عقبگرد آنکارا در مسیر توسعه

دنیای اقتصاد - فربد بهروز: بحران سال 2001 اقتصاد ترکیه را تا آستانه فروپاشی کامل کشاند. این بحران که پس از دههها بیثباتی سیاسی و تورم مهارنشدنی رخ داد، به کاهش تولید ناخالص داخلی، ورشکستگی نظام بانکی و کاهش شدید ارزش لیر منجر شد.
رویداد مذکور فراتر از یک شکست اقتصادی بود و در واقع، ورشکستگی نظم سیاسی و اقتصادی حاکم به شمار میرفت. ساختاری که، محصول دههها حاکمیت یک نظم سیاسی - اقتصادی رانتجو بود که در آن، به تعبیر کمال درویش، بخش خصوصی به جای تمرکز بر تولید و نوآوری، منابع خود را صرف لابیگری برای کسب رانتها و امتیازات دولتی میکرد. پایههای این نظم در دهههای 1980 و 1990 گذاشته شده بود، دورانی که با وجود اجرای سیاستهای آزادسازی اقتصادی، نهادهای نظارتی و کنترلی عمدا ضعیف نگه داشته شدند. هدف از این کار، افزایش قدرت صلاحدیدی دولت برای تخصیص منابع به گروههای خاص و وفادار به حاکمیت بود. در نتیجه، قدرت و ثروت در انحصار نخبگان سنتی و سکولار جامعه قرار گرفته بود، درحالیکه بخش بزرگی از جامعه محافظهکار از این چرخه کنار گذاشته شده بودند.
انباشت بدهیهای پنهان دولتی و شکنندگی نظام بانکی، پیامد طبیعی این ساختار بود که سرانجام به بحران ارزی و بانکی سال 2001 منتهی شد. به طور مشخص، تحمیل زیانهای تکلیفی به بانکهای دولتی برای اعطای وامهای دستوری به بخشهای ناکارآمد، یکی از اصلیترین سازوکارهای این اقتصاد رفاقتی بود که در نهایت نظام بانکی را به ورشکستگی کشاند. این فروپاشی گسترده، مشروعیت کل نظام حاکم را زیر سوال برد و راه را برای تحولی ساختاری هموار ساخت.
بحران مذکور، ساختار سیاسی فرسوده ترکیه را ناچار ساخت مجموعهای از اصلاحات اساسی را بپذیرد که تحت نظارت صندوق بینالمللی پول و بانک جهانی طراحی شده بود. این برنامه که «گذار به اقتصاد قدرتمند» نام داشت، فراتر از یک بسته ریاضتی بود و در واقع فلسفه حکمرانی اقتصادی را بازتعریف میکرد. هدف اصلی، برچیدن ساختار دولت مداخلهگر و حامیپروری بود که پیش از آن با ابزارهایی مانند هزینههای کلان خارج از بودجه و تحمیل وامهای سیاسی به بانکهای دولتی، منابع عمومی را به سمت گروههای ذینفوذ هدایت میکرد. ساختار پیشین قرار بود جای خود را به یک دولت تنظیمگر بدهد که در آن تصمیمگیریهای اقتصادی غیرشخصی و قاعدهمند باشد.
سازوکار اصلی آن، تاسیس نهادهای نظارتی مستقل مانند آژانس نظارت بر بانکداری، تضمین استقلال بانک مرکزی و تصویب قانون شفافیت در تدارکات عمومی بود. اقدامات گفته شده در عمل ابزارهای سنتی رانتجویی و حامیپروری را از قوه مجریه گرفت و قدرت را از حوزه نفوذ سیاسی و صلاحدیدی خارج کرد و به چارچوبهای قانونی و فنی سپرد. به این ترتیب، پایههای یک نظم اقتصادی نوین بنا نهاده شد که اجرای آن به نیروی سیاسی جدیدی نیاز داشت که خود در نظم پیشین منافعی نداشت.
