بمناسبت سالروز تشکیل «جهاد سازندگی»/ روایتی از دلایل ناکامی زدودن فقر از چهره ایران

به گزارش خبرگزاری تسنیم، محمد سلیمانی عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع) در یادداشتی به‌مناسبت سالروز تشکیل «جهاد سازندگی» به فرمان امام خمینی (ره) در 27 خرداد 1358، نوشت یکی از ابعاد کلیدی مبارزه با فقر و محرومیت که مورد غفلت واقع شده و به صورت نظام‌مند به آن پرداخته نشده است، حمایت‌گری است یعنی نهادهایی که حمایت‌گری را در دستور کار خود قرار می‌دهند سعی می‌کنند با حضور و مشارکت فعالان اجتماعی، سیاست‌ها را به صورت بنیادین به نفع فقرا تغییر جهت دهند.

متن یادداشت به شرح زیر است:

وجود لایه‌های ملموسی از محرومیت در جامعه و به طور خاص، وضعیت بغرنج برخی از مناطق محروم روستایی و حاشیه شهرهای بزرگ، ضرورت بازاندیشی در برنامه‌ها و اقدامات مربوط به فقرزدایی را هویدا می‌سازد. طبیعتاً انتظار می‌رود با وجود آرمان متعالی تحقق کرامت انسانی در صدر آرمان‌های جمهوری اسلامی، در کنار سطوح بالای روحیه احسان و دیگرخواهی در عموم مردم، فقر مطلق به صورت بنیادین ریشه‌کن شود. اما داده‌های آماری و مشاهدات میدانی حاکی از تداوم فقر و حتی شیوع و گسترش آن است. حال این سؤال مطرح می‌شود که دلایل این ناکامی چیست؟ هر چند از ابعاد مختلفی می‌توان برای پاسخ به این سؤال تلاش کرد اما در این متن صرفاً تلاش می‌شود که ضمن اشاره به برخی مسائل کلان و ساختاری، بر بررسی انتقادی رویکردهای غالب فقرزدایی در کشور متمرکز شویم.

• ابرمعضل بغرنج ساختار

الف) غفلت از ساختارهای مولد فقر و نابرابری

بدیهی است تا زمانی که در سطح کلان، سیستم‌های توزیع فرصت‌ها مطابق با معیارهای عدالت و توازن تنظیم نشده باشند، نمی‌توان انتظار از بین رفتن فقر را در یک جامعه داشت. توزیع نابرابر فرصت‌ها به توزیع نابرابر درآمد و ثروت می‌انجامد و توزیع نابرابر ثروت و درآمد، تداوم، تثبیت و احتمالاً تعمیق نابرابری را در بر خواهد داشت. نظامات سرمایه‌داری حاکم بر اقتصاد ما، روابط کار و سرمایه را به گونه‌ای شکل داده که حتی بخشی از افراد شاغل، درآمد مکفی نداشته و امکان تأمین همه نیازهای اساسی خود را ندارند.

از سوی دیگر حمایت‌های ارائه شده در نظام تجمیع مالیات و توزیع یارانه نیز به گونه‌ای نیست که یک «تور ایمنی اجتماعی» مناسب را برای افراد فراهم کند. از سوی دیگر، غفلت سیاست‌گذاران از ساختارهای رانتی خالق ثروت‌های یک شبه و متأسفانه اتخاذ سیاست‌های مولد رانت‌های عظیم برای عده‌ای محدود، از یک سو موجب وارد شدن فشار اقتصادی بر گروه بزرگی از مردم شده و از سوی دیگر بر روحیه تولید و کار اثرات منفی گذاشته و جامعه را به سمت فرصت‌طلبی، سفته‌بازی و رفتارهای قمارگونه سوق می‌دهد. این پدیده با ترویج بازی‌های جمع صفر (یعنی بازی‌هایی که در مقابل یک برنده، بازنده یا مجموعه‌ای از بازندگان وجود دارند)، بسترساز تعمیق نابرابری بوده است.

