ابعاد اصلاحات ساختاری بودجه در لایحه سال 1401

سرویس اقتصاد مشرق - در اجرای فرمان مقام معظم رهبری در آذرماه سال 1397 مبنی بر «تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی»، سازمان برنامه و بودجه کشور، طرح اصلاح ساختاری بودجه و نقشه راه آن را آماده نموده و به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه تقدیم کرده است.

ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 برای تقویت مشارکت مردم در اقتصاد و ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی برای تقویت اقتصاد، می‌طلبید که رکن سومی به آن افزوده شود و آن نظام مالیه عمومی و یا اصلاحات ساختاری بودجه بود تا با تعامل با سیاست‌های ابلاغی بتواند رابطه مناسبی بین بودجه دولت و نظام اقتصادی ایجاد کند؛ به نحوی که از نوسانات بکاهد و موجبات ثبات، رشد و پیشرفت را فراهم کند و در عین حال ضامن عدالت نیز باشد.

لایحه بودجه سال 1401 کمتر از یک هفته دیگر به مجلس ارسال می‌گردد. اگرچه هنوز جزئیات جدید و کاملی در این خصوص منتشر نشده است اما کلیات آن به تأیید و تصویب دولت رسیده است. بر مبنای کلیات ابلاغی دولت، لایحه بودجه 1401 باید مبتنی بر چهار محور رشد اقتصادی (با ارتقای بهره‌وری)، ثبات اقتصادی، عدالت اقتصادی و تغییر ساختار و تأمین مالی بودجه باشد.

طبق گفته‌های رئیس سازمان برنامه و بودجه، لایحه بودجه 1401 با فرض ادامه تحریم‌ها بسته شده است و دولت، سفره مردم را به مذاکرات گره نخواهد زد. بودجه سال 1401 بر اساس منابع پایدار و بدون کسری، بسته شده است و مجلس هم از این سیاست دولت حمایت می‌کند. در ادامه به ذکر نکات کلیدی در زمینه اصلاحات ساختاری بودجه پرداخته می‌شود.

اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی

حذف، کاهش یا ادغام تشکیلات غیرضروری و موازی

وجود ردیف‌های بودجه‌ای متعدد و دستگاه‌های مختلف و طرح‌های فراوان نیمه‌تمام، کارایی بودجه عمومی را به حداقل رسانده است و بودجه را از «برنامه محوری» به سمت «ردیف محوری و دستگاه محوری» سوق داده است.

کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر دستگاه‌ها که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، مکلفند در چارچوب جهت‌گیری‌ها و سیاست‌های مندرج در ضوابط مالی و دستورالعمل‌های جامع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و سایر پیوست‌های آن، «برنامه و بودجه پیشنهادی» خود را با رعایت انضباط و حذف فرایندها و هزینه‌های غیرضروری، ارتقای بهره‌وری، رفع عوامل مخل رشد اقتصادی، بهبود فضای کسب‌وکار، شناسایی و عملیاتی نمودن راه‌کارهای افزایش منابع عمومی، مطابق زمان‌بندی به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند.

توسعه دولت الکترونیک

در زمینه توسعه دولت الکترونیک، مجلس آمادگی خود را برای حمایت از شرکت‌های خلاق و دانش‌بنیان در کنار توسعه دولت الکترونیک اعلام کرده است. لذا از معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری برای تحقق این مهم درخواست شده است تا در بودجه 1401، پیشنهادات خود را به کمیسیون تلفیق و بودجه ارائه دهد.

درون‌زا کردن فرایند کوچک‌سازی دولت با توجه به بخش‌های مفید و محدود کردن بخش‌های اختلال‌زا و ناکارا

بر اساس اصل 44 قانون اساسی، دولت باید از طریق کوچک‌سازی و محدود کردن بخش‌های اختلال‌زا و ناکارآمد به سمت بهبود عملکرد حرکت کند. این روند باید مبتنی بر یک نقشه راه معقول از سال 1401 برنامه‌ریزی شود. ضمن این‌که شفاف‌سازی بودجه شرکت‌های دولتی از سال 1401 بایستی در دستور کار قرار گیرد.

