بررسی ایرادات شرعی و فنی قانون حفظ آثار تاریخی

مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی نوشت: در موضوع ثبت آثار تاریخی در فهرست‌های ذی‌ربط مسائل بسیار فنی و شرعی وجود دارد که موجب شده داشته های حقوقی این حوزه از نظر کیفی کم اثر و ناتوان شود.

خبرگزاری مهر _ گروه جامعه؛ گزارش تقنینی مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد اصلاح موادی از قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 (شاخص‌ها و فرایند ثبت آثار غیرمنقول) به موارد قابل توجهی اشاره شده در این گزارش که به تازگی منتشر شده آمده: قانون راجع به حفظ آثار ملی به‌عنوان قانون مادر و ریشه‌ای حوزه ثبت آثار ملی با 20 ماده در آبان‌ماه 1309 مصوب شده است. این قانون در شرایطی تدوین شد که پس از دوره قاجار همچنان دست‌اندازی‌های فراقانونی به حوزه میراث فرهنگی وجود داشت.

با تصویب این قانون عملاً بخش‌های مهمی از مفاهیم حفاظتی میراث فرهنگی برای اولین بار در کشور مطرح شد و در قالب قانونی مدون و مشخصی مستند شد. این قانون به موضوعات مختلفی مثل تعریف شاخص‌های ثبت آثار ملی، فرایند انجام ثبت، حقوق مالکان و جرم‌انگاری‌های مربوطه، احکامی در مورد اموال منقول و ثبت آن، حفاری‌های تجاری و علمی، احکام و جرم‌انگاری در حوزه حفاری و اکتشاف، پرداخته است که در نوع خود قابل تأمل و توجه است.

نسخ نشدن بخش‌های مهمی از این قانون تا به امروز و مطرح شدن مواد مرتبط با این قانون به‌صورت پراکنده در قوانین دیگر، وارد شدن ایرادهای شرعی متعدد به موادی که تقابل بین حقوق عمومی و خصوصی را شامل شده است و بی‌پاسخ ماندن موضوع توسط نهادهای ذی‌ربط، گذشت حدود 90 سال از تاریخ تصویب این قانون و تغییر اقتضائات و لزوم توجه به آن باعث شده تا بررسی و تدوین اصلاحیه یا پیش‌نویس‌های جدید برای موضوع ثبت و فرایندهای ذی‌ربط دارای اولویت باشد.

در این گزارش با تأکید بر 4 ماده اول قانون راجع به حفظ آثار ملی که به دو محور اساسی و پرمسئله معیارهای ثبت آثار ملی و فرایند اجرایی ثبت مربوط است، ایرادهای شرعی و فنی قانون بررسی می‌شود.

به فراخور نیاز قوانین موضوعه و دستورالعمل‌های کاربردی که در این حوزه به‌عنوان جایگزین مورد استفاده قرار گرفته است، مورد اشاره قرار خواهد گرفت تا نهایتاً موادی به‌روزتر و مناسب‌تر پیشنهاد شود.

همچنین لازم است در پیش‌نویس جدید تعاریف مفاهیم کلیدی به‌درستی شرح داد، فهرست‌های مجزا تعریف و تشریح، معیارها و مصداق‌های ثبت آثار ملی (با تأکید بر قوانین موجود و همچنین خلأهای موجود) ارائه شود، فرایند ثبت و رسیدگی به اعتراضات به‌صورت شفاف نگارش یابد.

جای توجه دارد که مصداق‌های مذکور نباید موجب شرایطی شود که عمل ثبت آثار دچار مضیقه یا حصر شود. بنابراین در بخش‌هایی از پیش نویس اصلاح ماده (1) تا (4) قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب 1309 آمده است:

1. آثار ملی: کلیه آثار منقول و غیرمنقولی که نشانه و یادگار ارزشمند از هویت، فرهنگ، مذهب، تاریخ، علم، صنعت، طبیعت و تمدن ایرانی و اسلامی ملت ایران به‌حساب آید و باید توسط دولت در کمال اصالت برای نسل‌های آینده مورد حفاظت و نظارت قرار گیرد. آثار ملی دارای حکم و لوح ثبت هستند که توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی صادر می‌شوند.

2. آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی: کلیه آثار منقول و غیرمنقول که در سطح ملی خصوصیات آثار ملی را دارا نیستند یا هنوز به‌دست نیاورده‌اند، اما دارای ارزش‌های محلی یا منطقه‌ای باشند یا آثاری که در فرایند ثبت ملی قرار داشته باشند، تحت ضوابط و مقررات مختص (که توسط هیئت وزیران برای مدیریت اقدامات عمرانی در محدوده عرصه و چگونگی حراست، حفاظت، تعمیر، مرمت و احیای اثر تنظیم شده است) برای نگهداری و حفاظت قرار خواهند گرفت. این آثار می‌توانند پس از طی مراحل قانونی برای ثبت اثر در فهرست آثار ملی که در این قانون شرح داده شده است، در فهرست آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی نیز قرار گیرند.

این آثار همچون آثار ملی دارای حکم و لوح ثبت هستند که توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی صادر می‌شوند؛ ولی بر خلاف محدودیت‌های تعریف شده در مورد مداخله در حریم و عرصه آثار ملی، در صورت رعایت ضوابط و مقررات تعریف شده برای آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و حفاظت از اصالت اثر، امکان دخل و تصرف در بنا و عرصه آن برقرار است. مرجع رسمی اعلام‌نظر درباره واجد ارزش بودن آثار برای قرارگیری در فهرست‌های ذی‌ربط، اداره کل ثبت آثار با تأیید معاون میراث فرهنگی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است.

3. داشتن جنبه عمومی: اثر از نظر جامعه یا مراکز فرهنگی دارای شأن عمومی باشد و توسط شورای‌های ملی ثبت آثار - به‌عنوان مرجع تشخیص این موضوع - این ارزش مورد تأیید قرار گیرد.

4. منظر فرهنگی: محوطه‌هایی که به‌واسطه تعامل بین انسان و طبیعت ایجاد شده باشد و به‌لحاظ تاریخی، زیبایی شناسی، نژادشناسی یا مردم‌شناسی دارای ارزش شناخته شود. این منظر اساساً از تلاقی و توسعه ارتباط بین فرهنگ و طبیعت شکل می‌گیرد و به‌واسطه ارزش‌های فرهنگی که به‌دست می‌آورد، دارای ارزش حفاظت است.

5. مکان رویداد: مکان‌ها و فضاهایی که به‌واسطه رخ دادن رویداد یا اتفاقی تاریخی در آن در سرنوشت بخشی از جامعه مؤثر بوده است، اما دارای فضای معماری یا کالبد مشخص نیست.

6. شورای ملی ثبت: شورای ملی ثبت همان شوراهای ملی ثبت آثار است که نهادی تخصصی در اداره کل ثبت آثار معاونت میراث فرهنگی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌حساب می‌آید که با عضویت وزیر به‌عنوان رئیس شورا، معاون میراث فرهنگی وزارت به‌عنوان نایب رئیس شورا، مدیر کل ثبت آثار وزارت به‌عنوان دبیر شورا، مدیر کل حراست وزارت به‌عنوان عضو ناظر تشکیل می‌شود. سایر اعضای شورا با توجه به موضوعات شورا (منقول، غیرمنقول، ناملموس و طبیعی بودن اثر) یا زمینه تخصصی و فنی (محیط‌زیست، اوقاف و اماکن متبرکه و...) به این شرح هستند:

در شورای ملی ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول به‌غیر اعضای مذکور، رئیس پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، مدیر کل حفظ و احیای وزارت، مدیر کل امور حقوقی و املاک وزارت، رئیس پژوهشکده باستان‌شناسی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، رئیس پژوهشکده ابنیه و بافت پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، رئیس ایکوموس ایران_ شورای بین‌المللی بناها و محوطه‌های تاریخی (بدون حق رأی) و سه نفر صاحب نظر (بدون حق رأی) در زمینه میراث فرهنگی غیرمنقول از میان شخصیت‌های فرهنگی، اجرایی و دانشگاهی کشور به پیشنهاد معاون میراث فرهنگی وزارت و تصویب وزیر به‌صورت سالیانه، عضو هستند.

