در زنجیره ارزش منطقه‌ای یا بین‌المللی نقش کلیدی ایفا کند». جدا ماندن از زنجیره‌های ارزش جهانی نیز سبب می‌شود که واحدهای اقتصادی نتوانند همگام با جهان، رشد و نمو کنند. «چنانچه صنایع ایران در زنجیره‌های منطقه‌ای یا جهانی قرار گیرند، می‌توانند به موازات رشد اقتصاد جهان و برندهای بین‌المللی رشد کنند. این امر همچنین سبب می‌شود که کالاها بازارهای مناسب را نیز بیابند.»
کلید رشد
اگر سیاست‌گذار می‌خواهد بنگاه‌ها در بخش خصوصی به برندهای بین‌المللی تبدیل شوند و پیشران رشد اقتصاد باشند، «باید از قیمت‌گذاری دستوری و رگولاتوری نادرست یا دخالت در محیط کسب‌وکار اجتناب کند». حال آنکه از حاکمان قبل از انقلاب گرفته تا دولت محمود احمدی‌نژاد یا حتی دولت‌های اصلاح‌طلب که داعیه‌دار اصلاحات اقتصادی بوده‌اند، اقتصاد را هم‌معنای توزیع ارزان‌قیمت کالا و خدمات می‌دانند. تازه این خوانش دم‌دستی از اقتصاد نیز معمولاً بر مبنای منافع شخصی و گروهی است و نشانی از اقتضائات اقتصاد و سیاست‌گذاری اقتصادی ندارد. در واقع بذری که دولت از سر نفع، رحم یا مصلحت‌طلبی بر سر صنایع و آحاد اقتصادی می‌پاشد، هیچ ثمره‌ای جز تشدید ناترازی و کمبود ندارد. حال آنکه تمام این شیوه‌های سیاست‌گذاری در جهان منسوخ شده و دولت خوب، دولتی است که وظایفش را به‌عنوان سیاست‌گذار و قانون‌گذار به درستی انجام داده و از دخالت در باقی امور پرهیز کند. «خروج نهادهای عمومی از بنگاه‌داری، توسعه زیرساخت‌ها، افزایش تعاملات خارجی، اصلاح سیاست‌های کلان اقتصادی و توسعه ظرفیت‌ها و ابزارهای نظام مالی و اعتباری تمام آن چیزی است که سبب رشد بخش خصوصی می‌شود.»
همچنین بخوانید- وزیر اقتصاد: سهم بخش خصوصی از اقتصاد را به 25 تا 30 درصد می‌رسانیم + فیلم
- چراغ سبز دولت پزشکیان به بخش خصوصی / اولویت شماره یک آقای وزیر مشخص شد
- توصیه های اقتصادی به دولت در شرایط جنگی: به بخش خصوصی اعتماد کنید / یارانه نقدی را هم تعطیل کنید
- راهکارهای تاب‌آوری اقتصاد در بحران پس از جنگ / مسیر دفاع از سبد غذایی چیست؟