پرونده باز اصلاح قانون انتخابات روی میز مجلس / تناسبی شدن انتخابات، راه نجات یا بن‌بست؟

گروه سیاسی خبرگزاری دانشجو - رعنا مقیسه؛ ماجرای دنباله دار اصلاح قانون انتخابات در مجلس شورای اسلامی پس از جلسه 14 اریبهشت و تصویب طرح ده ماده ای "اصلاح برخی مواد راجع به قانون انتخابات" در صحن علنی، دوباره به جریان افتاد و نمایندگان تلاش کردند تا پس از گذشت یک سال از مسکوت ماندن طرح استانی شدن انتخابات، در آخرین روزهای دوره دهم مجلس شورای اسلامی تغییراتی در قانون انتخابات ایجاد کنند.

اهمیت مسئله انتخابات در شکل گیری مشارکت عمومی و تحقق بخش مهمی از مردم‌سالاری و مشکلات متعدد نظام انتخاباتی فعلی مجلس شورای اسلامی، باعث شده تا اصلاح قانون انتخابات همواره یکی از مهمترین و چالش برانگیزترین دستور کارهای نمایندگان در ادوار مختلف مجلس به حساب بیاید. با این وجود پس از گذشت 20 سال و برخلاف کارشناسی‌های متعدد صورت گرفته توسط دستگاه‌های مختلف و پیشنهاد مدل‌های متفاوت، نمایندگان هنوز موفق به ارائه یک نظام انتخاباتی مناسب و رفع خلاءهای فعلی قانون انتخابات نشده‌اند. اصرار مجلس طی سال‌های گذشته بر ایده استانی کردن انتخابات و ایرادات جدی شورای نگهبان نسبت به این طرح، این سوال را ایجاد می‌کند که آیا نظام انتخاباتی مناسب تری که قادر به رفع مشکلات فعلی باشد وجود دارد؟

تلاش آخر مجلس دهم

انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی و عدم تایید صلاحیت تعداد قابل توجهی از نمایندگان فعلی و همچنین کاهش درصد مشارکت عمومی باعث شد تا زنگ خطر اصلاح قانون انتخابات برای بهارستان نشینان دوباره به صدا در بیاید. این بار اما نمایندگان طرحی ده ماده ای را به صحن آوردند که در مهمترین بندها به داشتن حق شکایت برای داوطلبانی که صلاحیت آنها تایید نشده از افراد یا دستگاه گزارش دهنده، تغییراتی در شرایط انتخاب شوندگان از جمله حذف شرط التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی و منوط کردن تشخیص شروط سوء‌شهرت و التزام عملی به اسلام به رای دادگاه و همچنین حذف دادستان از هیئت های اجرایی انتخابات پرداخته است. طرحی که به گفته پور مختار، عضو کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس و موافق آن، به دلیل اقدام شورای نگهبان در رد صلاحیت تعداد زیادی از نمایندگان فعلی به مجلس آمده که معتقدند اقدام شورای نگهبان مبتنی بر واقعیات نبوده است. موافقان طرح معتقدند که این قانون باعث ایجاد شفافیت در عملکرد شورای نگهبان و اتقان کار در بررسی صلاحیت ها می‌شود.

اما مسئله مهمتر آنجاست که طرح مذکور به گفته کارشناسان و مخالفان آن، یک طرح حداقلی، دارای ایرادات حقوقی، بدون توجه به سیاست‌های کلی انتخابات و خالی از راه حل برای معضلات و خلا های اصلی قانون انتخابات است. احمد امیرآبادی نماینده مردم قم با اشاره به لزوم اصلاح ریشه ای قانون انتخابات گفت: «امروز بازار، کسبه و دولت و... همگی درگیر مشکلات مردم هستند، لذا به نظر شما به ما نمی گویند اکنون وقت رسیدگی به این مسائل است یا خیر؟»

مشکل اصلی کجاست؟

مشکلات متعدد قانون انتخابات فعلی مجلس شورای اسلامی باعث شده تا نمایندگان در ادوار مختلف مجلس و سایر دستگاه های مرتبط با امر انتخابات مانند شورای نگهبان، دولت و حتی مجمع تشخیص مصلحت نظام تلاش کنند تا مدلی مناسب برای رفع خلاهای کنونی پیشنهاد دهند. در همین راستا رهبر انقلاب در سال 95 سیاست های کلی انتخابات را برای بهبود نظام انتخاباتی ابلاغ کردند.

در قانون انتخابات به دلیل نبود شاخصه های مناسب برای ثبت نام داوطلبان، در هر دوره جمع کثیری از افراد فاقد شرایط نام نویسی می‌کنند که هزینه های متعددی را به کشور تحمیل می‌کند. برای مثال در انتخابات اخیر با ثبت یک رکورد بیش از 16 هزار نفر ثبت نام صورت گرفت! نبود معیار های دقیق در بررسی صلاحیت ها برای تشخیص برخی شاخصه‌های اساسی مثل التزام عملی به نظام و اسلام، تعیین نشدن ساز و کاری برای احراز صحت مدارک علمی و پاکدستی داوطلبان، نبود بستری برای استفاده از گزارش های صحیح سوت زنان و گزارشگران فساد، قدیمی بودن احکام تبلیغات با وجود روند سریع تغییرات این حوزه و پاسخگو نبودن قوانین فعلی در خصوص تخلفات انتخاباتی به طور مثال تخلفاتی که مردم از خرید و فروش رای در روز انتخابات گزارش می‌دهند و به دلیل دقیق نبودن قوانین قادر به اثبات آن‌ها به مراجع نیستند، همه از ایرادات قانون انتخابات کنونی هستند که در هر دوره انتخابات مشکلات متفاوتی را ایجاد می‌کنند.

