گرفتار در دور باطل

ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها به‌ویژه در حوزه صنعت، معدن و بازرگانی سابقه طولانی دارد. با این وجود، هیچ‌کدام از تغییرات یادشده مانع بروز چالش در حوزه‌های تولید و تجارت نشده‌اند، چرا که در نبود ساختاری کارآمد، صرف ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها، لزوما کارگشا نیست و نتایج مثبتی را به‌دنبال نخواهد داشت. از سوی دیگر، بسیاری تفکیک وظایف وزارت را به‌نفع هریک از بخش‌های صنعت، معدن و تجارت می‌دانند. صمت در بررسی مزایا و معایب این تفکیک و تاثیر آن در عملکرد حوزه معدن با فعالان این بخش گفت‌وگو کرده است.

هزینههای سربار کنترل نشد

در سال 1390 و در دوران فعالیت دولت دهم، وزارت صنایع و معادن وقت با وزارت بازرگانی ادغام و وزارت صنعت، معدن و تجارت کنونی شکل گرفت. این اقدام با هدف ایجاد هماهنگی میان بخش تولید و تجارت و همچنین جلوگیری از واردات بی‌رویه، اجرایی شد. همچنین انتظار می‌رفت در سایه ادغام دو وزارتخانه یادشده، شاهد کاهش هزینه‌های سربار دولت پس از کوچک‌سازی این 2 نهاد باشیم. همگرایی میان تولید و تجارت، حمایت از تولید داخلی و ارتقای رقابت‌پذیری صنایع داخلی در بازار جهانی از دیگر دلایل ادغام 2 وزارتخانه موردبحث بودند. با این وجود، در سال‌های پایانی فعالیت دولت یازدهم موضوع تفکیک این 2 وزارتخانه مطرح شد، البته لایحه دولت مبنی بر جدایی 3 حوزه صنعت، معدن و تجارت به نتیجه نرسید و با مخالفت نمایندگان مجلس شورای اسلامی روبه‌رو شد. دولت دوازدهم نیز دوباره بر تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت تاکید داشت که این اصرار هم به نتیجه نرسید. در دولت سیزدهم این لایحه دوباره مطرح شد و حالا دولت مجلس یازدهم را عامل تاخیر در اجرای این مصوبه می‌داند.

حکمفرمایی دو دیدگاه متفاوت در دو وزارتخانه مستقل

آنوش رحام عضو سندیکای تولیدکنندگان لوله و پروفیل فولادی ایران:جدایی وزارت صنعت، معدن و تجارت به 2 وزارتخانه جدید بازرگانی و صنایع و معادن به‌منزله تحمیل هزینه‌های قابل‌توجه برای اجرای این فرآیند تفکیک است. از آنجایی‌که نظارت بر بازار یا تنظیم بازار از دلایل اصلی این تفکیک عنوان شده، باید تاکید کرد، راه‌حل‌های دیگری نیز برای مدیریت شرایط وجود دارد. در واقع، می‌توان با اتخاذ راهکارهای کم‌هزینه‌تر، مشکلات کنونی حاکم بر بخش بازرگانی و تولید را برطرف کرد، چرا که هر تغییر ساختاری به‌منزله تحمیل هزینه‌های قابل‌توجه به دولت است. تحمیل این هزینه جدایی، در شرایطی که دولت با کسری بودجه قابل‌توجه بودجه روبه‌رو است و چشم‌انداز مثبتی نیز برای افزایش درآمدهای دولت پیش‌بینی نمی‌شود، جای سوال دارد. در همین حال، باید خاطرنشان کرد که افزایش هماهنگی و تعامل میان بخش تولید و تجارت و جلوگیری از واردات بی‌رویه از دلایل اصلی ادغام 2 وزارتخانه صنایع و معادن با وزارت بازرگانی سابق بوده است. چنانچه سازکار وزارتخانه‌ها به روال سابق بازگردد، دوباره چالش‌های سابق موضوعیت پیدا می‌کنند و حتی این امکان می‌رود که تولید در قیاس با بازرگانی در حاشیه قرار گیرد. تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌منزله حکمفرمایی 2 دیدگاه متفاوت در 2 وزارتخانه مستقل در بخش تولید و بازرگانی خواهد بود و پیامدهای خاص خودش را دارد. در این بین، تنظیم بازار یکی از چالش‌های اساسی است که در موقعیت کنونی کشور را درگیر کرده و این وظیفه برعهده وزارت صنعت، معدن و تجارت است. در حالی که وظیفه تنظیم بازار در موقعیت کنونی روی ماموریت‌های تمامی معاونت‌های وزارت صنعت، معدن و تجارت سایه انداخته است و در همین حال، تمامی معاونان وزیر، درگیر تنظیم بازار شده‌اند. در نتیجه، می‌توان به‌جای تفکیک این وزارتخانه، تنظیم بازار را به نهادی مستقل مانند نهاد ریاست‌جمهوری واگذار کرد. بدین‌ترتیب، دولت از صرف هزینه قابل‌توجه تفکیک وزارتخانه معاف می‌شود. همزمان تنظیم بازار نیز در شرایط بهتری دنبال خواهد شد.

