نقدی بر طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولیدات کشاورزی
جمع بندی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی پس از انجام اصلاحات ناکافی، تبعات سنگینی برای بخش کشاورزی و نیز حوزه آب و محیط‌زیست خواهد داشت.
جمع بندی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی پس از انجام اصلاحات ناکافی، تبعات سنگینی برای بخش کشاورزی و نیز حوزه آب و محیط‌زیست خواهد داشت.
به گزارش خبرنگار مهر، طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولیدات کشاورزی که با امضای 28 تن از نمایندگان مجلس تهیه شده و در تاریخ 18 فروردین 1399 اعلام وصول شده بود به تصویب مجلس رسید و برای اعلام نظر به شورای نگهبان ارسال شد. هدف از ارائه این طرح، تقویت مؤلفه‌های امنیت غذایی کشور، پشتیبانی از تولید بذر، کود، نهادههای دامی، واکسن دامی، حمایت از توسعه فنآوری و دانش در حوزه کشاورزی، مانع زدایی از رشد تولید، حمایت از شهرک‌های کشاورزی و دامپروری و حمایت از صادرات محصولات کشاورزی و دامی عنوان شده است. بعد از تصویب طرح در مجلس نیز ارتقای سلامت غذا، ساماندهی نظام تولید و توزیع، کنترل قیمتها، پر کردن خلأهای قانونی، تسریع در سنددار کردن اراضی کشاورزی و حل اختلاف اراضی ملی با مستثتیات از مزایای آن اعلام شد. از همان ابتدای طرح این موضوع در میان افکار عمومی و کارشناسان واکنش‌های مثبت و منفی بسیاری برانگیخته شد و تحلیل‌های گوناگونی ارائه شد. در همین زمینه سیدحسین حسن زاده، پژوهشگر سلامت و امنیت غذایی در یادداشتی به خبرگزاری مهر اعلام کرد؛
در برخی رسانه‌ها مزایای طرح از زاویه ضرورت مدیریت یکپارچه مطرح شد. مبنی بر اینکه در اکثر کشورهای پیشرفته، زنجیره‌های یک بخش را بر اساس سیستم یکپارچه سازی به یک وزارتخانه واحد می‌دهند و موفقیت‌های خوبی هم در این زمینه به دست آورده‌اند. در مدیریت زنجیره ارزش، تمام قسمت‌های زنجیره از آماده سازی پیش از تولید، تولید، بازار، صادرات، واردات و تأمین نهاده توسط یک بخش مدیریت می‌شود و مسئولیت آن نیز به عهده اوست. در سالهای گذشته به دلیل نداشتن زنجیره واحد مثلا در بخش مرغ و گوشت با وجود تولید قابل قبول، بازار از وضعیت مناسبی برخوردار نبود و به قیمت مناسبی به دست مصرف کننده نمی‌رسید. در شرایطی که حتی ظرفیت‌های بیش از تولید نیز در صنعت طیور کشور وجود داشت اشکال کار در زنجیره‌های تأمین نهاده و نظام توزیع و بازاررسانی بود.
در یکی دیگر از واکنش‌ها به این طرح، اتاق بازرگانی تهران در نامه‌ای به رئیس مجلس، با برشمردن تعارضات طرح مذکور با ماهیت کارکردی و وجودی برخی دستگاه‌های اجرایی و همچنین ایجاد دوقطبی مخرب در حوزه کشاورزی و عدول از سیاستهای مصوب قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و اصل 44 قانون اساسی، تصویب این طرح را به زیان بخش تولید و مصرف دانست و خواستار بازپس گیری آن از صحن علنی مجلس و فرصت بررسی و مطالعه کارشناسی بیشتر روی این طرح با مشارکت نمایندگان بخش خصوصی شد.