ایجاد صرفه حاصل از مقیاس، با تجمیع بنگاه‌های دولتی در قالب تعداد محدودی شرکت مادر تخصصی (هولدینگ)

در صدر اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به‌منظور تداوم برنامه خصوصی‌سازی و توانمندسازی بخش غیردولتی در توسعه کشور، به دولت اجازه داده می‌شود که از همه روش‌های امکان‌پذیر، اعم از مقررات‌زدایی، واگذاری مدیریت (نظیر اجاره، پیمانکاری عمومی) و مالکیت (نظیر اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام و واگذاری اموال)، تجزیه به منظور واگذاری، انحلال و ادغام شرکت‌ها استفاده کند. به همین منظور مطالعات و ارزیابی‌های جدی در مسیر مولدسازی دارایی‌های دولتی در حال اجرا هستند.

تشکیل کمیته «نظارت و ساماندهی شرکت‌های دولتی» با مسئولیت سازمان برنامه و بودجه یا وزارت امور اقتصادی

بودجه شرکت‌های دولتی باید با افزایش شفافیت به مجلس ارائه گردد تا ابهام‌های موجود رفع گردد؛ اما تاکنون نظری در این خصوص ارائه نشده است.

اصلاح ساختاری شرکت‌های دولتی و نحوه تعامل دولت با این شرکت‌ها

دخالت دولت در ساختار مدیریتی شرکت‌ها، به دلایل متعددی باعث تضعیف آن‌ها می‌شود. دولت باید زمینه حضور و فعالیت جوانان در ساختار شرکت‌های دولتی را فراهم سازد تا بهره‌وری آن‌ها به سبب بهره‌مندی از دانش و تکنولوژی جدید، افزایش یابد.

 اصلاح سیاست‌های حمایتی و تأمین اجتماعی

تقویت سازمان تأمین اجتماعی

از قرار معلوم دولت در لایحه بودجه سال 1401، سهم مشکل‌گشایی را از بابت بدهی‌اش به سازمان تأمین اجتماعی تعریف نکرده است؛ البته این لایحه در حال اصلاح است و ظرف روزهای آینده باید به مجلس ارائه شود. طلب جاری سازمان از دولت در سال 1401 به رقمی در حدود 66 هزار میلیارد تومان خواهد رسید این در حالی است که در سال جاری این رقم چیزی در حدود 55 تا 60 هزار میلیارد تومان خواهد بود. این رقم، معادل 62 تا 68 درصد بودجه پیش‌بینی شده برای سازمان در سال 1400 است.

اصلاحات پارامتری در صندوق‌های بازنشستگی

چهاردهمین جلسه ستاد تهیه و تدوین لایحه بودجه سال 1401 کل کشور، با حضور رئیس سازمان برنامه و بودجه، اعضای ستاد، مشاورین و روسای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها، با موضوع اصلاح سیستم صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری، اصلاح نظام بیمه سلامت و بررسی آسیب‌های نظام حقوق و دستمزد برگزار شد. این جلسه با محوریت اصلاح ساختار صندوق‌های بازنشستگی و اصلاح عملکرد آن‌ها به گونه‌ای که بیش از این، بار هزینه‌های حقوق بازنشستگان بر بودجه تحمیل نشود، برگزار شد.

ایجاد سازمان تنظیم مقررات بیمه‌های اجتماعی

در خصوص اجرای این بند از اصلاح ساختاری بودجه، برنامه یا دیدگاه خاصی برای سال آینده اعلام نشده است.