در شورای ملی ثبت میراث فرهنگی ناملموس به‌غیر از اعضای شورای ملی ثبت، مدیر کل امور حقوقی و املاک وزارت، رئیس پژوهشکده هنرهای سنتی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، رئیس پژوهشکده مردم‌شناسی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، رئیس مرکز مطالعات منطقه‌ای پاسداری از میراث ناملموس در آسیای غربی و مرکزی (مرکز تهران)، رئیس گروه ثبت میراث فرهنگی ناملموس اداره کل ثبت آثار وزارت و چهار نفر صاحبنظر (بدون دارا بودن حق رأی) در زمینه میراث فرهنگی ناملموس از میان شخصیت‌های فرهنگی، اجرایی و دانشگاهی کشور با پیشنهاد معاون میراث فرهنگی وزارت و تصویب وزیر به‌صورت سالیانه، عضو هستند.

در شورای ملی ثبت میراث طبیعی به‌غیر اعضای مذکور، مدیر کل امور حقوقی و املاک وزارت، رئیس گروه میراث طبیعی اداره کل ثبت آثار وزارت، رئیس گروه میراث طبیعی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، 6 نفر صاحبنظر (بدون حق رأی) در زمینه میراث طبیعی از میان شخصیت‌های فرهنگی، اجرایی و دانشگاهی کشور با پیشنهاد معاون میراث فرهنگی وزارت و تصویب وزیر به‌صورت سالیانه، عضو هستند.

در شورای ملی ثبت آثار منقول به‌غیر اعضای شورای ملی ثبت، مدیر کل موزه‌ها و اموال منقول فرهنگی تاریخی وزارت، رئیس موزه ملی ایران، رئیس کمیته ملی موزه‌ها - ایکوم ایران (بدون حق رأی)، رئیس پژوهشکده باستان‌شناسی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری، رئیس پژوهشکده حفاظت و مرمت آثار تاریخی - فرهنگی پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری و سه نفر صاحبنظر (بدون حق رأی) در زمینه میراث طبیعی از میزان شخصیت‌های فرهنگی، اجرایی و دانشگاهی کشور با پیشنهاد معاون میراث فرهنگی وزارت و تصویب وزیر به‌صورت سالیانه، عضو هستند.

این شوراها حداقل ماهی یک‌بار در صورت وجود پرونده ثبتی، تشکیل جلسه می‌دهند.

7. هیئت بررسی اعتراض مالک به ثبت آثار: هیئتی فنی، حقوقی و دولتی که به‌منظور رسیدگی مستند به اعتراضات احتمالی مالکان به ثبت آثار در محل وزارت با توجه به درخواست‌های ارسالی مالکان حداقل هفته‌ای یک‌بار شکل می‌گیرد. اعضای این هیئت شامل 7 نفر است که مدیر کل ثبت آثار وزارت به‌عنوان مسئول هیئت، مدیر کل امور حقوقی و املاک وزارت، مدیر کل بازرسی و پاسخگویی به شکایات وزارت و مدیر کل حراست وزارت به‌عنوان اعضای هیئت هستند. سه نفر صاحبنظر دولتی بی‌طرف با تخصص فنی و حقوقی با انتخاب معاونت میراث فرهنگی وزارت به این هیئت اضافه می‌شوند. تصمیمات باید حداقل 5 رأی معتبر داشته باشد تا منجر به صدور رأی شود.

ماده (2) - کلیه آثاری که توسط وزارت بر مبنای معیارهای تبصره «1» این ماده دارای شأن ملی یا ارزش تاریخی شناخته می‌شوند و با حداقل یکی از مصداق‌های تبصره «2» قابل تطبیق هستند، با رعایت ماده (4) این قانون، پس از تأیید و ابلاغ توسط وزیر، جز فهرست آثار ملی یا فهرست آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی شناخته می‌شوند و حسب عنوان فهرست (آثار ملی یا آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی) تحت حفاظت و نظارت دولت قرار خواهند داشت.