شاید بتوان نظر کارشناسی سازمان پژوهش‌های مجلس را یکی از قابل تأمل ترین تحلیل‌ها دانست. جمع بندی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که طرح تقویت امنیت غذایی و رفع موانع تولید کشاورزی پس از انجام اصلاحات ناکافی، در شور سوم توسط کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گرفته که تبعات سنگینی برای بخش کشاورزی و نیز حوزه آب و محیط‌زیست خواهد داشت. از آنجا که این طرح ایرادهای متعدد و اساسی، شکلی، ماهوی و حقوقی دارد و مواد 2، 11 و 13 این قانون دچار خطاهای جدی است، مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرده مصوبه مذکور با رعایت آئین نامه داخلی مجلس برای رفع ایرادها با رعایت جامع نگری و به دور از شتابزدگی به کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط‌زیست مجلس شورای اسلامی ارجاع شود. موضوعی که به نظر می‌رسد اجرای آن توسط کمیسیون مذکور تضمین شده نیست.
در نهایت سازمان پژوهش‌های مجلس پیشنهاد کرد پشتیبانی و رفع عملی موانع تولید کشاورزی مستلزم ورود جدی به هفت مساله است. موضوعاتی همچون تغییر جهت سیاست‌ها از «تأمین غذای ارزان برای مصرف‌کننده شهری» به حمایت همزمان از «تولیدکننده روستایی و مصرف‌کننده»، «محدودسازی دخالت‌های دولت در تعیین قیمت‌های دستوری برای نهاده‌ها و محصولات کشاورزی»، «حذف واسطه‌های غیرضرور از طریق فراهم سازی امکانات عرضه مستقیم محصولات کشاورزی»، «توانمندسازی تشکل‌ها از طریق ارتقای صلاحیت و شایستگی مدیران آنها»، «تدوین ضوابط و مقررات ضدانحصار در زمینه فعالیت‌های تشکل‌ها» و «افزایش نقش آفرینی تشکل‌ها در توسعه کشاورزی قراردادی» و «سهم بری مستقیم کشاورزان از ارزش افزوده نهایی زنجیره ارزش» از مواردی هستند که توجه به آنها در طراحی سیاست مناسب برای بخش کشاورزی ضروری است. مواردی که توجه به آنها در یک سیاست، نه تنها می‌تواند ضامن بهبود عملکرد بنگاه‌های بخش کشاورزی باشد که به جلب سرمایه‌گذاران در این بخش کمک کرده و مباحثی نظیر پایداری و تاب آوری را نیز در مسیر اجرا لحاظ کند. کم توجهی کمیسیون به نظرات کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در نوع خود از نکات جالب توجه بررسی این طرح بود و یک بار دیگر لزوم تنظیم رویه‌های قانونی برای هدایت مراکز تصمیم گیر به سمت توجه عملی به نظرات کارشناسی اندیشکده ها و کانون‌های تفکر را خاطرنشان کرد.
تشکل‌های منابع طبیعی و محیط زیست نیز از زوایای دیگری این طرح را مورد نقد قراردادند. در نامه‌ای که از سوی شورای هماهنگی شبکه تشکل‌های مردم نهاد محیط زیست و منابع طبیعی کشور منتشر شده در واکنش به تبصره 4 ماده 12 آمده است: این تبصره امتیازات بی سابقه‌ای به متخلفان داده به گونه‌ای که تا زمان قطعی شدن رأی کمیسیون رفع تداخلات اراضی استانی، دخل، تصرف و کاشت در زمین‌های تحت تصرف را بلامانع کرده و هر متصرف اراضی ملی با خیال آسوده می‌تواند به امید تطویل رسیدگی تا سال‌ها از این اراضی استفاده کرده و با نابودی خاک و پوشش طبیعی، برای خود ثروت آفرینی نماید و حتی با استفاده از مزایای ماده 11 این طرح احداث بنا کرده و برای خود ایجاد حق کند که با بدیهی‌ترین اصول حفاظتی منافات دارد. در این ماده رسیدگی به تصرفات غیرقانونی در اموال عمومی با تسامح و اطاله رسیدگی، به نفع متخلف پاسخ داده شده که نتیجه آن حمایت از متخلف و تشویق عموم به هجوم به عرصه‌های ملی خواهد بود.
