انقباضی‌تر از بودجه 99 در تاریخ بودجه‌نویسی پیدا نمی‌کنید

مریم فکری: کاهش شدید درآمدهای نفتی، فصل جدیدی در اقتصاد ایران رقم زده است. در حال حاضر آمار رسمی از میزان درآمدهای نفتی منتشر نشده، اما گفته می‌شود به پایین‌ترین میزان تاریخ صنعت نفت ایران رسیده است. چنین کاهشی در میزان درآمدهای دولت، باعث شده که دو سال اخیر اتکای بودجه به نفت کم شود؛ تا جایی که برای بودجه سال 99 به اعتقاد رییس سازمان برنامه و بودجه، «اتکای مستقیم بودجه به منابع نفتی به صفر رسیده است.» محمدباقر نوبخت در جلسات ستاد تهیه و تدوین بودجه سال آینده عنوان کرده بود: «با توجه به اینکه در شرایط سخت تحریمی، بخش قابل توجهی از منابع بودجه را از دست خواهیم داد، ضرورت دارد که اصلاح ساختار بودجه را به سمتی سوق دهیم که میزان اتکای مستقیم به منابع نفتی به تدریج به صفر برسد.» در این شرایط، این سوال مطرح است که با توجه به کاهش درآمد نفتی، مختصات بودجه چگونه باید باشد؟ محمد کردبچه، مشاور رییس سازمان برنامه و بودجه در گفت‌وگو با خبرگزاری خبرآنلاین عنوان می‌کند: در شرایط تنگدستی (محدودیت منابع نفتی) باید به درآمدهای مالیاتی اتکا کرد و به دنبال پایه‌های جدید مالیاتی و حذف یا کاهش معافیت‌ها باشیم.» وی متذکر می‌شود: «برای تامین مصارف بودجه نیازمند منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌ها هستیم. در همین راستا، برای سال آینده به طور حتم باید زمینه‌های مولدسازی را فراهم کنیم.» آنچه در ادامه می‌خوانید، مشروح گفت‌وگوی خبرگزاری خبرآنلاین با محمد کردبچه است.

* در حال حاضر کشور با کاهش شدید درآمدهای نفتی روبه‌رو است و به همین دلیل، دخل و خرج سالانه دولت باید با گذشته کاملا متفاوت باشد. به نظر شما، مختصات بودجه در شرایط تنگدستی چه باید باشد؟

در شرایط تنگدستی (محدودیت منابع نفتی) باید به درآمدهای مالیاتی اتکا کرد و به دنبال پایه‌های جدید مالیاتی و حذف یا کاهش معافیت‌ها باشیم. برای مثال، در مورد مالیات بر ارزش افزوده که بیش از نیمی از درآمدهای مالیاتی را تشکیل می‌دهد، مبنای آن، تولید ناخالص داخلی است. تعرفه مالیات بر ارزش افزوده 9 درصد تعیین شده است که 5 درصد سهم دولت، 3 درصد سهم شهرداری و یک درصد هم سهم بخش سلامت است. در یکی از فصول قانون مالیات بر ارزش افزوده، موارد معافیت تعیین شده که بر اساس آن 55.7 درصد از تولید ناخالص داخلی از مالیات بر ارزش افزوده معاف است.

در لایحه بودجه سال آینده، مالیات بر ارزش افزوده سهم دولت 80 هزار میلیارد تومان برآورد شده که 65 هزار و 700 میلیارد تومان سهم دولت، حدود 13 هزار میلیارد تومان سهم سلامت و بقیه نیز سهم تربیت‌بدنی است. سهم شهرداری‌ها نیز تقریبا 40 هزار میلیارد تومان است. در واقع 120 هزار میلیارد تومان مالیات بر ارزش افزوده قرار است دریافت کنیم.

* یعنی حدود 55.7 درصد اقتصاد ایران از مالیات بر ارزش افزوده معاف است.

ما اگر معافیت‌های مالیات بر ارزش افزوده را حذف کنیم، رقم درآمد مالیات بر ارزش افزوده 2.3 برابر می‌شود. برآورد می‌شود که 150 هزار میلیارد تومان معافیت مالیات بر ارزش افزوده (شامل سهم شهردارها) باشد. حالا بقیه معافیت‌های مالیاتی را کنار بگذارید.