چنانچه ستاد تنظیم بازار به نهاد ریاست‌جمهوری واگذار شود، این نهاد تقویت می‌شود و مدیریت بازار بهبود خواهد یافت. در جلسات اقتصادی دولت، معاون اول ریاست‌جمهوری و همچنین وزرای اقتصادی دولت حضور دارند. همزمان می‌توان با حضور سایر نهادهای مرتبط با بازار در بخش‌های مختلف از جمله وزارت جهادکشاورزی، وزارت بهداشت، وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان بورس، بانک مرکزی، بخش خصوصی و نمایندگان اصناف گوناگون و... به تنظیم بازارهای گوناگون پرداخت. بدون تردید نهاد ریاست‌جمهوری از امکانات ویژه‌ای برخوردار است و ظرفیت رودررویی با این شرایط را دارد. توجه به این نکته ضروری به‌نظر می‌رسد که بخش بزرگی از چالش‌های حاکم بر روند مدیریت بازارها در کشور ما از چالش‌های اقتصادی نشأت می‌گیرد، اما وزارت صنعت، معدن و تجارت متولی اقتصاد نیست و توان رفع این مشکلات را ندارد. در واقع، رفع مشکلات اقتصادی، مسئول و متولی خاص خود را دارد و نباید وزارت صنعت، معدن و تجارت را مسئول تمامی مشکلات دانست. به‌علاوه باید تاکید کرد که کشور در یک دهه گذشته بارها با تحریم و محدودیت در تعاملات بین‌المللی روبه‌رو شده و موج جدید تحریم‌های اعمالی علیه ایران نیز قوی‌تر از قبل اقتصاد و صنایع کشور را نشانه گرفته است. بخش بزرگی از مشکلات صنایع و اقتصادی کشور نیز از همین محدودیت‌های جهانی نشأت می‌گیرد. در نتیجه، نمی‌توان با تشکیل ستاد تنظیم بازار قوی یا سپردن امور به یک وزیر، منتظر رفع و حل‌وفصل چنین مشکلاتی بود. همزمان نبود سیستم لجستیک قوی و کارآمد در بخش توزیع نیز چالش‌های جدی را در این بخش ایجاد می‌کند. در نقطه مقابل، تفکیک وزارت صمت و ایجاد ساختاری جداگانه مبنی بر وزارت بازرگانی و صنایع و معادن، بدون چالش نخواهد بود. ایجاد یک وزارتخانه جدید زمانبر و هزینه‌بر است. چنانچه دولت همین امروز اقدام به تفکیک وزارت صنعت، معدن و تجارت کند، این فرآیند جدایی، دست‌کم یک سال زمان می‌برد و در همین زمان نیز، مشکلات جدیدی در روند تنظیم بازار ایجاد خواهد شد. در همین حال، موضوعاتی همچون چابک‌سازی که جزو اولویت‌های ادغام وزارتخانه‌های موردبحث بوده‌اند نیز، زیرسوال خواهد رفت. در ادامه، گمان می‌رود با اجرایی شدن طرح تفکیک، در مواردی واردات به تولید ارجحیت یابد. بدون تردید چنانچه این پیش‌بینی محقق شود، ضربه‌های غیرقابل‌جبرانی به صنایع کشور و تولید تحمیل می‌شود. این در حالی است که صنایع ما در طول سال‌های اخیر با چالش‌های متعدد داخلی و خارجی روبه‌رو بوده‌اند و اکنون دیگر تاب چالشی جدید را ندارند.

