آناتومی تعرفه‌گذاری دولت
مردم واقعا از قوانین مالیاتی پیچیده بیزارند. این نارضایتی آن‌قدر گسترده است که سیاستمداران اغلب خود را ناچار می‌بینند وعده‌ی ساده‌سازی آن را بدهند. با این حال، با وجود تمام این حرف‌ها، قوانین به ندرت ساده‌تر می‌شوند. چرا چنین است؟
یک پاسخ رایج به این پرسش آن است که سیاست، ذاتا پرآشوب و پرمناقشه است. برخی بر این باورند که حتی سیاستمداران خوش‌نیت نیز در عمل توان تغییر را ندارند. وقتی به قدرت می‌رسند و برای اصلاح قوانین مالیاتی تلاش می‌کنند، منافع گروه‌های خاص ظاهر می‌شود و با پیشنهادها و فشارهایی، خواستار حفظ امتیازات و استثناهای خود می‌شوند. برخی دیگر هم معتقدند سیاستمداران صرفا «حرف مفت» می‌زنند؛ یعنی می‌گویند آنچه برای پیروزی در انتخابات لازم است، بی‌آنکه قصدی برای اقدام واقعی داشته باشند.
این توضیحات گاهی درست‌اند. سیاستمداران واقعا در دام منافع خاص گرفتار می‌شوند و گاهی هم صرفا وعده‌های توخالی می‌دهند. اما این تنها پاسخ ممکن نیست. دنبال‌کنندگان من احتمالا می‌دانند که حاضر به پذیرش این نوع توضیحات هستم، اما فقط پس از آنکه ابتدا به دنبال یک تبیین اقتصادی بگردم. زیرا سیاست‌ها و نهادهایی که ماندگار شده‌اند، نیازمند توضیح‌اند: چرا این همه دوام آورده‌اند؟ چه کارکردی دارند؟
یک مثال ساده را در نظر بگیریم: فرض کنید کشوری ارتشی بزرگ دارد و هیچ هزینه‌ای را از آن دریغ نمی‌کند. این ارتش نه‌تنها در زمان جنگ به دفاع می‌پردازد، بلکه در صلح نیز به‌عنوان ابزاری بازدارنده عمل می‌کند. اگر بازدارندگی موثر باشد، ممکن است دهه‌ها جنگی رخ ندهد. نبود جنگ شاید برخی را به این نتیجه برساند که ارتش اتلاف منابع است، زیرا هرگز نمی‌جنگد. اما اگر این افراد موفق شوند ارتش را منحل کنند، خیلی زود با کارکرد واقعی آن آشنا خواهند شد.
آیا می‌توان همین منطق را به سیاست‌ها و نهادها تعمیم داد؟ آیا می‌توان همین منطق را به قوانین مالیاتی نیز نسبت داد؟
به گمان من، پاسخ در بسیاری موارد «بله» است. گاهی حتی سیاست‌های نامحبوب یا آنهایی که به‌ظاهر بی‌قاعده می‌نمایند، با استدلال اقتصادی قابل درک‌اند. امروز می‌خواهم به یکی از این استدلال‌ها بپردازم؛ استدلالی برگرفته از پژوهش‌های اخیر درباره تجربه ایالات متحده در زمینه تعرفه‌ها و ارتباط آن با ظرفیت دولت، که به قلم اریک مادسن، مارتین روتنبرگ، شارون تریبرمن و شیزهو وانگ نگاشته شده است.
مقدمه‌ای بر مساله
در تاریخ اولیه ایالات متحده، عمده درآمد دولت از طریق تعرفه‌ها تامین می‌شد. یکی از دلایلی که آمریکا تا این حد به تعرفه‌ها متکی بود و بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز امروز به همین روش متکی‌اند، کمبود ظرفیت دولت است. اصطلاح «ظرفیت دولت» به توانایی حکومت در جمع‌آوری مالیات، ارائه کالاها و خدمات عمومی، اجرای قانون و حفظ نظم اشاره دارد. کشوری که ظرفیت دولتی پایینی دارد، در انجام این وظایف عملکرد ضعیفی دارد. درک اینکه چرا کمبود ظرفیت دولت ممکن است به اعمال تعرفه منجر شود، سخت نیست. امروزه مالیات بر درآمد را به‌عنوان منبع اصلی درآمد مالیاتی در نظر می‌گیریم. با این حال، دریافت موثر مالیات بر درآمد نیازمند ساختار بوروکراتیک گسترده‌ای است. ابتدا، باید درآمد هر فرد را بدانید تا میزان مالیات او مشخص شود. می‌توان از مردم خواست خوداظهاری کنند، اما آنها انگیزه‌ای برای دروغ گفتن دارند. علاوه بر این، لازم است روش‌هایی برای به‌دست‌آوردن و نگهداری سوابق، جمع‌آوری مالیات، بررسی صحت پرداخت، اجرای قوانین مالیاتی و مجازات کسانی که مالیات خود را پرداخت نمی‌کنند، وجود داشته باشد.