* شما عنوان کردید 55.7 درصد تولید ناخالص داخلی از مالیات بر ارزش افزوده معاف است. یعنی تنها 44 درصد اقتصاد ایران مالیات بر ارزش افزوده می‌دهند.

در قانون مالیات بر ارزش افزوده، بخش‌هایی که معاف از مالیات بر ارزش افزوده هستند، مشخص است. من معافیت بخش‌های مختلف اقتصادی را برآورد کردم و سهم آنها را در تولید ناخالص داخلی محاسبه کردم. این سهم 55.7 درصد شد. این‌که من می‌گویم سال آینده حدود 66 هزار میلیارد تومان سهم دولت است، این 44 درصد رقمی است که دولت می‌تواند مالیات بر ارزش افزوده بگیرد. این یک درآمد از دست رفته است.

ما در موارد دیگر نیز معافیت‌های زیادی داریم؛ هم در مالیات‌های مستقیم و هم در مالیات‌های غیرمستقیم. میزان معافیت‌ها در مالیات بر واردات بسیار زیاد است.

* رقمی وجود دارد؟

می‌گویند حدود 40 هزار میلیارد تومان است. من یک زمانی روی پروژه‌ای راجع به بودجه کار می‌کردم، مقامات مسئول می‌گفتند افراد زیادی اصلا اظهارنامه پر نمی‌کنند. یعنی آن زمان می‌گفتند 200 تا300 هزار میلیارد تومان میزان فرار مالیاتی است.

در حال حاضر مالیات مشاغل کمتر از مالیات بر حقوق است. برای سال آینده مالیات حقوق 15 هزار و 600 میلیارد تومان است، اما مالیات مشاغل 14 هزار و 700 میلیارد تومان برآورد شده است. این در حالی است که در حوزه مالیات برمشاغل ظرفیت‌های بسیاری وجود دارد. این‌که اصناف مالیات کمتری می‌پردازند، به این معناست که فرار مالیاتی در این حوزه بالاست.

مالیات از سه طریق می‌تواند افزایش یابد: افزایش نرخ مالیاتی، پایه‌های جدید مالیاتی و افزایش بهره‌وری نظام مالیاتی.

برای سال آینده نرخ مالیات‌ها تغییر نکرده است، بنابراین باید به سراغ پایه‌های جدید مالیاتی می‌رفتیم. مدتی است که بحث پایه‌های جدید مالیاتی مطرح است. از روز اولی هم که مسوولان جدید مالیاتی آمدند، مالیات عایدی سرمایه و مالیات مجموع درآمد مطرح شد، اما هنوز تعیین‌تکلیف نشده است. حتی قرار بود لایحه‌اش را به دولت بدهند، اما هنوز تعیین‌تکلیف نشده است. شما ببینید مدت‌هاست که لایحه اصلاح قانون مالیات بر ارزش افزوده در مجلس است و هنوز هم تعیین‌تکلیف نشده است. بودجه سال آینده را هم براساس قانون فعلی مالیات بر ارزش افزوده بستیم.

بدین ترتیب، ابتدا باید روی مالیات‌ها تمرکز کنیم و بعد هم دنبال ظرفیت‌های جدید باشیم. از سوی دیگر، دستگاه‌ها نباید فقط دستگاه‌های هزینه‌ای باشند؛ باید دنبال افزایش منابع بروند. دستگاه‌ها که به سازمان برای بودجه می‌آیند، بیشتر علاقه دارند درباره هزینه‌هایشان با ما صحبت کنند و اصلا برای بحث در مورد افزایش درآمدها تمایلی ندارند صحبت کنند. این در حالی است که هر دستگاهی ظرفیت درآمدی مشخصی دارد؛ یا خدماتی است یا کالا عرضه می‌کند.