نیروی جدید، حزب عدالت و توسعه بود که در انتخابات سال 2002 به قدرت رسید. این حزب که نمایندگی پایگاه اجتماعی محافظهکار و به حاشیه راندهشده را بر عهده داشت، در نگاه نخست با اصلاحات لیبرال اقتصادی بیگانه به نظر میرسید. با این حال در عمل، ائتلافی مصلحتی با این حال کارآمد میان این حزب نوظهور و تکنوکراتهای هوادار اصلاحات شکل گرفت. منطق این ائتلاف بر وجود یک دشمن مشترک، یعنی نظام کمالیستی حاکم، استوار بود.
این نظام از یک سو ارتش را در برمیگرفت که تهدیدی برای بقای حزب محسوب میشد و از سوی دیگر شامل بوروکراسی سنتی بود که مانع اصلی اصلاحات اقتصادی به شمار میرفت. در چنین شرایطی، حزب عدالت و توسعه دریافت که اصلاحات دموکراتیک و اقتصادی مورد حمایت اتحادیهی اروپا، بهترین ابزار برای کسب مشروعیت بینالمللی و همزمان تضعیف ساختارهای قدرت رقیبان داخلی است. این راهبرد، کارکردی دوسویه داشت؛ اصلاحات لیبرال به حزب عدالت و توسعه ابزاری برای بقا و تحکیم قدرت میبخشید و در مقابل، حزب حاکم نیز برای اجرای همین اصلاحات، پایگاه اجتماعی و مشروعیت سیاسی لازم را فراهم میکرد.
در واقع، دوره 2002 تا 2007 را میتوان تجربه کوتاه اما موفق ترکیه در پیادهسازی مدل دولت تنظیمگر دانست. در این دوره دولت به جای تصدیگری مستقیم، نقش خود را به تنظیمگری و داوری بیطرف تغییر داد. استقلال بانک مرکزی، ایجاد نهادهای نظارتی مستقل برای بانکداری و انرژی، و به ویژه قانون شفاف تدارکات عمومی، همگی ابزارهایی برای محدود کردن قدرت صلاحدیدی قوه مجریه و ایجاد یک محیط اقتصادی قابل پیشبینی بودند. اقدامات ذکر شده، مصداق بارز حکمرانی خوب بود که با کاهش ریسک سیاسی و اقتصادی، اعتماد سرمایهگذاران داخلی و خارجی را جلب کرد و زمینه را برای رشد فراهم نمود.(نمودار1)
رونق مبتنی بر سرمایه خارجی
ثبات نهادی، در کنار جریان گسترده نقدینگی ارزان جهانی، زمینهساز دورهای از رشد اقتصادی چشمگیر شد. در فاصله سالهای 2002 تا 2007، متوسط رشد سرانه به نزدیک شش درصد رسید و ضریب جینی، از 0.44 به 0.38 کاهش یافت. آمارهای گفته شده صرفا اعدادی انتزاعی نبودند، بلکه نتیجه مستقیم شکلگیری یک ائتلاف حاکم فراطبقاتی به شمار میرفتند. دولت حزب عدالت و توسعه برای حفظ قدرت خود در برابر نظام کمالیستی، به حمایت همزمان سه گروه اصلی نیاز داشت؛ گروه نخست ببرهای آناتولی یعنی کارآفرینان محافظهکار شهرستانی، گروه دوم طبقات کمدرآمد شهری و گروه سوم طبقه متوسط نوظهور.
بر همین اساس، سیاستهای اقتصادی بهگونهای طراحی شد که منافع این ائتلاف سهگانه را تامین کند. برای کارآفرینان محافظهکار، ایجاد ثبات در اقتصاد کلان، کاهش تورم و نرخ بهره و همچنین تسهیل دسترسی به اعتبارات، بهترین شرایط را برای رشد کسبوکارهای کوچک و متوسط آنها فراهم آورد. این گروه که تا پیش از آن از امتیازهای ویژه دولتی بیبهره بودند، از ایجاد شرایط رقابتی برابر سود میبردند.
در مورد طبقات کمدرآمد، دولت با گسترش چشمگیر خدمات عمومی مانند بهداشت و آموزش و برقراری شبکههای حمایت اجتماعی، هرچند به شکل غیررسمی، به بهبود سطح زندگی آنان کمک کرد. گزارش بانک جهانی نیز نشان میدهد که در این دوره شکاف شاخصهای سلامت میان ترکیه و کشورهای عضو OECDبه سرعت کاهش یافت و این بهبود عمدتا در مناطق کمتر توسعهیافته متمرکز بود. طبقه متوسط نیز از این سیاستها منتفع شد. کاهش تورم به سود حقوقبگیران و دارندگان پساندازهای خرد تمام شد، زیرا دیگر قدرت خرید آنها با تورمهای شدید فرسایش نمییافت.