 ساماندهی تعهدات دولت

قیمت‌گذاری منصفانه و بهادارسازی بدهی و معوقات غیرسیال دولت

در خصوص اجرای این بند از اصلاح ساختاری بودجه، برنامه یا دیدگاه خاصی برای سال 1401 اعلام نشده است. البته اتفاقی که در سال‌های اخیر تکرار شده است و به احتمال زیاد در سال 1401 نیز اتفاق خواهد افتاد، تسویه بدهی‌های سررسید گذشته از محل فروش اوراق مالی و اسناد خزانه اسلامی است که میزان آن هم به‌صورت دقیق مشخص نیست.

ایجاد سامانه کنترل تعهدات دولت

بر اساس بخشنامه فایل‌های پیوست بودجه سال 1401، حقوق کارکنان دولت و شرکت‌های دولتی علی‌الحساب 10 درصد افزایش خواهد یافت. در بخش دیگری از این پیوست، عیدی پایان سال 1401 در بودجه پیشنهادی معادل 16/5 میلیون ریال به‌طور علی‌الحساب پیش‌بینی می‌شود و مبلغ قطعی پاداش، پایان سال به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

 اصلاح نظام بودجه‌ریزی

نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در یک افق زمانی میان‌مدت (حداقل دو ساله)

نظام بودجه‌ریزی در دولت جدید، مشابه دولت‌های قبل به‌صورت یکساله تدوین شده است ولی با توجه به ارائه برنامه رشد غیرتورمی دو ساله توسط وزارت اقتصاد، می‌توان انتظار داشت که لایحه بودجه 1401 بر اساس یک افق زمانی دو ساله تنظیم گردد. همچنین با توجه به اهداف ضد تورمی، انتظار است بستر استقراض از بانک مرکزی تا حد زیادی (با تمرکز بر عملکرد بانک‌ها) کنترل گردد.

برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی مبتنی بر آمایش و بودجه‌ریزی غیرمتمرکز / استانی - منطقه‌ای

طبق گفته معاون رئیس‌جمهور، در برنامه‌ریزی‌ها به موضوع آمایش سرزمین توجه نشده اما این مهم مبنای بودجه سال آینده خواهد بود. بودجه سال 1401 بر مبنای سند آمایش تدوین شده است ازاین‌رو ظرفیت‌های داخلی هر استان تا سطح شهرستان‌ها تعیین و سهم هر یک از این مناطق در رشد اقتصادی استان و کشور مشخص شده است.

بازتعریف نحوه طبقه‌بندی حساب‌های دریافتی و پرداختی با هدف ایجاد امکان گزارشگری پرداخت مستقیم منابع به ذینفع نهایی

شیوه تخصیص منابع به ذینفع نهایی که از طریق شفاف‌سازی اطلاعات کارمندان دولت قابل پیگیری است تا حد زیادی در سامانه کارمند ایران تداعی شده است؛ اما اجرای کامل آن به سبب سبک مشابه دریافت برنامه‌های سال آینده دستگاه‌ها، در ابهام است و باید منتظر انتشار لایحه بود.

ایجاد نظام جامع و یکپارچه مدیریت اطلاعات مالی دولت

در اجرای قانون بودجه سال 1398 کشور، تمامی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها و مؤسسات وابسته به دولت مندرج در پیوست (3) قانون بودجه سال 1398، نهادهای عمومی غیردولتی و شهرداری‌های با جمعیت بالای یک میلیون نفر موظفند برای سال‌های برنامه ششم توسعه، نسبت به ثبت و به‌روزرسانی اطلاعات خود و شرکت‌ها و مؤسسات تابعه از جمله صورت‌های مالی مصوب مجمع عمومی، بودجه تفصیلی مصوب و اصلاحی، عملکرد بودجه، اعتبارات سرمایه‌گذاری به تفکیک هر طرح، تعداد کارکنان (ترکیب آن و نوع قراردادها و حقوق و مزایای کارکنان) در سامانه یکپارچه اطلاعات شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به آدرس ici.mporg.ir اقدام نمایند. طبق اطلاعیه سازمان برنامه و بودجه کشور، سامانه جامع بودجه از سال 1399 اجرایی شده است.