در یکی دیگر از این نقدها این طرح خلاف چند اصل قانون اساسی، چند قانون دیگر و مغایر با فرمایش‌های مکرر رهبر انقلاب در حمایت از منابع طبیعی و زمین‌های کشاورزی عنوان شد که نه تنها موجب ارتقای امنیت غذایی و افزایش تولید پایدار کشاورزی نخواهد شد بلکه به علت تجویز ساخت وساز در زمین‌های کشاورزی اثر منفی بر تولید دارد. این طرح همچنین موجب تسهیل شرایط خرد کردن زمین‌ها و جری تر شدن متخلفانی خواهد شد که به زمین‌های ملی مانند جنگل و مرتع دست اندازی می‌کنند و آنها را صاحب می‌شوند. به بیان دیگر، در خوشبینانه ترین حالت، طرحی غیرضروری محسوب می‌شود.
در این طرح اجرای کارهایی هم که شاید مثبت باشد، در چند ماده به صدها نهاد نوپا که طبق طرح باید راه اندازی شود سپرده شده که کاملا غیرضروری هستند. در این یادداشت قصد داریم علاوه بر موارد فوق، این طرح را از زوایای دیگری که مغفول مانده است بررسی کنیم. کلیت طرح نشان می‌دهد که تا حد زیادی به دلیل نابسامانی‌هایی که در عرضه برخی محصولات از جمله گوشت مرغ و تخم مرغ و واردات نهاده‌ها به وجود آمد مدیران کشور به وجود ناکارآمدی مدیریتی و زیرساختی پی برده‌اند. ولی طبق معمول به دلیل شتابزدگی در حل موضوع از طرح سوال اساسی و یافتن پاسخ آنکه به درک ابعاد گوناگون مساله و حل درست آن می‌انجامد غفلت شده است. این طرز نگاه به موضوع باعث شده است که نه تنها ابعاد قضیه آسیب شناسی درستی نشود بلکه راهکارهای ارائه شده نیز تناسبی با امکانات و منابع نداشته و حتی در برخی موارد مغایرت‌های قانونی و تداخلات مأموریتی نیز در آن به چشم می‌خورد که در اینجا به برخی از آنها اشاره می‌شود.
در فصل دوم این طرح به توسعه شرکتهای کشاورزی و مناطق ویژه با هدف تأمین امنیت غذایی پایدار، تسریع در خودکفایی و خوداتکایی اشاره شده است. شاید این بند در مورد محصولات کشاورزی کاربرد داشته باشد ولی درمورد محصولات دامی محل اشکال است. شهرک‌های دامپروری در صورتی که از مدیریت واحدی برخوردار نباشند نه تنها به امنیت غذایی پایدار کمکی نمی‌کنند بلکه با ناهماهنگی در امور بهداشتی و عدم رعایت اصول قرنطینه به شیوع بیماری و افت تولید منتهی می‌شوند؛ نمونه بارز این شهرک‌ها در نقاط مختلف کشور مصداق این تجربه شکست خورده هستند.
شاید این طرح در روی کاغذ از بابت تجمیع برخی حوزه‌های حکمرانی مناسب به نظر برسد ولی تجربیات قبلی نشان می‌دهد در مقام اجرا با مشکلات عدیده ای مواجه خواهد شد. این تجربیات نشان می‌دهد بااین همه تکالیف قانونی، وزارت جهاد کشاورزی ازنظر بنیه کارشناسی، مدیریتی و تجهیزاتی توان اجرای آنها را حتی در میان مدت هم ندارد و اگر هم حرکتی آغاز شود بنا به دلایل ذکرشده آنطور که مد نظر قانونگذار بوده قابلیت اجرایی نداشته و بازدهی لازم را نخواهد داشت. حتی اگر بخش‌هایی از دیگر دستگاه‌ها هم به کمک وزارتخانه بیایند با توجه به گستردگی تکالیف، امکان دستیابی به آنها با این الگو بعید به نظر می‌رسد. با وجود تاکید بر مردمی سازی این طرح عملا قدرت تصمیم گیری را دولتی سازی کرده و با تجمیع اختیارات، امکان انحراف و تشکیل گلوگاه‌های جدید فساد را رقم خواهد زد.