ب_ عدم توجه به فقر ناشی از عوامل و سیاست‌های کلان

به طور کلی عدم توفیق سیاست‌گذار در حوزه ایجاد اشتغال و کنترل تورم را می‌توان دو عامل اصلی تداوم فقر در کشور دانست. عده‌ای از صاحب نظران بر این اعتقادند که در سال‌های ابتدای انقلاب، سیاست‌گذاران با توجه به شرایط خاص پس از انقلاب و در ادامه آن جنگ، صرفاً بر سیاست‌های توزیعی متمرکز شده و از هدف‌گذاری رشد غافل شده‌اند. به بیان دیگر سیاست‌های محرومیت‌زدایی به گونه‌ای بود که بنیه تولیدی مناطق هدف تقویت نشده و صرفاً ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی و اعطای کمک‌های مستقیم مد نظر قرار می‌گرفت.

در این شرایط نه تنها رشد فراگیر (دخیل کردن فقرا در فرآیند رشد از طریق ایجاد اشتغال و به تبع آن درآمد برای آنان) مد نظر قرار نگرفت بلکه حتی چاره‌اندیشی اصولی برای کنترل اثرات منفی سیاست‌های اتخاذ شده بر گسترش و تعمیق فقر صورت نپذیرفت. در کنار این امر وفور درآمدهای نفتی نیز موجب شده بود که دولت با اتکای به این منابع، از شدت اثرات منفی سیاست‌های خود بکاهد. (به عنوان مثال از یک سو سیاست‌های دولت موجبات تورم را فراهم می‌کرد و از سوی دیگر با اعطای یارانه، اثرات منفی تورم بر رفاه و گسترش فقر تا حدودی کنترل می‌شد) در مجموع هنوز هم به نظر می‌رسد که سیاست‌گذاران در اتخاذ تصمیمات خود اثرات بر فقر و نابرابری را به صورت دقیق تحلیل نمی‌کنند؛ از این رو بسیاری از تصمیمات - ولو با شعار مبارزه با فقر - در نهایت به شدت یافتن فقر منجر شده است.

عدم توجه سیاست‌گذران به ایجاد توزان بین مناطق کشور، عدم توجه جدی به سرمایه‌گذاری‌های اشتغال‌زا و... زمینه‌ساز ظهور و گسترش فقر بوده است. ضعف در برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای، منجر به تمرکز فعالیت‌های اقتصادی و به تبع آن تمرکز جمعیت گردیده و افزایش حاشیه‌نشینی در شهرهای بزرگ، به افزایش بزهکاری و جرایم منجر شده است. علاوه بر این تمرکز جمعیت، افزایش هزینه زندگی در کلان‌شهرها را در پی داشته است و این مسئله به طور مضاعفی بر فقر جامعه اثرگذار بوده است.

• تخریب نظام انگیزشی

با پیروزی انقلاب اسلامی ایران، مجموعه‌ای از آرمان‌ها و اهداف متعالی به عنوان معیار کنش افراد قرار گرفت و اصول اخلاقی اسلامی به عنوان ارزش‌ها و اصول رفتاری حاکم شد. در این دوران شاهد هستیم که اصولی از قبیل عدالت اجتماعی، تسالم اجتماعی، احسان، ایثار و... در میان گروه بزرگی از مردم ظاهر شد؛ اصولی که حرکت جامعه را به طور خودکار به سمت فقرزدایی و از بین بردن شکاف‌های اجتماعی تنظیم می‌کرد.

از این رو می‌توان گفت در سال‌های ابتدای انقلاب یک محرک درونی قدرتمند، افراد را به حرکت در راستای آرمان اصیل عدالت اجتماعی سوق می‌داد؛ انگیزه‌های درونی تحت تأثیر نفوذ کلام الهی امام خمینی (ره) به افراد عزم مبارزه با محرومیت و استضعاف می‌بخشید و نتیجه عینی این عزم در ایثار و فداکاری همه جانبه در قیام برای زدودن چهره فقر از کشور متبلور شد.