در حال حاضر بخش سایر درآمدهای دولت، 2.3 درصد تولید ناخالص داخلی است. سهم مالیات نیز حدود 6.2 درصد تولید ناخالص داخلی است. این خیلی کم است. مولدسازی دارایی‌ها، ظرفیت خیلی خوبی دارد ولی باید سازوکار اجرای آن را تعیین کنیم. پارسال بحث 7 میلیون میلیارد تومان ظرفیت مولدسازی دارایی‌ها را مطرح می‌کردند. ما 10 هزار میلیارد تومان گذاشتیم، اما رقمی حاصل نشد. ما باید ظرفیت‌سازی می‌کردیم و اگر آیین‌نامه و دستورالعمل نیاز داشت، یک‌سال زمان برای این کار وجود داشت.

در حال حاضر با توجه به این‌که بودجه سال آینده مطرح شده، برای تامین مصارف بودجه نیازمند منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌ها هستیم. در همین راستا، برای سال آینده به طور حتم باید زمینه‌های مولدسازی را فراهم کنیم. یعنی اگر آیین‌نامه یا دستورالعملی نیاز دارد، انجام دهد. ما باید سازوکارها را شناسایی کنیم و 50 هزار میلیارد تومانی که گذاشتیم، عملی کنیم؛ وگرنه دوباره ناچاریم به بازار مالی فشار بیاوریم و اوراق بفروشیم یا به صندوق توسعه ملی فشار بیاوریم.

* در بودجه سال آینده 175 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی برآورد شده است. با توجه به این‌که اقتصاد کشور در رکود قرار دارد و بنا به گفته کارشناسان، 14 درصد کوچک شده است. شما تصور می‌کنید 175 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی تحقق پیدا می‌کند؟

زمانی که بحث رکود را مطرح می‌کنیم، منظور تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت است. وقتی که ما از نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی می‌گوییم، تولید ناخالص داخلی به قیمت اسمی مطرح است. شما ببینید همین امسال تورم بالای 34، 35 درصد است، بنابراین وقتی می‌خواهیم تولید ناخالص داخلی را برآورد کنیم، باید به قیمت اسمی دقت کنیم، چون مبنای خرید و فروش در بازار، تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت که نیست. ارزش کالا و خدمات در بازار که به قیمت ثابت نیست؛ همه به قیمت جاری است، یعنی تورم در آن لحاظ شده است. بنابراین زمانی که درباره نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بحث می‌کنیم و می‌گوییم مالیات سال آینده نسبت به عملکرد امسال 25 درصد رشد دارد، یعنی این‌که تورم در آن لحاظ شده است.

* در حال حاضر یک‌سری نهادهای خاص مالیات پرداخت نمی‌کنند یا حداقل سهم مالیات‌شان خیلی کم است.

براساس تاکید مقام معظم رهبری تمام نهادهای انقلاب اسلامی باید مالیات متعلقه را بدهند، ولی معادل رقم واریزی در طرف مصارف به آنها برگشت می‌شود. این موضوع به شفاف‌سازی درآمدهای مالیاتی کمک می‌کنند. البته برای بودجه سالانه با اطلاعات جدیدتری که به دست آمده، قرار است این کار سامان بیشتری یابد.

موضوع دیگر همان‌طور که عرض کردم، فرار مالیاتی است. ما فقط روی مالیات پزشکان تمرکز کردیم، چون شناسایی آنها خیلی آسان بوده است. این‌که می‌گوییم بهره‌وری نظام مالیاتی باید بالا رود، به همین موضوع برمی‌گردد. طرح جامع مالیاتی در حال حاضر پیاده شده است و اظهارنامه‌ها را نیز به طور مرتب پیگیری می‌کنیم، اما بالاخره باید یک زمانی جلوی فرار مالیاتی گرفته شود.

در برخی از کشورهای دنیا پرداخت نکردن مالیات یک جرم جنایی است. مالیات مجموع درآمد برای همین است. در کشورهای دیگر که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بالاست، برای این است که مالیات بر مجموع درآمد را اجرایی می‌کنند. چند سال پیش در لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر عایدی سرمایه مطرح شد، اما وزیر امور اقتصادی و دارایی وقت این بخش از لایحه را پس گرفت و گفت امکانات اجرایی آن را نداریم.