بنابراین رعایت اصل تعارض منافع به ویژه در مراکز تصمیم گیرنده بسیار حیاتی خواهد بود. در مورد اصلاح نظام بازار محصولات کشاورزی نیز اگر ورود بخش دولتی با ملاحظات لازم همراه نباشد هرگونه ورود غیر کارشناسانه و مداخله دستوری نه تنها مشکلی از مشکلات موجود را حل نخواهد کرد بلکه بر وخامت اوضاع خواهد افزود. چراکه رویکرد و نگاه حاکم بر وزارت جهاد کشاورزی از ابتدای تأسیس تاکنون یک نگاه تولیدمحور بوده و به جز چند سازمان تخصصی) فارغ از موفقیت یا ناکامی آنها در اجرای مأموریت‌ها (بقیه بدنه مدیریتی و کارشناسی آن آشنایی کافی با امور بازرگانی، بازاریابی و صادراتی ندارد. تحمیل تکالیف قانونی گسترده بدون در نظر گرفتن ظرفیت‌های موجود به چنین مجموعه‌ای، نتایج قابل پیشبینی به همراه خواهد داشت. در ماده 7 و ماده 28 این طرح به الگوی کشاورزی قراردادی عدالتمحور و نقش آن در امنیت غذایی پایدار اشاره گذرایی شده است.
ادبیات کلی جاری در این طرح در این ماده به وضوح به چشم می‌خورد. چرا که بدون اینکه به جوانب، قابلیت اجرایی، زیرساختهای حقوقی و قانونی و قابلیت اجرایی تولید قراردادمحور اشراف کافی وجود داشته باشد به صورت کوتاه به آن اشاره شده است.
در بیشتر کشورهای پیشرفته و حتی در حال توسعه دنیا تولید قراردادمحور تولیدات کشاورزی و دامی از حدود 70 سال پیش مورد توجه سیستمیک قرار گرفته و بعد از آزمون و خطاهای بسیار، امروزه از مزایای این طرح استفاده می‌کنند. ضمن اینکه با تصویب قوانین و حمایتهای حقوقی تلاش می‌کنند معایب آن را به حداقل برسانند. این در حالی است که با وجود اتمام مطالعات عمیق میدانی و کتابخانه ای یکپارچه سازی صنعت مرغ گوشتی در سال 1392 آن چنانکه باید و شاید این پروژه جا نیفتاده و امروز همچنان ناکارآمدی اجرایی در این زمینه مشهود است. نقشه راهی که پیشبینی کرده بود
در سال 1396 کل صنعت مرغ گوشتی کشور یکپارچه خواهد شد امروزه با گذشت بیش از 8 سال کمتر از 20 درصد، آن هم به صورت ناقص و جزیرهای اجرا شده است. یکی از مهمترین دلایل این امر عدم اطلاع کافی مدیران تصمیم گیر از فرآیند یکپارچه سازی و بی توجهی به زیرساختهای قانونی آن است. در سایر کشورهای دنیا برای تولید قرارددمحور محصولات، دولت‌ها به صورت مسئولانه اقدام به طراحی و تصویب قوانین حمایتی و نظارتی (عام، خاص و یا اختصاصی) کرده‌اند تا ضمن حمایت از شرکتهای زنجیرهای از ایجاد انحصار و استثمار تولیدکنندگان خرده پا جلوگیری شود. این در حالی است که در کشور ما کوچک‌ترین ضرورتی به این امر احساس نشده و اقدامی نیز در این زمینه به عمل نیامده است.