 تهیه سند مالی حاکمیت

تهیه سند مالی حاکمیت برای انعکاس تمامی عملیات مالی حاکمیت

در زمینه پیگیری و اجرای این بخش از اصلاحات ساختاری بودجه، موردی مشاهده نشد.

هم‌سوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی

در زمینه پیگیری و اجرای این بخش از اصلاحات ساختاری بودجه، موردی مشاهده نشد.

 اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی و تأمین اجتماعی

ایجاد نظام هوشمند و الکترونیکی مبتنی بر خوداظهاری مالیات بر ارزش افزوده

متاسفانه با وجود تلاش فراوان دولت‌های مختلف تا به حال، هیچ کدام از شرکت‌ها پشتیبانی‌کننده دستگاه‌های پوز، همکاری با هیچ سازمان یا نهادی را برای اعلام اطلاعات تراکنشی پذیرندگانشان نپذیرفته‌اند. با وضع قانونی برای اجباری کردن ارائه این اطلاعات به دولت، می‌توان امیدوار به اصلاح و یکپارچه‌سازی نظام مالیاتی کشور بود.

بهبود پوشش و کوشش نظام مالیاتی از طریق وضع مالیات بر عایدی سرمایه و ثروت مانند املاک و مستغلات

طغیانی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی ضمن انتقاد از عدم اجرا شدن مالیات بر خانه‌های خالی و خودروهای لوکس از سوی هیئت دولت سابق، بیان کرد که این دو پایه مالیاتی، در لایحه سال 1401 اعمال خواهند شد.

ایجاد امکان جداسازی خانوارهای کم‌درآمد از پردرآمد جهت شناسایی و پوشش بهتر تأمین اجتماعی

دولت به‌منظور حمایت‌های اجتماعی بهتر و موثرتر، می‌بایست جامعه هدف خود را بشناسد. از این‌رو، ابتدایی‌ترین اقدام تشکیل سامانه جامع به‌منظور ثبت ثروت و املاک افراد است که از سال گذشته بخشی از آن اجرایی شده است و باید دید در دولت جدید برای ادامه آن، چه سیاست‌هایی اعمال خواهد شد.

مولدسازی و مدیریت دارایی‌های دولت

پرداخت اجاره تمامی دستگاه‌ها بابت در اختیار داشتن اموال غیرمنقول

طبق گفته کارشناسان جلسه‌های متعددی در زمینه مولدسازی دارایی‌های دولت تشکیل شده است. استفاده بهینه از این منابع در راستای اصلاح ساختاری بودجه نیز جایگاه خود را دارد. سامانه اموال دستگاه‌های اجرایی (سادا) که از سال 1394 اجرایی شده است تاکنون 445 هزار فقره املاک مازاد دولتی در آن ثبت شده است.

 اصلاح نظام یارانه پنهان انرژی در کنار تأمین حداقل معیشت

اصلاح قیمت‌گذاری بر مبنای عرضه و تقاضا

بنا به گفته‌های میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، دولت برای سال آینده هیچ برنامه‌ای برای افزایش قیمت حامل‌های انرژی ندارد. البته قیمت گاز در همین سال 1400 دچار تغییراتی شد که هزینه مشترکین پرمصرف را افزایش دادند که گام موثری در جهت اصلاح قیمت‌گذاری بود. البته راه‌کار جدی برای قیمت‌گذاری بر مبنای عرضه و تقاضا پیش‌بینی نشده است.

خروج دولت از قیمت‌گذاری و جلب مشارکت بخش خصوصی در بازار انرژی ایران

هرچند که در خصوص قیمت‌گذاری گسترده همواره انتقادات زیادی وارد بوده است، اما سیاست‌های چند ماه اخیر دولت جدید نشان از افزایش دخالت دولت در کشف قیمت‌ها داشته است. از این‌رو به‌نظر نمی‌رسد که دولت جدید، حداقل برای سال پیش رو، برنامه‌ای جهت خروج از قیمت‌گذاری داشته باشد.