هم‌اکنون کشورهای در حال توسعه 15 تا 20 درصد از تولید ناخالص داخلی‌شان را مالیات می‌گیرند؛ حالا بماند که کشورهای پیشرفته تا 40 درصد مالیات می‌گیرند. ما حداقل در حد کشورهای در حال توسعه باید بتوانیم مالیات بگیریم. ما دائما از معافیت‌های مالیاتی و فرار مالیاتی صحبت می‌کنیم؛ بالاخره باید معافیت‌ها را حذف کنیم و جلوی فرار مالیاتی را بگیریم.

سازمان امور مالیاتی باید به دنبال بهینه کردن گردآوری مالیات همراه با حداقل کردن هزینه اداری و هزینه‌های خوداظهاری مالیات‌دهندگان باشد. کارآمدترین نظام‌های جمع‌آوری مالیات آن‌هایی هستند که بیشتر مالیات‌دهندگان تعهدهای مالیاتی خود را داوطلبانه پرداخت کنند و در نتیجه متولیان مالیات بتوانند تلاش خود را بر مالیات‌دهندگانی متمرکز کنند که از پرداخت مالیات خودداری می‌کنند. برای سنجش خوداظهاری، از نسبت تعداد خوداظهاری به تعداد پرونده‌ها استفاده می‌شود. براساس اطلاعات سازمان امور مالیاتی این نسبت در سال 1382 حدود 31 درصد بود که در سال 1386 به 74 درصد افزایش یافت. با این وجود در سال‌های اخیر این نسبت روند نزولی یافته است.

* در حال حاضر 150 هزار میلیارد تومان کسری بودجه برآورد می‌شود. در شرایطی که تا این حد کسری بودجه وجود دارد، تخصیص بودجه به نهادهای غیرپاسخ‌گو چه توجیهی دارد؟

برای بودجه سال 99 کمیته‌ای در سازمان برنامه و بودجه تشکیل شد به نام کمیته بازبینی هزینه‌ها. بر این اساس، حدود 100 ردیف هزینه‌ای از بودجه حذف شد. 2 سال است که جدول 17 حذف شده است و مواردی هم که از این جدول جدول شماره 7 منتقل شده، بیشتر آنها برای سال آینده حذف شده است. تعداد خیلی کمی شاید مانده باشد. بودجه سال 99 با سال 98 در این زمینه متفاوت است.

* رییس اتاق بازرگانی تهران چندی پیش عنوان کرده بود که اگر بودجه سال 99 تصویب شود، سال آینده شاهد یک جهش ارزی همچون سال 97 خواهیم بود. چقدر این صحبت را قبول دارید؟ ایشان به ماندگاری دلار 4200 تومان و ارز نیمایی 8 هزار و 500 تومان انتقاد داشتند.

بیشترین تاکید دولت در تدوین لایحه بودجه 1399 این بوده که جلوی جهش ارزش گرفته شود؛ چراکه جهش ارزی در نهایت روی تورم اثر دارد. حتی در رابطه با حقوق ورودی و مالیات بر واردات، نرخ 4200 تومان در نظر گرفته شده است. یعنی روی نرخ 4200 تومان تاکید شده؛ چراکه نرخ ارز روی کالاهای وارداتی اثر زیادی دارد. تمهیداتی هم روی قیمت‌گذاری کالاها صورت گرفته است.

* یکی از انتقادات این بوده که اگر سامانه نیما براساس عرضه و تقاضا عمل می‌کند، نرخ 8 هزار و 500 تومان در بودجه چگونه محاسبه شده است؟

نرخ 8500 تومان را محاسبه نکرده‌اند. نرخ 8500 تومان برای دادن علامت به بازار است. یک بخشی از تخصیص‌های ارزی با نرخ 4200 تومان و یک بخشی هم با نرخ 8500 تومان محاسبه کنند. شما الان ممکن است بگویید نرخ 8500 تومان مبنایی ندارد، ولی برای سال آینده بانک مرکزی باید به این سمت برود که کالاهای اساسی را با نرخ 4200 تومان ارز تخصیص دهد و بقیه کالاها را با نرخی که بتواند بازار را مدیریت کند. حالا از طریق مداخله در بازار یا از هر طریق دیگری. نمی‌شود بگوییم که بانک مرکزی با نرخ نیمایی ارز بخرد و با 8500 تومان بفروشد؛ این منطقی نیست. بنابراین بازار را باید کنترل کنند.