با این حال، این مدل رشد که در ظاهر فراگیر به نظر میرسید، در واقع یک قرارداد اجتماعی ناپایدار بود که هزینههای آن از طریق سرمایههای ارزان خارجی تامین میشد. این رویکرد به جای آنکه به افزایش بهرهوری واقعی در اقتصاد منجر شود، با تقویت ارزش لیر و ارزانسازی واردات، به تشویق مصرف دامن میزد و در نهایت ترکیه را به بدهیهای خارجی به شدت وابسته میکرد.
در مورد کیفیت این رشد اقتصادی دیدگاههای متفاوتی وجود دارد. از یک سو، گروهی از تحلیلگران مانند عجماوغلو و اوچر، این دوره را یک رشد فراگیر و باکیفیت ارزیابی میکنند. استدلال آنها بر پایه رشد سالانه 3 درصدی بهرهوری کل عوامل (TFP) و جهش سرمایهگذاری بخش خصوصی، بهویژه در حوزه ماشینآلات، از 12 به 22 درصد تولید ناخالص داخلی استوار است. در مقابل، تحلیلگران دیگری مانند توران سوباسات، این دستاوردها را را ناشی از یک ایراد آماری میدانند که از دو عامل اصلی نشئت میگیرد. عامل اول، وابستگی شدید اقتصاد ترکیه به سرمایه خارجی به جای اتکا به پساندازهای داخلی بود.
در این دوره، نسبت بدهی خارجی به تولید ناخالص داخلی به شدت افزایش یافت و کشور برای تامین مالی مصارف و سرمایهگذاریهای خود، به جریان سرمایههای کوتاهمدت بینالمللی (معروف به پول داغ) بهشدت وابسته شد. عامل دوم، تاثیر گمراهکننده نرخ ارز بود. کاهش ارزش جهانی دلار و تقویت همزمان لیر موجب شد تولید ناخالص داخلی اسمی ترکیه (بر حسب دلار) سه برابر شود، درحالیکه رشد واقعی اقتصاد بسیار محدودتر بود. بنابراین، حتی با فرض واقعی بودن اصلاحات نهادی، مدل رشد اقتصادی پیادهشده یک آسیبپذیری ساختاری و بنیادین داشت؛ به این معنا که هرگونه تغییر در جریان ورود سرمایه خارجی میتوانست پایداری کل این ساختار را به خطر بیندازد.(نمودار 2)
تحکیم قدرت و برچیدن اصلاحات
از حدود سال 2007، شرایط در ترکیه دستخوش تغییر شد. این تغییر، محصول یک فرآیند تدریجی بود که ریشه در دگرگونی موازنه قدرت سیاسی در داخل کشور داشت. تا آن زمان، حزب عدالت و توسعه با وجود پیروزیهای انتخاباتی، همچنان با چالشهایی جدی از سوی مخالفان قدرتمند خود روبهرو بود و ارتش، بوروکراسی و قوه قضائیه کمالیست همچنان تهدیدی جدی تلقی میشدند. اما در آوریل 2007، رویارویی مستقیم میان ارتش و دولت بر سر انتخاب عبدالله گل به عنوان رئیسجمهور، یک نقطه عطف تاریخی را رقم زد. ارتش با صدور بیانیهای اینترنتی، دولت را به شکل تلویحی به کودتا تهدید کرد، اما این بار دولت برخلاف گذشته عقبنشینی نکرد. حزب عدالت و توسعه که از حمایت اجتماعی گستردهتر و کنترل بیشتری بر نهادهای دولتی برخوردار شده بود، موفق شد در برابر ارتش مقاومت کند و موضع خود را تثبیت نماید. رویداد مذکور، پایان دوران قیمومیت ارتش بر سیاست ترکیه و سرآغاز تحکیم بلامنازع قدرت حزب عدالت و توسعه بود.