اگر ظرفیت دولت کم باشد، باز هم نیاز به تامین درآمد وجود دارد، اما ممکن است نتوان مالیات بر درآمد را به‌طور موثر جمع‌آوری کرد. کشورهایی که ظرفیت دولت پایین دارند، بنابراین معمولا به جای مالیات بر درآمد، به مالیات بر کالاها روی می‌آورند. یکی از شکل‌های رایج مالیات بر کالاها، اعمال مالیات هنگام ورود کالا به بندر - یعنی تعرفه - است. این نکته به خوبی شناخته شده است. اما آنچه ممکن است جالب باشد، رابطه بین ظرفیت دولت و نوع تعرفه‌ای است که یک کشور ممکن است استفاده کند. همان‌طور که قبلا نوشته‌ام، مالیات بر کالاها معمولا به دو شکل اعمال می‌شود: مالیات بر ارزش (ad valorem) یا مالیات مشخص بر هر واحد کالا («مالیات ثابت»). این سوال مطرح می‌شود که چگونه استفاده از این انواع مختلف تعرفه با توسعه ظرفیت دولت تغییر می‌کند؟
بررسی تعرفه‌ها از دیدگاه دولت
برای تحلیل رابطه بین ظرفیت دولت و ساختار تعرفه‌ها، باید با هدف دولت شروع کنیم. فرض می‌کنیم که تنها منبع دولت برای جمع‌آوری درآمد مالیاتی، تعرفه‌ها است. علاوه بر این، فرض می‌کنیم که هدف دولت این است که مقدار مشخصی درآمد، پس از کسر هزینه‌های جمع‌آوری، تامین کند و همزمان اختلالات بازار که بر رفتار مصرف‌کننده تاثیر می‌گذارند را به حداقل برساند. ممکن است این فرض‌ها به نظر سختگیرانه برسند، اما به یاد داشته باشید که هدف ما توضیح ساختار تاریخی تعرفه‌ها در ایالات متحده است.
اگر این هدف دولت باشد، پاسخ ساده به نظر می‌رسد: اعمال تعرفه‌های یکنواخت بر اساس ارزش. بدیهی است که تعرفه‌های مبتنی بر ارزش بر قیمت نسبی کالاهای وارداتی و غیر وارداتی تاثیر می‌گذارند، اما یک تعرفه یکنواخت بر ارزش باعث ایجاد اختلال در قیمت نسبی کالاهای وارداتی نمی‌شود. زیرا تعرفه غیریکنواخت بر ارزش باعث افزایش برخی قیمت‌ها به درصد بیشتری نسبت به سایرین می‌شود. این موضوع درباره تعرفه‌های ثابت نیز صادق است. به‌عنوان مثال، فرض کنید تعرفه‌ای برای یک بطری شراب اعمال شود. بطری‌های گران‌تر (با کیفیت بالاتر) درصد مالیات کمتری نسبت به بطری‌های ارزان‌تر (با کیفیت پایین‌تر) خواهند داشت و در نتیجه پس از اعمال تعرفه، شراب گران‌تر نسبتا ارزان‌تر به نظر می‌رسد. با این حال، وقتی به تاریخ تعرفه‌ها در ایالات متحده نگاه می‌کنیم، مشاهده می‌کنیم که استفاده گسترده‌ای از تعرفه‌های مشخص وجود داشته است. علاوه بر این، حتی در میان کالاهایی که مشمول تعرفه بر ارزش بوده‌اند، تعرفه‌ها یکنواخت نبوده‌اند. ممکن است به سادگی این موضوع را ناشی از ناآگاهی سیاستمداران بدانیم، اما قبل از آنکه به این توضیح بسنده کنیم، می‌توان پرسید آیا توجیهی مبتنی بر استدلال اقتصادی برای آن وجود دارد؟
هزینه‌های بررسی و کنترل
به یاد داشته باشید که هدف دولت، حداکثر کردن درآمد پس از کسر هزینه‌های جمع‌آوری است. در این نکته، یک بینش مهم نهفته است. اگر دولت تصمیم بگیرد تعرفه‌های یکنواخت بر ارزش وضع کند، واردکنندگان انگیزه خواهند داشت ارزش محموله‌های خود را کمتر از واقعیت اعلام کنند. این نوع گزارش‌های نادرست احتمالا بسته به نوع کالا متفاوت خواهد بود و همین امر اجرای تعرفه را پرهزینه می‌کند. ماموران گمرک باید محموله‌ها را بازرسی کنند و کسانی را که تقلب کرده‌اند، جریمه کنند.