در کنار این نیروی محرکه درونی، طراحی‌های نهادی هوشمندانه امام خمینی (ره)، مکمل نقش‌آفرینی مردم در پیشبرد این هدف گردید. نهادهایی از قبیل کمیته امداد امام خمینی (ره)، حساب 100 امام (ره)، جهاد سازندگی و... توانستند به خوبی نقش مردم در فقرزدایی و مواسات اجتماعی را با ساختارهای حاکمیتی پیوند بزنند. عامل اصلی پیش‌برنده این نهادهای مردمی، انگیزه‌های درونی عموم مردم بود که با تدبیر امام خمینی (ره) به صورت منسجم و یکپارچه شده در راستای هدف والای تحقق کرامت انسانی قرار گرفته بود. در واقع می‌توان چنین بیان کرد که محرک‌های درونی در هماهنگی کامل با محرک‌های بیرونی (extrinsic motivation) زمینه حرکتی بزرگ را فراهم کرد که به آبادانی روستاها، توسعه زیرساخت‌های فیزیکی و... منجر شد.

تا زمانی که محرک درونی و محرک بیرونی در یک جهت بوده و اصطکاکی نداشتند، مقابله با فقر به صورت خوبی پیش می‌رفت اما تغییرات ساختاری این نهادها در طول زمان به گونه‌ای بود که محوریت و اثربخشی محرک‌های بیرونی (از جمله حقوق و دستمزد، ارتقای شغلی) را افزایش داد و در عمل نوعی نگاه ثانوی و درجه دو را بر محرک‌های درونی حاکم کرد.

به هر حال اکنون که به وضعیت مشارکت مردم و مردمی بودن حرکت‌ها می‌نگریم، در می‌یابیم که از یک سو شور و انگیزه مردمی در امر محرومیت‌زدایی کاهش یافته است (یعنی اثرگذاری محرک‌های درونی متوقف شده‌) و از سوی دیگر نهادها نیز در آزمون پیگیری اهداف فقرزدایی و حفظ کرامت انسانی سربلند نبوده‌اند؛ و مسلماً بخشی از علت این ناکامی را می‌بایست در عدم توجه به محرک‌های درونی جستجو کرد.

حال این سؤال مطرح می‌شود که به راستی چه بر ما گذشت که دیگر مثل دهه اول انقلاب، «همه با هم» جمع نشدیم؟ چه شد که انگیزاننده‌ها و محرک درونی منبعث از اخلاقیات و تعالیم اسلامی، نتوانستند حرکت‌های جهادی مبتنی بر ایثار و مواسات را در جامعه تداوم بخشند؟ نگاهی به تاریخ انقلاب اسلامی و سیر تحولات آن، می‌تواند ما را در یافتن چرایی این سؤالات یاری کند. اجمالاً شاید بتوان کمرنگ شدن نقش نیروی محرکه درونی و انگیزه‌های دینی در مشارکت مردم را در علل و عوامل مختلفی جستجو کرد:

(1) شیوع فرهنگ سرمایه‌سالار مادی به سبب غلبه رسانه ها و تبلیغات (2) تداوم مشکلات اقتصادی (مشکلات اقتصادی می‌تواند حداقل در بخشی از جامعه، روحیه ایثار و از خودگذشتگی را تضعیف کند. همچنین شدت مشکلات اقتصادی می‌تواند اثربخشی و نمود ایثار را کاهش دهد)، (3) سیاست‌های دولت‌ها (این تفکر که دولت متولی سامان‌دهی امور است و حال که جمهوری اسلامی مستقر شده است تعقیب اهداف عدالت، کرامت و... بر عهده دولت است، در کنار سیاست‌های تمرکزگرا و مداخله‌جویانه دولت‌ها در همه امور بدون در نظر گرفتن نقش یا شأن کلیدی برای مردم، موجب شد مردم از جایگاه اصیلی که برایشان در جهان‌بینی انقلاب اسلامی در نظر گرفته شده بود فاصله بگیرند.) (4) تغییر رفتار مسئولین. (با کمرنگ شدن رفتارهای ایثارگرایانه و دیگرخواهانه در میان مسئولان، انتظار ایثار و مواسات از عموم مردم خطا است)

به هر حال آن چه شاهد آن بودیم کمرنگ شدن نقش مردم در محرومیت‌زدایی بود.