* بودجه شرکت‌های دولتی 16 درصد افزایش یافته است. در شرایطی که دولت باید کوچک شود، این 16 درصد چه مفهومی دارد؟

در بودجه کل کشور 1398 معادل 72 درصد سهم بودجه شرکت‌های دولتی و 28 درصد سهم بودجه عمومی است. سال آینده نیز به همین شکل و تغییری نکرده است. سال آینده هم 72 درصد از بودجه کل کشور مربوط به شرکت‌های دولتی و 28 درصد سهم بودجه عمومی است.

برخی از مبانی تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی مشابه بودجه عمومی است. حقوق‌ها باید 15 درصد افزایش یابد و در عین حال، شرکت‌های دولتی افزایش قیمت‌شان را نمی‌توانند براساس قیمت بازار داشته باشند. شرکت‌های دولتی هزینه‌هایشان خیلی محدود شده است. گزارش اخیر آقای دکتر عادل آذر این بود که شرکت‌های دولتی برای این‌که کسری‌شان را تامین کنند، به سمتی رفتند که دارایی‌هایشان را بفروشند. تعداد شرکت‌های زیان‌ده بالای 150 شرکت شده و این در حالی است که این تعداد قبلا انگشت‌شمار بود. بالاخره شرکت‌ها باید بتوانند امورات خود را بگذرانند.

نکته دیگر این است که این‌که ما می‌گوییم بودجه شرکت‌های دولتی افزایش پیدا کرده، باید ببینیم بودجه کدام شرکت‌ها افزایش یافته و سهم کدام شرکت‌ها بیشتر است. شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت توانیر، شرکت توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی، شرکت سهامی ارتباطات زیرساخت، شرکت سهامی راه‌آهن، شرکت راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، بیمه مرکزی، شرکت سهامی بیمه ایران، بانک مرکزی، بانک مسکن و بانک ملی ایران، این شرکت‌ها 75 درصد از درآمدهای تمامی 384 شرکت را به خود اختصاص داده‌اند. از سوی دیگر، 80 درصد هزینه‌های شرکت‌ها برای این شرکت‌ها است. همچنین 55 درصد از هزینه‌های سرمایه‌ای کل شرکت‌ها برای این شرکت‌ها است. 77 درصد از مالیات شرکت‌ها را این چند شرکت پرداخت می‌کنند. 63 درصد از سود سهام و 99 درصد از سود سهام دولت شرکت‌های دولتی، برای همین شرکت‌ها است.

ما جلوی فعالیت کدام‌یک از این شرکت‌ها را می‌توانیم بگیریم؟ این‌که می‌گوییم بودجه شرکت‌های دولتی افزایش یافته، باید از خودمان بپرسیم آیا می‌توانیم جلوی سرمایه‌گذاری یا هزینه‌های شرکت ملی نفت را بگیریم؟ شرکت نفت الان حتی هزینه تزریق گاز برای ادامه وضعیت تولید را به زحمت تامین می‌کند. یک زمانی 14.5 درصد 135 میلیارد دلار را به شرکت ملی نفت می‌دادیم، اما الان در حد 2.6 میلیارد دلار هزینه ارزی می‌گیرد. شرکت نفت حتی توان بازپرداخت تسهیلات را هم ندارد. شرکت ملی گاز هم همین وضعیت را دارد. شرکت‌های دیگر هم به همین شکل هستند. از سوی دیگر، اعتبارات هزینه‌ای این شرکت‌ها مثل دولت نیست که حقوق و دستمزد پرداخت می‌کند؛ بخش عمده هزینه شرکت‌ها برای تولید است. یک بخش از هزینه تولید برای واردات ماشین‌آلات است، بنابراین حداقل به اندازه تورم وارداتی هزینه‌هایشان افزایش می‌یابد. بنابراین 16 درصد رقم زیادی نیست. ما اگر کاهش اعتبار برای این بخش داشته باشیم، مثل این می‌ماند که صرفه‌جویی در تولید می‌کنیم. مثل این می‌ماند که در تولید ناخالص داخلی صرفه‌جویی کنیم.