در مقابل، تعرفه‌های ثابت از این مشکل کم‌ارزش‌نمایی ارزش کالاها رنج نمی‌برند، زیرا این نوع تعرفه به ازای هر واحد وارداتی اعمال می‌شود. با توجه به اینکه هدف دولت حداکثر کردن درآمد پس از کسر هزینه‌های جمع‌آوری و در عین حال حداقل کردن اختلالات بازار است، دولت با تجارت‌هایی روی چندین محور روبه‌رو می‌شود. تعرفه ثابت نسبت به تعرفه بر ارزش باعث ایجاد اختلال در قیمت نسبی کالاها می‌شود، اما اگر هزینه اجرای تعرفه بر ارزش بسیار بالا باشد، اختلال ناشی از تعرفه ثابت ممکن است ترجیح داده شود، زیرا از دست رفتن درآمد به دلیل هزینه‌های جمع‌آوری تعرفه تعرفه بر ارزش کمتر خواهد بود. البته، برای کشورهایی با ظرفیت دولتی پایین، یک مشکل وجود دارد: مدیریت همزمان این چندین محور تقریبا غیرممکن است. بنابراین، همان‌طور که مادسن و همکاران پیش‌بینی کرده‌اند، با افزایش ظرفیت دولت در ایالات متحده، باید انتظار داشت نظام تعرفه‌ای نیز به‌تدریج پیچیده‌تر شود. به عبارت دیگر، تفکیک کالاها بر اساس دسته‌بندی و تنظیم سیاست تعرفه‌ای برای هر دسته، نیازمند صلاحیت اداری قابل‌توجهی است. پیچیدگی نظام تعرفه‌ای بنابراین تابعی از ظرفیت دولت است. آنها نشان می‌دهند که این موضوع در واقعیت رخ داده است: با افزایش ظرفیت دولت در ایالات متحده، پیچیدگی نظام تعرفه‌ای نیز افزایش یافت.
به‌عنوان نتیجه جانبی این یافته، می‌توان انتظار داشت که نظام تعرفه‌ای پیچیده‌تر با استفاده بیشتر از تعرفه‌های ثابت همراه باشد، همان‌طور که پیش‌تر بحث شد. برخی کالاها احتمالا هزینه‌های بررسی و کنترل بالایی دارند. بنابراین، دولتی با ظرفیت اداری پیشرفته، قادر است نه تنها تعرفه‌های متفاوت برای دسته‌های مختلف کالا وضع کند، بلکه از انواع مختلف تعرفه‌ها نیز استفاده کند. به عبارت دیگر، با افزایش پیچیدگی نظام تعرفه‌ای، استفاده از تعرفه‌های ثابت نیز رایج‌تر می‌شود. علاوه بر این، از آنجا که تعرفه‌های ثابت باعث اختلال در بازار می‌شوند، انتظار می‌رود این تعرفه‌ها عمدتا روی کالاهای نسبتا همگن (کالاهایی که از نظر کیفیت تفاوت چندانی ندارند) اعمال شوند، اما آنهایی که با هزینه‌های شناسایی ارزش مواجه‌اند. دلیل این کار این است که چنین تعرفه‌هایی حداقل اختلال بازار و هزینه جمع‌آوری را ایجاد می‌کنند.