از سوی دیگر برای تثبیت امنیت غذایی، سازمانهای رسمی بین المللی مانند فائو، یونیدروا و ایفاد خدمات آموزشی و حقوقی به کشورهای عضو ارائه می‌کنند. با وجود اینکه از دهه‌ها قبل ایران به عضویت این سازمانها در آمده تاکنون هیچ‌گونه بهره برداری از این حمایتهای بین المللی نداشته است. نتیجه این نقایص، تجویزهایی است که صنعت مرغ کشور را درست به مسیری برخلاف نتایج بین المللی سوق داده است. این در حالی است که اگر به نتایج تجربیات کشورهای خارجی و مطالعات داخلی بهای لازم داده می‌شد از بسیاری از مشکلاتی که امروزه صنعت با آن روبروست جلوگیری می‌شد. در صورت تداوم وضعیت فعلی، تشکیل پرونده‌های قضائی متعدد) به دلیل پیشبینی نشدن قوانین حکم و داوری ویژه تولیدات قراردادمحور (به خطر افتادن امنیت غذایی) احتمال اختلال در زنجیره تأمین، نوسانات غیرعادی قیمت و افت مصرف پروتئین خانوارها (ایجاد انحصار و اجحاف به تولیدکننده خرده پا) نبود قوانین مصوب و نظارت‌های مؤثر دولتی (ورشکستگی شرکتهای زنجیرهای) جانب داری دولت از مصرف کننده و قیمت گذاری دستوری (و آسیب دیدن هم زمان تولیدکننده و مصرف کننده) به دلیل به هم ریختن ساختار نظام عرضه و تقاضا دور از انتظار نیست.
در فصل ششم ماده 59 و ماده 60 این طرح، وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو به عنوان تنها مرجع صدور مجوز و نظارت بهداشتی و مرجع اظهار نظر در خصوص محموله‌های وارداتی از جمله گوشت عنوان شده است. این در حالی است که برابر قوانین داخلی و نظام حقوقی بینالملل، مرجع صدور مجوز، نظارت و اظهار نظر در خصوص محموله‌های وارداتی فرآورده‌های خام دامی برعهده سازمان دامپزشکی کشور است.
این نکته در ماده 80 این طرح نیز مغفول مانده است. در این ماده با وجود اشاره به نهادههای فنآورانه ای مانند دارو، واکسن، مواد تقویتی و غیره اما هیچ مرجعی از دامپزشکی که متولی اصلی این امور در کشور به حساب می‌آید برای حضور در کمیته راهبری تولید فنآورانه پیشبینی نشده است!
تدوین کنندگان این طرح در راستای ارتقای امنیت غذایی، اشتغال زایی و عدالت محوری می‌توانستند پیشنهادهایی مانند ارائه یارانه خدمات کارشناسی به جای یارانه نقدی به تولیدکنندگان روستایی را مورد توجه قرار دهند. اجرایی‌کردن اقتصاد مقاومتی که این روزها درباره آن بسیار سخن گفته می‌شود در وجوه مختلف قابل تأمل است اما یکی از مهمترین بسترها برای اجرای آن توجه به روستاها به عنوان یکی از ارکان جامعه ایرانی است. ارائه یارانه خدماتی به جای یارانه نقدی یکی از راهکارهای اجرای سیاستهای اقتصاد مقاومتی به حساب می‌آید. همه فعالان امور اجرایی و اقتصادی کشور به این نکته اذعان دارند که پرداخت یارانه‌های نقدی و مستقیم به شیوه‌ی فعلی آثار زیان باری بر اقتصاد کشور تحمیل می‌کند که عمده‌ترین آنها افزایش نقدینگی، تشدید تورم و هدر رفت منابع ملی است. از سوی دیگر برای رسیدن به خودکفایی استراتژیک، ایجاد اشتغال پایدار و رونق اقتصادی، همچنین توجه ویژه به صادرات در راستای سیاستهای اقتصاد مقاومتی، حمایت از بخش کشاورزی امری اجتناب‌ناپذیر است.