درست است که دولت فشار به خود می‌آورد و صرفه‌جویی می‌کند، ولی این بخش‌ها باید تولید کنند. ما وقتی بالای 25 درصد تورم داریم، اعتبارات این بخش‌ها فقط 16 درصد رشد کرده است. یعنی حداقل 10 درصد زیر تورم رشد می‌کند. از سوی دیگر، قیمت کالاهایشان افزایش نمی‌یابد و از این طرف، هزینه‌های تولیدشان باید تامین شود.

* در لایحه بودجه سال آینده فروش دارایی‌های دولت 40 هزار میلیارد تومان برآورد شده، اما عملکرد امسال 3.7 هزار میلیارد تومان بوده است. چطور فروش دارایی‌های دولت با وجود این عملکرد 10 برابر شده است؟

در این خصوص باید دنبال راهکارهای جدید رفت. برای سال 98 در خصوص مولدسازی دارایی‌های دولت 10 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شد، اما اتفاق خاصی برای وصول آن نیفتاد و به همین دلیل عملکرد پایینی داشت. اما برای سال آینده باید دنبال سازوکارهای جدید برویم. باید دارایی‌های دولت به طور کامل شناسایی شود و در عین حال، آیین‌نامه و دستورالعمل تدوین کنند. اگر قرار است در بورس عرضه شود، سازوکارهای لازم فراهم شود.

اگر عملکرد سال آینده پایین باشد، فشار زیادی به دولت وارد می‌شود، چون در نهایت مجبور به فروش اوراق بیشتر می‌شویم.

* رقم بالایی در بخش اوراق مالی در نظر گرفته شده است. فکر می‌کنید قابل تحقق است؟

امکان تحقق وجود دارد؛ منتها باید توجه به بازپرداخت داشت. خوشبختانه در رابطه با تمام اوراقی که در چند سال اخیر دولت منتشر کرده، هیچ نکولی در بازپرداخت نداشتیم. تملک دارایی‌های مالی یک بخش عمده‌اش مربوط به بازپرداخت اوراق سررسید شده است. در واقع تا حدی که دولت برای بازپرداخت ظرفیت دارد، باید این کار را انجام دهد. البته یک حکمی در برنامه وجود دارد که تعهدات مربوط به مانده بدهی‌ها نباید از 40 درصد تولید ناخالص داخلی فراتر رود.

در حال حاضر کشور در شرایط خاصی قرار دارد و در شرایط غیرعادی بودجه را می‌بندیم، بنابراین باید به دنبال روش‌هایی برویم که در شرایط عادی به سراغ آنها نمی‌رویم.

* فکر می‌کنید بودجه سال آینده براساس یک دولت تنگدست تدوین شده است یا این‌که بلندپروازانه است؟

ببینید، هیچ‌کجای بودجه بلندپروازانه نیست. بودجه عمومی دولت 5.6 درصد رشد داشته است. از این انقباضی‌تر در تاریخ بودجه‌نویسی ایران بعید است پیدا کنید. از سوی دیگر، درآمدهای اختصاصی 11 درصد رشد داشته است. دیگر دولت در چه حدی باید بودجه را تدوین می‌کرد؟ اعتبارات هزینه‌ای دولت حدود 4 درصد رشد دارد. این در حالی است که از یک طرف 15 درصد حقوق‌ها را افزایش دادیم، ولی اعتبارات جاری 4.4 درصد افزایش پیدا کرده است. یعنی دولت باید باقی هزینه‌های خود را کاهش می‌داده که بتواند حقوق‌ها را بالا ببرد. انقباضی‌تر از این دولت تاکنون بودجه را نبسته است.

من در شرایط جنگی هم در سازمان برنامه و بودجه بودم. با این شرایط ما بودجه را نبستیم. واقعا بودجه در شرایط سختی بسته شد.

223225