فعالیت در بخش صنعت، معدن و تجارت، نیازمند تخصص‌های ویژه‌ای است. بعید است که یک نفر از آشنایی تخصصی لازم در هر 3 حوزه یادشده برخوردار باشد. با این وجود، معاونان وزیر با همین هدف و برای بررسی مسائل هر بخش تعیین می‌شوند؛ یعنی وزیر نباید به هر موضوعی ورود کند و معاونان وی موظف هستند، بسیاری از مشکلات و مسائل را حل‌وفصل کنند. به‌علاوه آنکه، اگر وزارتخانه تفکیک شود، اختلاف‌نظرهای قابل‌توجهی میان 2 وزیر به وجود خواهد آمد. به‌طبع وزیر بازرگانی موظف است از روند واردات و صادرات حمایت کند. وزیر صنایع و معادن نیز وظیفه حمایت از تولید را برعهده دارد. توجه به این نکته ضروری به‌نظر می‌رسد که در بسیاری از کشورها یک نهاد، مدیریت ساختارهای به‌مراتب بزرگ‌تری از صنایع، معادن و تجارت را برعهده دارد. در واقع، مدیریت یکپارچه نهادهای مرتبط نه‌تنها مشکل‌زا نیست، بلکه به چابک‌سازی شرایط کمک می‌کند. تغییرات مداوم در روند قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری و استراتژی‌های توسعه‌ای، مانع بهبود شرایط تولید صنایع گوناگون می‌شود و همزمان ضربه‌هایی به بخش تجارت کشور تحمیل می‌کند. با این وجود، در مواردی انتظار می‌رود سیاست‌های حاکم بر بخش تولید و تجارت، تغییر کند. چنانچه این تغییرات به بهبود شرایط تولید منتهی شود، نتایج مثبتی را به‌دنبال خواهد داشت، در غیر این صورت، آسیب‌هایی را به اقتصاد کشور تحمیل خواهد کرد.