با همین منطق، همه چیز دیگر برابر فرض شود، تعرفه‌های ثابت احتمالا در کالاهای ارزان‌تر بیشتر مشاهده می‌شوند تا کالاهای گران‌تر. دلیل روشن است: کالاهای با ارزش بالا معمولا با حجم کمتر معامله می‌شوند و حجم کمتر تجارت، هزینه بررسی و شناسایی تقلب را کاهش می‌دهد. بنابراین، برای کالاهای گران‌تر احتمالا بیشتر از تعرفه بر ارزش استفاده می‌شود. همچنین به یاد داشته باشید که انتخاب نوع تعرفه تنها محور تصمیم‌گیری نیست؛ دولت می‌تواند نرخ‌های تعرفه بر ارزش را نیز متغیر کند. نظریه پیش‌بینی می‌کند که برای کالاهایی که مشمول تعرفه بر ارزش هستند، کالاهای ارزان‌تر احتمالا با نرخ بالاتری مواجه خواهند شد. دلیل این امر مشابه منطق قبل است: کالاهای ارزان‌تر معمولا با حجم بالاتری معامله می‌شوند و از آنجا که هزینه بررسی با حجم تجارت افزایش می‌یابد، نرخ بالاتر تعرفه بر ارزش برای کالاهای ارزان‌تر منطقی است.
این پیش‌بینی‌ها با تاریخ مطابقت دارند؟
مطالعات نشان می‌دهند که با افزایش پیچیدگی نظام تعرفه‌ای (یعنی با وجود دسته‌بندی‌های بیشتر کالا با تعرفه‌های متفاوت)، تعرفه‌های ثابت بیشتر در دسته‌بندی‌های باریک و خاص کالاها اعمال شدند. این نشان می‌دهد که نه تنها نظام تعرفه‌ای با افزایش ظرفیت دولت پیچیده‌تر شده، بلکه استفاده از تعرفه‌های ثابت نیز به دلیل توانایی بهره‌برداری از این نظام پیچیده‌تر افزایش یافته است.
علاوه بر این، آنها از تغییرات ایجادشده توسط قوانین تعرفه‌ای در قرن نوزدهم استفاده می‌کنند تا پیش‌بینی مبنی بر نرخ بالاترتعرفه بر ارزش روی کالاهای کم‌ارزش را بررسی کنند. نتایج نشان می‌دهد که یک افزایش به میزان یک انحراف معیار در ارزش واردات، نرخ تعرفه را یک درصد کاهش می‌دهد.
آنها همچنین از داده‌های مدرن برای بررسی تفاوت ظرفیت اداری میان کشورها و آزمون پیش‌بینی‌های خود استفاده کرده‌اند. باز هم تایید شد که کشورهایی با ظرفیت اداری پایین‌تر، دسته‌بندی تعرفه‌ها کمتر و سهم کمتری از تعرفه‌های مشخص دارند. همچنین نشان داده شد که کالاهای همگن‌تر بیشتر احتمال دارد مشمول تعرفه‌های مشخص باشند.
مساله بهینه‌سازی درآمد است
همان‌طور که در ابتدا اشاره کردم، وقتی با سیاست‌های طولانی‌مدت مواجه می‌شویم که پیچیده یا به ظاهر نادرست به نظر می‌رسند، به راحتی ممکن است آنها را ناشی از ناآگاهی و نیازمند اصلاح بدانیم. پیش از آنکه این‌گونه سریع قضاوت کنیم، باید بررسی کنیم آیا یک منطق اقتصادی پشت این سیاست‌ها وجود دارد یا خیر. نویسندگان استدلال قانع‌کننده‌ای ارائه می‌دهند که پیچیدگی نظام تعرفه‌ای تاریخی ایالات متحده - و الگوهای مشابهی که امروز در جهان مشاهده می‌شوند - تا حد زیادی ناشی از تلاش دولت برای بهینه‌سازی درآمد با توجه به محدودیت‌های ظرفیت دولت است. درک این موضوع از دیدگاه نظریه قیمت‌ها درس‌های فراوانی برای ما دارد.
* اقتصاددان