الزامات اصلی برنامه هفتم کشور

به گزارش مشرق، مهلت برنامه ششم توسعه در حالی تمام شده است که به دلیل محقق نشدن بسیاری از اهداف تعیین شده، نمایندگان مجلس آن را یک سال دیگر تمدید کردند. موضوعی که مورد انتقاد رهبری نیز قرار گرفت و به همین علت در این ایام کارشناسان حوزه برنامه ریزی تمرکز ویژه ای بر الزامات برنامه هفتم توسعه کرده اند.

با توجه به اهمیت تدوین یک برنامه توسعه دقیق در نظام برنامه ریزی و به طور کلی چشم انداز اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور در سال‌های آتی، «الهام وفائی» عضو هیئت علمی مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری سازمان برنامه و بودجه در یادداشتی نوشت: توسعه به مثابه تغییر وضعیت موجود و رسیدن به وضعیت مطلوب یعنی دستیابی به زندگی بهتر و با کیفیت‌تر تمامی ابعاد آن است. در واقع، بهترین راه برای رسیدن به هدف توسعه، تکوین و استقرار آن نوع برنامه‌ریزی است که ابعاد مختلف ساختارهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و... را از حیث اهداف، مسیر، نحوه رسیدن و... مشخص نماید. لذا، ضروری است که شرایط و ویژگی‌های برنامه‌ریزی توسعه مطلوب شناسایی شود. برای این امر، ابتدا باید فضای تئوریک در برگیرنده پیش‌نیازهای نظری و عملی تدوین برنامه متناسب با آسیب‌های محیط درونی و بیرونی بررسی و تحلیل شود. سپس، فرآیندها و گام‌های عملیاتی در برگیرنده طراحی سازمان و اجزاء نظام برنامه متناسب با ساختار و ظرفیت‌های موجود و آتی کشور تبیین شود. در نهایت، محتوا از حیث طبقه‌بندی ابعاد توسعه از بعد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و... متناسب با اولویت‌ها و جهت‌گیری محرک توسعه در کشور مورد توجه قرار گیرد.

همچنین، اهم مختصات و جغرافیای برنامه‌ها از حیث تطابق اهداف با ظرفیت‌ها و نیازها، فرآیندها و رویه‌ها، اجزاء و عناصر تشکیل‌دهنده (طبقه‌بندی موضوعی برنامه توسعه)، چگونگی روابط و مناسبات بین نهادهای تدوین‌کننده، تصویب‌کننده و نظارتی و نیز محاسبه و پیش‌بینی شیوه‌های تأمین منابع لازم برای اجرای برنامه در تهیه و تدوین برنامه‌های توسعه مد نظر قرار گیرد تا راهنمای برنامه‌ریزان و سیاستگذاران جهت تدوین برنامه‌های توسعه مطلوب باشد.

در این راستا، اهمیت مدیریت توسعه به عنوان فرآیندی که طی آن با برنامه‌ریزی، سازماندهی، فرماندهی، هماهنگی و کنترل منطقی نیل و دستیابی به توسعه را امکان‌پذیر می‌سازد، بیش از پیش نمایان است که باید تلاش شود نارسایی و کاستی‌های موجود در مدیریت توسعه کشور نظیر؛ نبود توافق درباره مکاتب و پارادایم‌های اقتصادی برنامه‌ها، وجود الگوهای غیر بومی برای توسعه کشور، نبود سازوکار حل تعارضات منافع بین نخبگان برنامه‌ای، تضعیف بخش خصوصی و فساد اقتصادی، ضعف، کاستی و خامی در برنامه، عدم وجود الزام و پایبندی عملی به برنامه و ضعف در نظارت و ارزیابی را برطرف نمود.

بنابراین، با توجه به اینکه در آستانه تدوین برنامه هفتم توسعه می‌باشیم، ضروری است شرایط لازم برای ایجاد نظام برنامه‌ریزی مطلوب فراهم شود. لازمه این امر این است که از یک سو، آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی شناسایی شود.