• ناکارآمدی نهادهای محرومیت‌زدایی

البته در تبیین دلایل و توجیهات ناکامی در محرومیت‌زدایی نباید از یکی از اصلی‌ترین مسائل که به عدم توفیق نهادها در فهم مسئله فقر و ارائه پاسخ مناسب و مقتضی به آن است غافل شد. در این متن مراد از ناکارآمدی، عدم تحقق اهداف و یا انجام شرح وظایف با صرف هزینه معقول است. مشاهده می‌شود که بسیاری از نهادها با اختصاص منابع کلان به برنامه‌های توانمندسازی خود، پس از صرف انرژی فراوان، دستاورد اندکی داشته‌اند. برنامه‌های رفاهی نهادهای حاکمیتی مثل پرداخت‌های مستقیم، اعطای مواد غذایی، ساخت یا تعمیر مسکن و... در بسیاری از موارد با هزینه‌های بسیار بالا انجام می‌شود. برنامه‌های توانمندسازی این نهادها نیز در بسیاری از موارد اثرات جزئی بر اشتغال و درآمد مناطق داشته و در برخی از موارد معضلات و تبعات منفی را برای منطقه در پی داشته است.

نهادهای ناکارآمد نه تنها موجب از بین رفتن منابع مالی و سرمایه‌های مادی می‌شوند بلکه با تکرار تجربیات شکست خورده، بسترساز از بین رفتن اعتماد و فرسودگی سرمایه اجتماعی هستند. از این رو تداوم فعالیت نهادهای ناکارآمد، دشواری اصلاح روندها را دو چندان می‌کند؛ هر چه سطح سرمایه اجتماعی پایین‌تر باشد، تغییر ریل دشوارتر و اقدامات اصلاحی کم‌اثرتر خواهد بود.

در تبیین علل ناکارآمدی نهادها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف _ عدم شناخت «مسئله»

به نظر می‌رسد که فقر و محرومیت ابعاد متفاوتی دارد و لازمه از بین بردن فقر در یک منطقه مشخص، شناخت دقیق علل موجده و عوامل تداوم فقر است؛ ممکن است در یک منطقه اصلی‌ترین علت تداوم فقر، مسائل فرهنگی باشد و در منطقه‌ای دیگر فقدان مهارت یا عدم دسترسی به فناوری. نهادی که به عنوان متولی محرومیت‌زدایی اقدام به فعالیت می‌نماید باید در گام اول و پیش از آن که به دنبال «راه‌حل» باشد؛ «مسئله» را شناسایی نماید. شناخت مسئله مقدم بر ارائه راه‌حل است؛ در حالی که در بسیاری از موارد، نهادها «راه‌حل»‌های از پیش آماده شده‌ای دارند که تلاش می‌کنند آن‌ها را در مناطق مختلف به کار گرفته و محرومیت را رفع نمایند.

الزاماً تکمیل زیرساخت‌های توسعه‌ای (از قبیل راه، منبع آب، برق‌رسانی و...) اولین گام برای رفع محرومیت نیست؛ الزاماً پرداخت وام‌های خرد، زمینه‌ساز توانمندسازی نخواهد بود و.... به نظر می‌رسد درنظر گرفتن برنامه‌های یکپارچه و «تیپ» برای مناطق مختلف، اولین عاملی است که به ناکارآمدی این نهادها دامن زده است؛ در این موارد تلاش همه‌جانبه رخ می‌دهد اما نتیجه حاصله نه تنها توسعه و آبادانی نیست بلکه افزایش توقعات مردمان منطقه و تخریب نظام ارزش‌های حاکم بر سبک زندگی معمول آن‌ها است.