کاهش تدریجی حمایت غیرهدفمند از صنایع و رویکرد هدفمند حمایت از مصرف‌کننده

در خصوص رویکرد حمایت از مصرف‌کننده باید بیان کرد که دولت در سال جاری که در تأمین ارز کالاهای اساسی با مشکلات متعددی روبرو بود، نسبت به حذف ارز 4200 تومانی اقدام کرد که طرح آن در مجلس شورای اسلامی رأی نیاورد. همچنین به‌دلیل خروج از سقف تعیین شده برای تخصیص ارز 4200 تومانی (8 میلیارد دلار) دولت درخواست افزایش سقف به رقم 6/12 میلیارد دلار را داشته است. رویکرد دولت برای ادامه این سیاست در سال آینده همچنان مبهم است.

 اصلاح نظام مالیه نفت و گاز

تغییر وضعیت از قاعده تسهیم منابع نفتی به‌سمت قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت

در بودجه سال 1400، منابع حاصل از فروش نفت با بیش برآوردی خاصی همراه بود؛ اما طبق گفته کارشناسان رقم پیش‌بینی شده برای فروش نفت در سال 1401، در حدود 1/2 میلیون بشکه در روز است که با شرایط تحریمی و واقعیت‌ها همخوانی دارد.

پرداخت سالانه مقدار ثابتی از کل درآمد نفتی به دولت

همان‌گونه که در بخش قبلی اشاره شد، سهم دولت از درآمد نفتی، طبق گفته کارشناسان در حدود 46 درصد خواهد بود (کاهش نسبت به مقدار 65 درصدی سال 1400)؛ البته مسئله استقراض از صندوق توسعه در سال 1401 هنوز مشخص نیست و نمی‌توان اظهارنظر قطعی نمود.

پرداخت هزینه ثابت عملیاتی و سرمایه‌گذاری به شرکت ملی نفت

پرداختی به شرکت ملی نفت همچون سال‌های قبل بر اساس درصدی از کل درآمد نفتی خواهد بود. از این‌رو این بند اجرایی نشده است و پرداخت به‌صورت درصدی خواهد بود.

نقش ثبات‌سازی درآمدهای نفتی

اثرات تحریم‌های اقتصادی با بروز بیماری کرونا بسیار شدیدتر شده است؛ به‌طوری‌که درآمدهای نفتی بسیار ناچیز بوده است. از این‌رو نقش تثبیت‌گر بودن آن تداعی نیافت؛ اما این شرایط می‌تواند برای بودجه سال 1401 اعمال گردد تا در صورت افزایش درآمدهای نفتی شوک آن کنترل گردد.

تشکیل صندوق زیرساخت با هدف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های کشور

در زمینه پیگیری و اجرای این بخش از اصلاحات ساختاری بودجه، موردی مشاهده نشد.

اصلاح حکمرانی در صندوق توسعه ملی به منظور افزایش شفافیت و نظارت بیشتر

در خصوص سهم صندوق توسعه، سخن از تخصیص 40 درصدی منابع حاصل از فروش نفت به این صندوق شده است. از این‌رو، مسیر جدایی بودجه از منابع نفتی (نسبت به قانون بودجه سال گذشته که تنها 20 درصد به صندوق تخصیص یافت و مابقی به دولت قرض داده شد) تا حدودی در نظر گرفته شده است. در خصوص اصلاح حکمرانی و شفافیت منابع صندوق توسعه، مطلبی مطرح نشده است و باید منتظر ماند و دید در لایحه چگونه به آن پرداخته خواهد شد.

نویسندگان: دکتر مسعود ملک‌فر و دکتر امیر پوررضا باویلی