از سوی دیگر، چالش‌های پیش‌روی کشور در تمامی ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی نظیر تک‌محصولی بودن و وابستگی به نفت و خام فروشی آن، تصدی‌گری دولت و بنگاه‌های شبه‌دولتی در اقتصاد، اقتصاد رانت‌محور، تورم، مسأله تأمین مالی، سرمایه‌گذاری و بحران نظام بانکی، رشد بی‌سابقه مالی‌سازی اقتصاد، رکود اقتصادی و تشدید فقر و نابرابری، رفع بحران حاشیه‌نشینی، حل بحران صندوق‌های بازنشستگی، رفع چالش‌های نظام سلامت کشور، تقویت سرمایه اجتماعی، تقویت امنیت روانی و اجتماعی، ارتقای سلامت آحاد جامعه و بیمه و تأمین اجتماعی فراگیر، حفظ محیط زیست و نگهداشت و توجه به پایداری آن، ارتقای امنیت عمومی و انضباط اجتماعی، تقویت همبستگی ملی، تحکیم امنیت پایدار، تقویت قدرت بازدارندگی، تأمین امنیت قضایی، طراحی و کمک به استقرار نظام پولی، بانکی و بیمه‌ای مستقل بین‌المللی، کاهش تصدی‌گری دولت و تفویض اختیارات به سطوح منطقه‌ای و محلی مورد توجه قرار گرفته و هدف‌گذاری مناسب در برنامه برای آن‌ها صورت پذیرد.

در خصوص آسیب‌های نظام برنامه‌ریزی، به عنوان نمونه می‌توان به رویکرد متمرکز و غیرمشارکتی در نظام برنامه‌ریزی، کم‌توجهی نسبت به برنامه‌ریزی منطقه‌ای، بخشی‌نگری در تدوین برنامه‌ها، قابلیت نداشتن برنامه برای تبدیل به بودجه سالیانه، تضعیف جایگاه نظارت برنامه و نادیده گرفتن نقش مراکز سنجش و ارزیابی مستقل و غیردولتی در کنار نظام نظارت اشاره داشت.

در ارتباط با آسیب‌های مذکور لازم به ذکر است که در اکثر کشورهای دارای نرخ‌های بالای رشد اقتصادی، رویکرد حاکم بر نظام برنامه‌ریزی از نوع مشارکتی می‌باشد. در حالی که در ایران با وجود قوانین فراوان در حوزه مشارکت‌پذیری همه ظرفیت‌های نهادی و انسانی در حوزه توسعه، اما در الگوها و رویکردهای حاکم بر برنامه‌ها چندان اثری از مشارکت‌خواهی از همه پتانسیل‌ها بویژه بخش خصوصی در حوزه سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی وجود ندارد. بنابراین لازم است تا هم در تدوین و هم در اجرای برنامه‌های توسعه این عوامل در کشور مورد توجه جدی قرار گیرد.

همچنین، عدم توجه به توازن و تناسب منطقه‌ای از دیگر نقص‌های نظام برنامه‌ریزی است. در حقیقت، باید هم‌راستا با برنامه‌ریزی ملی، برنامه‌های مناطق نیز مد نظر قرار گرفته و سهم هر یک از مناطق و استان‌ها را از اهداف تعیین شده در برنامه ملی تعیین و تبیین نمود. در خصوص آسیب بخشی‌نگری در تدوین برنامه‌ها باید بیان نمود که با توجه به محدودیت منابع، در برنامه‌های توسعه مسائل و پیشران‌های اساسی مد نظر قرار نگرفته و به اولویت‌بندی‌ها توجه نشده است.

همچنین یکی از نکات اساسی در برنامه‌های توسعه این است که این برنامه‌ها باید طوری نگاشته شوند که نمود عملی در بودجه‌های سالیانه داشته باشند. در حقیقت، باید ارتباط معنی‌داری بین نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور برقرار گردد. آسیب‌شناسی برنامه‌های بعد از انقلاب نشان می‌دهد که قوانین بودجه سالانه کشور چندان تابع برنامه‌های مدون و مصوب نبوده و این خود باعث وجود انحراف در جهت‌گیری‌های برنامه می‌شود.