تبصره «1» معیارهای کلی برای شناسایی شأن ملی یا اهمیت فرهنگی و تاریخی یک اثر بیان شده است.

در تبصره «2» نیز مصداق‌هایی به‌عنوان نمونه‌های برجسته ثبت شده در فهرست آثار ملی و آثار واجد ارزش فرهنگی و تاریخی برای تطبیق با معیارهای تبصره «2» معرفی شده اند از جمله معبد چغازنبیل یا شهر تاریخی ماسوله.

در تبصره «3» هم آمده: مجلس مکلف است به‌دلیل پویایی فرهنگ، اکتشافات جدید و یا لزوم به‌روزرسانی معیارها و مصداق‌های تبصره «1» و «2» ماده (2)، با ارائه دلایل کارشناسی و مستند در بازه زمانی حداقل هر 10 سال یک‌بار، اقدام به‌روزرسانی قانون نماید.

ماده (3)- وزارت مکلف است از کلیه آثار ملی و آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی که تا زمان تصویب این قانون معلوم و مشخص شده است و حیثیت فرهنگی، مذهبی، تاریخی، علمی، صنعتی، طبیعی، منظرین، مکان_رویدادی و تمدنی خاصی دارد فهرست‌هایی برخط تهیه کند و بعدها هرچه از این آثار مکشوف شود به این فهرست ضمیمه نموده و در بازه‌های فصلی به جهت اطلاع عموم در دسترس همگان قرار دهد.

ماده (4)- فرایند ثبت اثر در فهرست آثار ملی یا آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی شامل پنج مرحله شناسایی اثر، اعلام‌نظر درباره واجد ارزش بودن اثر، اطلاع‌رسانی عمومی و خصوصی به مالک اثر و رسیدگی به اعتراضات مالکین توسط وزارت می‌باشد که پس از طی مراحل فوق و ابلاغ وزیر، وظایف مالک نسبت به اثر و حمایت‌های دولتی از اثر و مالک و متصرف قانونی اثر، تعلق خواهد گرفت. در صورت ناراضی بودن مالک از ثبت اثر، رسیدگی به اعتراض مالکین توسط دیوان عدالت اداری طبق اصل سی‌وچهارم قانون اساسی ممکن است و باید توسط قاضی دوره‌دیده و آشنا به حوزه میراث فرهنگی صورت گیرد.

تبصره «1»- شناسایی آثار توسط ادارات کل استانی وزارت آغاز می‌شود. این ادارات مکلف هستند تا آثار پیشنهادی خود را پس از اخذ تأییدیه در هیئت ثبت آثار استان به‌منظور اعلام‌نظر رسمی به دبیرخانه شورای ملی ثبت آثار مستقر در اداره کل ثبت آثار وزارت ارسال کنند.

تبصره «2»- پس از اعلام‌نظر اداره کل ثبت آثار وزارت، ادارات کل استان موظف خواهند بود که با فوریت ارزشمندی اثر پیشنهادی را از طریق قانونی (جراید کثیرالانتشار برای اعلام عمومی و ارسال پیام شخصی به‌صورت کاغذی یا الکترونیکی برای اعلام شخصی) به مالک یا مالکین ابلاغ نماید. مالک یا مالکین تا یک‌ماه فرصت خواهند داشت اعتراض خود در مورد ثبت اثر را از طریق اداره کل استانی به «هیئت بررسی اعتراض مالک به ثبت آثار» ارجاع دهد.

تبصره «3»- «هیئت بررسی اعتراض مالک به ثبت آثار» با برگزاری جلسه و استفاده از مستندات جلسه شواری ملی ثبت و مستندات اعتراض مالک به ثبت اثر، با حضور مالکان به‌صورت عادلانه و بی‌طرفانه تشکیل جلسه می‌دهد و نتیجه جلسه در قالب صورت‌جلسه‌ای محرمانه به شورای ملی ثبت آثار ارسال می‌شود. شورای ملی ثبت آثار پس از بررسی مصوبه هیئت، متناسب با شأن و ارزشمندی اثر در مورد ثبت یا عدم ثبت اثر تصمیم‌گیری می‌نماید. هرچند این تصمیم‌گیری نافی صلاحیت دیوان عدالت اداری در بررسی شکایات مالکان پس از طی فرایند ثبت و ابلاغ آن نیست.