همزمان با این تحول داخلی، اهرم فشار خارجی برای اصلاحات نیز از میان رفت. فرآیند الحاق ترکیه به اتحادیه اروپا که زمانی امیدبخش به نظر میرسید، به دلیل مخالفت برخی کشورهای کلیدی مانند فرانسه و همچنین مساله قبرس، عملا متوقف شد. با کاهش امید مردم و دولت ترکیه به چشمانداز عضویت در اتحادیه اروپا، مهمترین عامل خارجی برای تداوم اصلاحات دموکراتیک و اقتصادی از بین رفت. در نتیجه، حزب عدالت و توسعه خود را در موقعیت جدیدی یافت که در آن رقیب اصلی داخلی یعنی ارتش تضعیف شده بود و عامل نظارتی خارجی یعنی اتحادیه اروپا نیز کارآیی خود را از دست داده بود. در این شرایط، انگیزههای این حزب برای پیشبرد اصلاحات به کلی دگرگون شد.
اصلاحات قائدهمندی که پیش از این به بقای حزب کمک کرده بود، اکنون مانعی در برابر گسترش قدرت و شبکههای حامیپرور آن تلقی میشد. شفافیت در تدارکات عمومی، استقلال نهادهای نظارتی و انضباط مالی، همگی با منطق یک دولت صلاحدیدی که به دنبال هدایت منابع عمومی به سمت حامیان خود بود، در تضاد قرار داشت. از این رو، یک عقبگرد نهادی نظاممند آغاز شد که به شکلی تدریجی اما پیوسته ادامه یافت. یکی از بارزترین نمونههای این عقبگرد نهادی، بیاثر ساختن سازمانیافته قانون تدارکات عمومی بود. این قانون که در سال 2002 تحت نظارت بانک جهانی برای تضمین شفافیت و رقابت در قراردادهای دولتی تصویب شده بود، از حدود سال 2005 به بعد با افزودن استثنائات متعدد به طور مداوم تضعیف شد.
تا سال 2011، سهم قراردادهای دولتی که خارج از رویههای شفاف این قانون واگذار میشد، به 44 درصد از کل قراردادها رسید. نمود دیگر این حکمرانی صلاحدیدی، ظهور سازمان دولتی مسکن (TOKI) بود که مستقیما زیر نظر نخستوزیر فعالیت میکرد. این سازمان نهتنها از قانون تدارکات عمومی، بلکه از تمام قوانین بودجهای و نظارتی نیز معاف شد و به ابزاری قدرتمند برای بازتوزیع رانت زمین و مسکن به شکلی کاملا غیرشفاف تبدیل گشت. روندهای گفته شده نشاندهنده یک تغییر جهت در فلسفه حکمرانی بود که طی آن، تلاش برای ایجاد یک محیط قانونمدار برای همگان، جای خود را به استفاده از ابزارهای دولتی برای پاداش دادن به گروههای وفادار داد.
در این مدل، منابع بخش عمومی دیگر نه برای ایجاد کالای عمومی، بلکه به عنوان ابزاری برای تخصیص رانت و جلب وفاداری سیاسی به کار گرفته میشوند. بیاثر کردن قانون تدارکات عمومی و قدرتبخشی به نهادی غیرشفاف مانند TOKI، دقیقا در راستای همین هدف بود. دولت از نقش داور بیطرف به نقش یک بازیگر ذینفع تغییر موضع داد که منابع کمیاب (مانند قراردادهای دولتی و زمینهای شهری) را به جای تخصیص بر اساس کارایی، بر اساس نزدیکی به قدرت سیاسی توزیع میکرد. این تغییر در نوع نگاه حکومت به اقتصاد، علت اصلی تضعیف نهادها و کاهش کیفیت رشد بود.(نمودار3)
سراب رشد در دنیای آمار
با تضعیف نهادهای اقتصادی و توقف اصلاحات ساختاری، عامل اصلی رشد پایدار، یعنی افزایش بهرهوری، متوقف شد. اما دولت حزب عدالت و توسعه که مشروعیت خود را به موفقیت اقتصادی گره زده بود، نمیتوانست اجازه دهد این رکود، بهخصوص در آستانه انتخاباتهای پیاپی، علنی شود. دولت برای حل این معضل به دو راهکار اصلی متوسل شد؛ نخست، تحریک مصنوعی اقتصاد از طریق اعطای اعتبارات بانکی ارزان و گسترده و دوم، یک دستکاری آماری بیسابقه.