ب _ فقدان برنامه جامع، تعارض برنامه‌ها و ضعف در تقسیم کار

فقدان برنامه جامع را می‌توان در دو سطح مورد بررسی قرار داد؛ سطح اول، به فقدان برنامه‌ریزی جامع برای مسائل درون منطقه‌ای اشاره دارد. طبیعتاً برای توسعه یک منطقه نیازمند مجموعه‌ای از اقدامات منسجم هستیم. اقداماتی که در تحول در نظام تربیتی، آموزش و ارتقای مهارت، ایجاد زیرساخت، جلب مشارکت، رفع محدودیت‌های تأمین منابع مالی و... صورت می‌گیرد می‌بایست یک هدف جامع را دنبال نماید.

متأسفانه بسیاری از برنامه‌ها و اقدامات محرومیت‌زدایی، صرفاً به برخی از ابعاد توسعه منطقه‌ای توجه داشته‌اند و نتیجه آن توسعه ناهمگونی‌ها و ایجاد دوگانگی‌ها و افزایش اصطکاکات فرهنگی و اجتماعی بوده است. هر چند در سال‌های اخیر نمونه‌های محدودی از فعالیت‌های منسجم و همه‌جانبه داشته‌ایم اما هنوز به صورت گسترده‌ای شاهد فعالیت‌های موردی تک‌بعدی هستیم.

سطح دوم برنامه‌ریزی، به بحث تقسیم کار بین مناطق اشاره دارد. در برخی از مناطق با تعدد برنامه‌ها و اقدامات روبرو هستیم در حالی که برخی از مناطق تقریباً به طور کامل مغفول بوده‌اند. تاکنون تعامل بین نهادهای فعال (اعم از دولتی، حاکمیتی و مردمی) در سطح قابل قبولی شکل نگرفته است و هر یک از نهادها به صورت منفرد برنامه‌هایی را اجرا می‌کند که ممکن است در زمره تجربیات شکست‌خورده نهادهای دیگر باشد. در کنار نهادهای رسمی، راهبری منسجمی برای حرکت‌های جهادی نیز صورت نگرفته است و گروه‌های جهادی عموماً با تکیه بر الگوهای ذهنی حاکم بر مدیران یا اعضای این گروه‌ها، اقدام به اجرای برنامه‌های خود می‌کنند؛ که ممکن است با برنامه سایر فعالان در تعارض باشد.

نتیجه این تشتت، از بین رفتن سرمایه‌های اجتماعی است؛ از یک سو اعتماد مردم مناطق محروم به این حرکت‌ها از بین می‌رود و از سوی دیگر به سبب عدم اثربخشی اقدامات و برنامه‌ها، اعضای گروه‌های جهادی سرخورده و مأیوس می‌شوند. جزئی‌نگری در انجام برنامه‌های محرومیت‌زدایی یکی از مهم‌ترین آسیب‌هایی است که اثرات این برنامه‌ها را محدود کرده است.

ج _ عدم تناسب بین سیاست‌های کلان و اقدامات صورت‌گرفته در راستای توانمندسازی

فعالیت‌های نهادهای رسمی (دولتی و حاکمیتی) باید در راستای برنامه‌ها و سیاست‌های کلان باشد. در این زمینه به ارائه چند مثال اکتفا می‌کنیم. در صورتی که سیاست‌های کلان، مشوق شهرنشینی باشند، ایجاد انگیزه در روستائیان جهت زندگی و تولید در روستا دشوار خواهد بود. در صورتی که برنامه‌های کلان به دنبال توسعه صنعت باشند؛ نباید نهادها بر توسعه کشاورزی تمرکز کنند؛ یا در صورتی که برنامه‌های کلان، صنعتی شدن با تأسیس بنگاه‌های بزرگ را دنبال کنند، تمرکز بر ایجاد اشتغال از مسیر بنگاه‌های کوچک اقتضائات خاصی دارد (به عنوان مثال در نظر گرفتن شرکت‌های واسط برای ارتباط بنگاه‌های کوچک با بنگاه بزرگ در راستای تکمیل زنجیره ارزش).