این انحراف گاهی تا بدان جا پیش می‌رود که باعث ایجاد تلاطمات و نوسانات شدید در بخش‌های اقتصادی کشور می‌شود. همچنین اگرچه در برنامه‌های توسعه، هدف‌گذاری‌های کلان صورت می‌گیرد و لیکن مسائل بودجه‌ای، هدف برنامه را به طرح‌های عمرانی محدود تقلیل می‌دهد. بنابراین لازم است تا تصمیم‌گیران و برنامه‌ریزان توسعه‌ای کشور ضمن مسئولیت‌پذیری نسبت به رعایت اهداف و برنامه‌های کشور، در حوزه بودجه‌ریزی نیز با رعایت انضباط مالی سعی نمایند تا با توجه به وجود محدودیت در منابع، اولویت‌بندی مناسبی در خصوص تطابق برنامه‌ها با هزینه‌کرد منابع ارائه نمایند.

در کنار همه این عوامل تأثیرگذاری عالی نظارت را نباید از نظر دور داشت. سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان دستگاه نظارتی ارزیابی عملکرد برنامه‌های توسعه کشور در طی سال‌های بعد از انقلاب دچار تغییرات فراوانی بوده است. تجربیات گذشته نشان می‌دهد هر زمان که سازمان برنامه و بودجه از اختیار و مسئولیت مناسب برخوردار بوده است، میزان تحقق‌پذیری اهداف برنامه نیز مناسب‌تر بوده است. لذا ضروری است که نظام سیاست‌گذاری در کشور با آگاهی از وضعیت و نقش این سازمان در جهت تقویت جایگاه و اثرگذاری مأموریت‌های سه‌گانه برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت این سازمان اهتمام ویژه‌ای داشته باشد.

همچنین در این راستا، نقش مراکز سنجش و ارزیابی مستقل و غیردولتی در کنار نظام نظارت برنامه توسط دولت نباید نادیده گرفته شود. زیرا، برای افزایش نظارت‌پذیری، باید مجریان علاوه بر نهادهای دولتی ناظر، خود را در برابر نهادهای مستقل و غیردولتی مسئول در برابر عملکرد خود بدانند. ولی متأسفانه به دلایل مختلف از جمله ضعف قانونی، نهادهای مستقل و غیردولتی ناظر شکل نگرفته‌اند و این خود عدم شفافیت و پاسخگویی رو تشدید می‌نماید.

بر اساس مطالب ارائه شده پیشنهاد می‌شود، برنامه هفتم به صورت مشارکتی با بهره‌مندی از ظرفیت تمامی ذینفعان تدوین شود و نمایندگان سه بخش اصلی نظام اقتصادی در برگیرنده بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی (بر اساس اصل 44 قانون اساسی کشور) حضور فعال داشته باشند.

در این راستا، سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان نماینده دولت به کمک وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی، اتاق تعاون ایران به عنوان نماینده بخش تعاون و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و کمیسیون‌های زیرمجموعه آن به عنوان نماینده بخش خصوصی می‌توانند در تدوین برنامه مثمر ثمر باشند. همچنین از ظرفیت‌های مجلس شورای اسلامی به عنوان قانون‌گذار و مرجع تصویب، مرکز پژوهش‌های مجلس و تمامی مراکز پژوهشی رده بالا در سطوح ملی نیز استفاده شود. همچنین، برنامه هفتم با بهره‌گیری بیشتر از توانمندی‌های منطقه‌ای تنظیم گردد و در حقیقت از نظام یکپارچه ملی - بخشی - منطقه‌ای برای آگاهی از توانمندی‌های مناطق بهره برده شود.

در این راستا ضروری است، برای ورود به برنامه هفتم، برآورد دقیق و درست از منابع بر اساس واقعیت‌های موجود از پتانسیل‌ها، توانمندی‌ها و مزیت‌های کشور به کمک بخش‌های مختلف اقتصادی و مناطق صورت گیرد، یعنی نه غلو و نه کم‌گویی در شناسایی منابع باشد. همچنین، گزارش دقیقی از عملکرد مربوط به اهداف پیش‌بینی شده در برنامه‌های قبلی ارائه و آسیب‌شناسی برنامه‌های قبلی صورت پذیرد که علت عدم تحقق و یا موفقیت اهداف برنامه‌ها مشخص شود. همچنین، باید بخش پایش برنامه و جدی گرفتن آن در مرحله اجرا مد نظر باشد و راهکارهای قانونی برای محدود نمودن بودجه و جلوگیری از ارائه احکام بودجه‌ای مخالف برنامه تعبیه شود.