بین سالهای 2010 تا 2017، ترکیه بار دیگر یکی از بالاترین نرخهای رشد تولید ناخالص داخلی واقعی را در جهان به ثبت رساند. این دوره جدید از رشد بالا، که در تضاد کامل با وخامت شاخصهای سیاسی و اقتصادی رخ میداد، بسیار بحثبرانگیز بود. در این مقطع، بیثباتی سیاسی داخلی افزایش یافته، روابط خارجی متشنج شده و بدهی خارجی به سطوح خطرناکی رسیده بود. توضیح این پدیده به ظاهر متناقض را باید در بازنگری گستردهای دید که اداره آمار ترکیه (TURKSTAT) در سال 2016 در حسابهای ملی خود به اجرا گذاشت.(نمودار4)
بازنگری مذکور که با توجیه تطبیق با استانداردهای اروپایی صورت گرفت، ارقام تولید ناخالص داخلی، سرمایهگذاری و پسانداز را به شکل بسیار چشمگیری افزایش داد. برای نمونه، تولید ناخالص داخلی اسمی حدود 20 درصد، سرمایهگذاری 74 درصد و پسانداز 102 درصد بیشتر از آمارهای پیشین اعلام شد. ارقام به قدری نامتعارف بودند که بسیاری از اقتصاددانان در صحت آنها تردید کردند.
تحلیلها نشان میداد که دادههای جدید با سایر شاخصهای اقتصادی که مورد بازنگری قرار نگرفته بودند، هیچگونه همخوانی منطقی ندارند. به عنوان مثال، درحالیکه آمار جدید رشد اقتصادی بالایی معادل 6.75 درصد را برای سال 2013 گزارش میکرد، میزان انتشار دیاکسید کربن در همان دوره 3.04 درصد کاهش یافته بود. چنین پدیدهای در یک اقتصاد در حال رشد صنعتی تقریبا غیرممکن تلقی میشود. به همین ترتیب، رشد ادعایی در سرمایهگذاریهای ساختمانی با کاهش در شاخصهایی مانند فروش داخلی سیمان، صدور مجوزهای ساختوساز و ساعات کار در این بخش در تضاد بود.
این بازنگری آماری، در کنار عرضه گسترده و کنترلنشده اعتبار به اقتصاد، توانست ظاهر یک اقتصاد در حال رشد را برای مدتی حفظ کند. اما این اقدامات در عمل، ضمن پوشش دادن موقت عدم توازنهای ساختاری، به افزایش آسیبپذیری اقتصاد در برابر بحرانهای آتی منجر شد. از منظر اقتصاد سیاسی، دستکاری آمار و ایجاد رونق اعتباری، ابزارهای منطقی و حتی ضروری برای یک دولت حامیپرور هستند. زمانی که رشد واقعی مبتنی بر بهرهوری (که محصول دولت تنظیمگر است) متوقف میشود، این نوع دولت برای حفظ مشروعیت سیاسی خود ناچار است توهم رشد را از طریق ابزارهای غیرپایدار خلق کند. بنابراین، بحران 2018 نه یک اتفاق، بلکه هزینه نهایی و قابل پیشبینی مدل حکمرانی صلاحدیدی بود که ترکیه پس از سال 2007 در پیش گرفت.
ترکیدن حباب
اقتصادی که بر پایه بدهی خارجی، مصرفگرایی، حامیپروری و در نهایت آمار غیرواقعی بنا شود، نمیتواند برای همیشه پایدار بماند. از سال 2013، با اعلام بانک مرکزی آمریکا مبنی بر کاهش سیاستهای انبساطی پولی، دوره سرمایه ارزان و فراوان در جهان به پایان رسید. این تحول، یک عامل هشداردهنده جدی برای اقتصادهای نوظهوری بود که وابستگی شدیدی به سرمایه خارجی داشتند و ترکیه یکی از آسیبپذیرترین این کشورها بود. اقتصاد ترکیه که برای تامین مالی کسری حساب جاری و بازپرداخت بدهیهای خود به ورود مداوم سرمایه دلاری وابسته بود، در برابر این تغییرات بسیار شکننده شد.