انتقاد به نوع تفکیک

سعید باستانی فعال معدنی:بنده بنا به دلایلی موافق تفکیک وزارتخانه بوده و هستم، زیرا این حجم کار در قالب یک وزارتخانه نمی‌گنجد، اما به نوع تفکیک و جداسازی انتقاداتی وارد می‌دانم. در حال حاضر بحث این است که 2 وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن ایجاد شود. به‌اعتقاد من، در این نوع تفکیک، بیشتر هدف تنظیم بازار و واردات‌محوری مدنظر قرار گرفته است، در حالی که به‌نظر می‌رسد توجه به تولیدمحوری، نتایج بهتری در پی خواهد داشت. به‌عبارت دیگر، باید وزارتخانه معدن و صنایع‌معدنی و صنعت و تجارت شکل بگیرد. البته در این صورت، لازم است بخش‌هایی از وزارت کل اقتصاد و دارایی هم جدا شود و به وزارت صنعت و تجارت ملحق شود. یعنی گمرکات و دفتر سرمایه‌گذاری خارجی باید در قالب وزارت صنعت و تجارت قرار گیرد. علت نشاندن گمرکات در زیرمجموعه وزارت اقتصاد این است که بتوان حقوق و عوارض دولتی را اخذ و به خزانه دولت واگذار کرد، اما با جابه‌جایی این بخش‌ها مشکل خاصی در این زمینه ایجاد نخواهد شد. باتوجه به این مقدمات، به‌نظر می‌رسد تشکیل وزارت بازرگانی و صنایع و معادن کمکی به رفع مشکل تولید کشور نمی‌کند. علاوه بر این، باید در نظر گرفت تفکیک با این الگو شکستی در وزارتخانه ایجاد می‌کند، پس باید در تمام شهرستان‌ها و استان‌ها دفاتر جدیدی برای وزارت صنایع و معادن و بازرگانی دایر شود. باتوجه به اینکه ساختمان‌های قبلی هم دیگر وجود ندارند و تمام آنها واگذار شده است، هم بار مالی بسیار سنگینی برای دولت ایجاد خواهد کرد و هم حداقل یک سال دولت را معطل خواهد کرد تا تفکیک به‌صورت کامل انجام شود. در حالی که در صورت تشکیل 2 وزارتخانه صنعت و تجارت با الحاقات لازم از وزارت اقتصاد و معادن صنایع‌معدنی با همین ساختار و همین تعداد ساختمان و فضای اداری موجود، می‌توان فعالیت را پیش برد، زیرا می‌توان وزارت معدن و صنایع‌معدنی را شبیه وزارت نفت اداره کرد. وزارت نفت دفاتر شهرستانی و استانی ندارد و به‌وسیله 4 شرکت اداره می‌شود. در این فرآیند وزارت معدن و صنایع‌معدنی را هم می‌توان به‌طوردقیق با همین الگو اداره کرد و با استفاده از توان سازمان‌های توسعه و نوسازی معادن و صنایع‌معدنی ایران (ایمیدرو)، زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی ایران و سازمان سومی با عنوان تنظیم مقررات که رگولاتوری بخش‌ها را برعهده داشته باشد اداره کرد. در حقیقت، با این 3 بازو می‌توان وزارتخانه‌ای قوی ایجاد کرد که به تولید کشور کمک کند. از طرف دیگر، در وزارت صنعت و بازرگانی هم تمام فعالیت‌هایی که با این 2 حوزه پیوند دارند، در کنار هم قرار می‌گیرند و بازرگانی، مواد اولیه و محصول را چه در بخش داخلی و چه خارجی تحت‌پوشش قرار می‌دهند. به این ترتیب، می‌تواند از دفاتر استانی و شهرستانی موجود استفاده کند و فعالیت خود را ادامه دهد. مطالعات تطبیقی هم برتری این شیوه را اثبات کرده است. البته برخی دوستان می‌گویند براساس مطالعات تطبیقی در بسیاری از کشورها، وزارت بازرگانی مستقل است. البته درست می‌گویند، اما تفاوت اینجا است که در آن کشورها حوزه صنعت و اقتصاد در یک مجموعه قرار گرفته یا به‌عبارت بهتر، در بسیاری از کشورها، تجارت، صنعت و اقتصاد در کنار هم در قالب یک وزارتخانه قرار داده شده، اما درباره کشور ما موضوع تفاوت دارد. ایران کشوری معدن‌خیز است که براساس کشفیات موجود 60 میلیارد تن ذخیره معدنی دارد، اما در حدود 500 میلیون تن از آن را برداشت می‌کنیم. برای بهبود این وضعیت تنظیم‌کننده‌ای لازم است که معدن را در تولید ناخالص داخلی به جایگاه شایسته خود برساند و اشتغال پدید آورد و کشور را از نفت بی‌نیاز کند.

سخن پایانی

بسیاری بر این باور هستند که بیشتر مشکلات امروز ناشی از عملکرد اشتباه مدیران است که در صورت اصلاح نشدن ساختار مدیریتی، تفکیک و ادغام وزارتخانه‌ها نیز مشکلی را حل نخواهد کرد. به بیان دیگر، تفکیک وزارتخانه‌ها تنها در شرایطی به نتیجه مثبت می‌رسد که همزمان، سیستم ناکارآمد مدیریت اصلاح شود و شاهد کاهش بنگاهداری و چابک‌سازی عملکرد دولت باشیم. در غیر این صورت، دور باطل ادغام و تفکیک بدون هیچ ثمره‌ای ادامه خواهد یافت.