تبصره «4»- ثبت در فهرست آثار ملی یا آثار واجد ارزش تاریخی و فرهنگی توسط ابلاغ وزیر به کلیه دستگاه‌های ذی‌ربط و مالک جنبه قانونی خواهد داشت.

تبصره «5» - درصورتی که مالک نسبت به ثبت اثر در فهرست آثار ملی همچنان شکایت دارد، می‌تواند از صلاحیت دیوان عدالت اداری برای طرح دعوی استفاده نماید. بنابراین لازم است تا دیوان عدالت اداری شرایطی فراهم سازد تا شکایات مالکان خصوصی به وزارت ابلاغ شود و جلسات درخواست خروج از ثبت آثار ملی به‌صورت حضوری، با حضور اصحاب رسانه و کارشناسان ستاد وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی برای دفاعیه فنی و حقوقی برگزار شود.

تبصره «6»- مالک اثر غیرمنقولی که دارایی وی مطابق این قانون، احتمالاً ملی یا واجد ارزش تاریخی فرهنگی شناخته شود یا مطلع یا مطلعین (هر فرد یا سازمان حقیقی یا حقوقی) که از وجود چنین اثری مطلع شده باشد، مکلف خواهند بود که به نزدیک‌ترین اداره تبصره «1» ماده (4) این قانون، وجود اثر را اطلاع‌رسانی نماید. این اداره نیز مکلف است تا اثر معرفی شده را به‌عنوان آثار پیشنهادی خود در فرایند ماده (4) قانون قرار دهد و نسبت به تعیین وضعیت ثبتی آن تا حداکثر دو ماه پیگیری نماید.

تبصره زیر به ماده (558) فصل نهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1375 (‌تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) و اصلاحات بعدی الحاق می‌شود: در صورتی که مالک اثر یا مطلع یا مطلعین (هر فرد یا سازمان حقیقی یا حقوقی) نسبت به اطلاع‌رسانی از وجود اثر به ادارات کل استانی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌صورت عامدانه کوتاهی کند و در آینده آسیبی به اثر وارد شود، حداقل به جرم معاونت در ارتکاب به جرایم علیه میراث فرهنگی مندرج در این قانون طبق ماده (567) به قوه قضائیه طرح دعوی می‌شود.

براساس این گزارش تدوین شده در مرکز پژوهش‌های مجلس، بررسی‌ها نشان می‌دهد در موضوع ثبت آثار در فهرست‌های ذی‌ربط متأسفانه مسائل بسیار فنی و شرعی وجود دارد که موجب شده داشته‌های حقوقی این حوزه از نظر کیفی کم‌اثر و ناتوان شود.

قانون راجع به حفظ آثار ملی که در سال 1309 تصویب شده است یکی از قوانین قدیمی کشور است که بسیاری از مسائل مربوط به آثار ملی و فعالیت‌های معطوف به آن را تشریح کرده است. این قانون به جهت جامعیت و مرجعیتی که همچنان داراست می‌تواند محور تدوین قوانین تکمیلی قرار گیرد و موجب انسجام و یکپارچگی این حوزه شود.

اکتفا کردن به معیارهای ساده و اولیه، تفسیری و ذهنی شدن ارزیابی آثار، نامشخص بودن فرایند ثبت اثر، توجه نکردن به مسائل شرعی (مثل مالکیت، بیت‌المال مسلمین و حکومت دینی) و نحوه رسیدگی به شکایات مالکان ازجمله ایرادهای کلی است که به مواد قانونی وارد است. بنابراین لازم است تا معیارهای جامع و کاملی گردآوری شود و در کنار آن مصادیق هر کدام بر مبنای آثار ثبتی برجسته شناسایی شود. همچنین فرایند ثبت آثار به‌صورت شفاف و روشن تدوین و تشریح شود تا مشکلات جاری کشور در این حوزه برطرف شود.