با این حال، دولت با بهکارگیری ابزارهایی مانند استفاده از ذخایر ارزی بانک مرکزی و جذب سرمایههای خارجی با منشأ نامشخص، توانست وقوع بحران را تا پس از انتخابات حساس سال 2018 به تعویق بیندازد. اما این اقدامات تنها تاثیری کوتاهمدت داشت. در تابستان 2018، تشدید تنش دیپلماتیک با آمریکا بر سر بازداشت یک کشیش آمریکایی، به عامل محرک بحران تبدیل شد. این تنش سیاسی علت اصلی بحران نبود، بلکه عاملی بود که آسیبپذیریهای ناشی از انباشت بدهی و عدم توازنهای ساختاری اقتصاد ترکیه را آشکار کرد و بحران را سرعت بخشید. علاوه بر این، دولت برای تضمین پیروزی در انتخابات سال 2018، مجموعهای از سیاستهای انبساطی گسترده را به اجرا گذاشت.
این سیاستها شامل کاهش نرخهای مالیاتی، سرمایهگذاریهای هنگفت در پروژههای زیرساختی و مهمتر از همه، تاسیس یک صندوق ضمانت اعتبار بود. هدف از تاسیس این صندوق، تشویق بانکها به اعطای تسهیلات اعتباری پرخطر بود. این رویکرد که به تشدید کسری بودجه و افزایش بدهیها منجر شد، نمونه بارزی از بهکارگیری ابزارهای اقتصادی برای دستیابی به اهداف کوتاهمدت سیاسی و به تعویق انداختن یک بحران اجتنابناپذیر بود. به طور خاص، تاسیس صندوق ضمانت اعتبار، اگرچه در کوتاهمدت به رشد اقتصادی 7.4 درصدی در سال 2017 انجامید، اما با تحریک بیش از حد تقاضا و افزایش بدهی شرکتها، عملا اقتصاد را در آستانه بحران قرار داد.
سرمایهگذاران خارجی که پیش از آن نیز نگران وضعیت بنیادین اقتصاد و استقلال نهادها، بهویژه بانک مرکزی، بودند، به سرعت سرمایههای خود را از کشور خارج کردند. این فرار سرمایه به سقوط شدید ارزش لیر ترکیه، جهش تورم و یک رکود عمیق اقتصادی منجر شد. بحرانی که در سال 2018 نمایان شد، یک رویداد ناگهانی نبود، بلکه نقطه اوج و نتیجه منطقی مسیری بود که از یک دهه پیش از آن آغاز شده بود. دوره نخست رشد، با اتکای ناپایدار به بدهی، زمینه وقوع بحران را فراهم کرده بود. دوره دوم رشد نیز با تضعیف نهادهای قانونمدار و جایگزین کردن واقعیت با آمار ساختگی، آخرین سازوکارهای کنترلی و بازدارنده اقتصاد را از بین برد و وقوع این بحران را قطعی ساخت.
تجربه دو دهه اخیر ترکیه به روشنی نشان میدهد کیفیت حکمرانی مهمترین متغیر تعیینکننده مسیر توسعه یک کشور است. دوره کوتاه موفقیت پس از سال 2001، حاصل پیادهسازی موقت مدل دولت تنظیمگر بود که در آن، دولت با محدود کردن قدرت خود و ایجاد نهادهای مستقل، اعتماد و پیشبینیپذیری را به اقتصاد بازگرداند. اما بحران عمیق سال 2018، نتیجه بازگشت به مدل دولت حامیپرور بود که در آن، منابع عمومی و نهادهای اقتصادی قربانی منطق حفظ قدرت سیاسی شدند. مرور تجربه ترکیه نشان میدهد که وظیفه اصلی دولت لزوما برنامهریزی صرف برای رشد نیست، بلکه ایجاد و حراست از یک چارچوب نهادی قاعدهمند است که رشد پایدار و فراگیر بتواند در بستر آن شکل بگیرد.