به نظر می‌رسد این نگاه که «برنامه‌های کلان، رشد اقتصادی را پیگیری می‌کنند و نهادهای حمایتی، ضعف‌ها و تبعات منفی این برنامه‌ها (در حوزه توزیعی) را رفع می‌نمایند» به عنوان راهبرد غالب در سیاست‌گذاری کشور ما تعریف شده است. برنامه‌های توسعه مسیر خود را می‌روند و برنامه‌های حمایتی و توانمندسازی نیز فارغ از محتوای برنامه‌های کلان، صرفاً به دنبال تخفیف فقر هستند. در حالی‌که به نظر می‌رسد در الگوی تراز انقلاب اسلامی، می‌بایست پیوند مشخصی بین این دو بعد وجود داشته باشد. در شرایط وجود این ناهم‌خوانی‌ها، افزایش تلاش‌های نهادهای حمایتی، در خوش‌بینانه‌ترین حالت موجب تسکین موقت آلام فقرا خواهد شد.

د _ فاصله گرفتن از ظرفیت‌های مردمی

به نظر می‌رسد که طی دهه‌های اخیر حداقل دو رویداد منفی موجب غفلت نهادهای محرومیت‌زدایی از ظرفیت‌های مردمی شده است. از یک سو روند تمرکزگرایی در برنامه‌ها در کنار میل و اشتهای نهادها به اجرای برنامه‌های بزرگ (و شاید پرستیژی) و از سوی دیگر روزمره شدن نهادها (به عبارت بهتر، تبدیل شدن اقدامات و برنامه‌ها به کسب و کار این نهادها و برخورد اداری و بروکراتیک با پدیده فقر، محرومیت و استضعاف) موجب شده که این نهادها به برنامه‌های «بالا به پایین» روی آورده و تلاش کنند از طریق دستورالعمل‌های یکپارچه و کشوری، برنامه‌های خود را دنبال کنند.

البته ذکر این نکته ضروری است که هدایت فعالیت‌های مردمی کوچک و متکثر نیاز به توان مدیریتی بالا و سازمان‌های چابک دارد که با اختصاص وقت و انرژی کافی ضمن تعامل با مردم، بستر شناخت دقیق مسائل و طراحی راه‌کارها و راه‌حل‌های اختصاصی را فراهم آورد.

ه _ غفلت از حمایت‌گری

نهادهای ما عمدتاً در حوزه حمایت‌ها و پرداخت‌های مستقیم فعال بوده‌اند. البته در دهه اخیر برخی نهادها و حرکت‌ها بر توانمندسازی (ماهی‌گیری یاد دادن) متمرکز شده‌اند؛ اما یکی از ابعاد کلیدی مبارزه با فقر و محرومیت مورد غفلت واقع شده و به صورت نظام‌مند به آن پرداخته نشده است؛ حمایت‌گری (Advocacy). نهادهایی که حمایت‌گری را در دستور کار خود قرار می‌دهند سعی می‌کنند با حضور و مشارکت فعالان اجتماعی، سیاست‌ها را به صورت بنیادین به نفع فقرا تغییر جهت دهند. به عبارت دیگر مانع تصویب یا اجرای سیاست‌هایی که به توزیع نابرابرتر دامن می‌زند، شوند و یا توجه سیاست گذاران را به مسائل و معضلات مناطق یا افراد فقیر جلب کرده و آن‌ها را به سمت رفع نیازهای آن مناطق سوق دهند.

نهادهای محرومیت‌زدا باید نقش جدی‌تری در جهت‌دهی برنامه‌ها، قوانین و سیاست‌ها به نفع فقرا داشته باشند. غفلت از این امر موجب شده است که نتایج فعالیت‌های خالصانه بسیاری از افراد در غالب نهادهای رسمی یا گروه‌های جهادی، نتواند گره پیشرفت و آبادانی مناطق محروم را باز کند.