اقتصاد روستاها عمدتا از دو بخش کشاورزی و دامپروری تشکیل شده است. برای این پوشش این دو بخش می‌توان با تأسیس دفاتر خدمات روستایی در مراکز بخشها و دهستانها (و یا با استفاده از توان شرکتهای خدمات مشاوره‌ای) تعداد معینی از روستاها، افراد، زمین‌های زراعی و واحدهای دامی را تحت پوشش قرار داد و هزینه اداره این دفاتر را از محل یارانه‌ها پرداخت کرد. بسته به استعداد منطقه می‌توان از فارغ‌التحصیلان گروه کشاورزی گرایشهای زراعت، باغبانی، گیاه پزشکی، دامپروری، شیلات، منابع طبیعی، ماشین آلات، آبیاری، جنگلبانی و از فارغ‌التحصیلان گروه دامپزشکی مانند دامپزشکان، کاردانهای دامپزشکی و انواع کاردانی‌های علوم دامی در این دفاتر استفاده و از محل یارانه‌ها خدمات ارائه‌شده را ارزش‌گذاری و خرید خدمت کرد. برای ایجاد انگیزش در میان این افراد می‌توان مشوق‌هایی بر مبنای میزان ارتقای کمی و کیفی محصولات در نظر گرفت.
عمده وظایف این دفاتر شامل ارائه برخی خدمات رایگان، آموزش و ترویج، گزارش آفات و بیماری‌ها به مراجع ذیربط و نمونه‌برداری‌های مربوطه، جمع‌آوری دقیق آمار و اطلاعات منطقه، تلاش برای اقتصادی‌کردن تولید در سطح روستاها، مطالعه و گزارش‌دهی ماهانه از وضعیت موجود و ارائه پیشنهاد برای رفع مشکلات، راه اندازی واحدهای نمونه (سایت‌های الگویی) زراعی، باغی، دامی برای نشان دادن نقش علوم جدید در ارتقای سطح تولید و همکاری با واحدهای اجرایی در ارائه خدمات تعریف می‌شود. بدیهی است با ارزش‌گذاری ملموس فعالیت این مراکز می‌توان با ایجاد رقابت‌پذیری در بین مراکز انگیزه‌های فعالیت را ارتقا بخشید.
در فاز اجرایی این افراد از طریق سازمان نظام مهندسی کشاورزی و سازمان نظام دامپزشکی انتخاب و برنامه‌ها و آموزش‌های لازم را از طریق این سازمانهای غیر دولتی فرا می‌گیرند. این پیشنهاد آن‌گاه اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند که بازنشستگی حجم وسیعی از کارکنان وزارتخانه جهاد کشاورزی در سالهای اخیر را بدان بیفزاییم. البته این پیشنهاد به معنی تأسیس نهادهای شبه‌دولتی موازی با دستگاه دولتی کشاورزی نیست بلکه در طراحی سازمانی آن با پیشبینی ساز و کارهای اجرایی امکان حرکت به سمت خصوصی‌سازی در بازه زمانی مشخص فراهم شده و اثربخشی فعالیت‌ها بیش از هرچیز دیگر مورد توجه قرار خواهد گرفت.
در پایان باید یادآور شد برای اجرای حکمرانی مطلوب در عرصه امنیت غذایی باید در یک نظام شایسته سالار امکان جذب مدیران و کارشناسان مسلط به حوزه یاد شده را فراهم آورد تا با استفاده از تجربیات داخلی و بین المللی و با یک نگاه جامع و آینده نگرانه به تدوین و تصویب زیرساختهای قانونی اقدام کرده و بدون آزمون و خطا و با بهره گیری از تجربیات قبلی، بدون به خطر انداختن امنیت غذایی جامعه و با در نظر گرفتن همزمان منافع تولیدکننده و مصرف کننده در سطح ملی تجویزهای لازم را داشته باشند.