کمرنگ بودن عدالت انتخاباتی و تقسیم بندی صحیح حوزه های انتخابیه نیز یکی از اساسی ترین ایرادات قانون انتخابات است. نظام انتخاباتی فعلی که به عنوان یک نظام اکثریتی شناخته می‌شود تا حد زیادی عدالت انتخاباتی را تامین نمی‌کند. در نظام اکثریتی تنها افرادی که بیشترین آراء را کسب کنند انتخاب خواهند شد و طبق قانون فعلی در ایران نامزدها در صورت کسب یک چهارم آراء حوزه انتخابیه، به عنوان نماینده وارد مجلس خواهند شد. این ساختار باعث می‌شود تا فهرست یا جریانی که اکثریت آراء مثلا 51 درصد از آراء در یک حوزه انتخابیه را به دست آورده صاحب تمام کرسی های اختصاص یافته به آن حوزه شود و گروه دیگری که فرضا 49 درصد آراء را کسب کرده اند هیچ سهمی در کرسی های مجلس نداشته باشند. این شیوه باعث هدر رفت درصد بالایی از آراء مردم، حذف اقلیت ها و دو قطبی شدن فضای جامعه می‌شود. پررنگ بودن دغدغه های محلی و بومی نسبت به دغدغه های ملی در نمایندگان هم یکی دیگر از اشکالات اساسی وضع فعلی است. کوچک بودن حوزه های انتخابیه باعث شده تا نمایندگان، برای از دست ندادن اقبال عمومی بیش از کار قانون گذاری و نظارت، به امور محلی که در بسیاری از موارد جزو وظایف شوراهای شهر و روستا هستند مشغول باشند. این شرایط باعث شده تا مردم بیشتر به افرادی رای دهند که از رسیدگی آنها به مسائل محلی خود مطمئن باشند و این موضوع می‌تواند منجر به حضور افراد غیر متخصص و کم‌سوادی شود که صرفا به دلیل پشتوانه‌های قومی انتخاب شده‌اند. هزینه های بالای ناشی از دو مرحله ای شدن انتخابات هم یکی دیگر از اشکالات مدل فعلی است.

پاسخگویی مسئولان به مردم یکی از مهمترین مسائل در نظام مردم‌سالاری است که باید سازوکاری برای ضمانت اجرای صحیح آن و نظارت مردم بر مسئولین وجود داشته باشد. در واقع ساختارها باید به گونه ای طراحی شوند که افراد با هر شعار و تفکری که وارد مجلس می‌شوند ملزم به تعهد به آن باشند اما در نظام کنونی انتخابات ما اولا هیچ ساز و کار روشنی برای پاسخگویی مسئولان و ثبت عملکرد و ارزیابی آنها مشخص نشده است و ثانیا روند فعلی انتخابات باعث شده تا افرادی با تابلوی یک جریان وارد مجلس شده اما عملکرد متفاوتی داشته باشند. بر این اساس فرد محور بودن انتخابات و شکل نگرفتن تشکل ها و احزاب شناسنامه دار و در نتیجه عدم تعهد نمایندگان نسبت به آن‌ها پس از ورود به مجلس هم از مشکلات نظام انتخاباتی اکثریتی است.

استانی شدن؛ راه نجات یا بن بست؟

ادوار مختلف مجلس از دوره پنجم تا دوره دهم طرح استانی شدن انتخابات را راه حل مشکلات نظام انتخاباتی کشور دانسته اند و در تمام این دوره ها تلاش شده تا با تغییراتی، این طرح جایگزین نظام فعلی انتخابات شود اما یا در مجلس مورد تصویب نمایندگان قرار نگرفته و یا در صورت تصویب، شورای نگهبان به دلایل متعدد دست رد به سینه این طرح زده است. سال 98 طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات به صحن علنی مجلس آمد که به گفته کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان کارشناسان این شورا به همراه کارشناسان سایر دستگاه ها به دعوت رییس مجلس، دو سال روی آن کار کرده بودند که در اواخر کار نمایندگان موضوع استانی - شهرستانی شدن انتخابات را به این طرح اضافه و آن را تصویب کردند.

طبق این طرح هر استان حوزه انتخابیه اصلی محسوب می‌شود و حوزه های انتخاباتی فعلی (شهرستانها) به حوزه های فرعی تبدیل می‌شوند. رقابت نامزدها در سطح استان انجام می‌گیرد و افراد هم می‌توانند به صورت مستقل و هم به صورت لیستی در انتخابات شرکت کنند. هر فرد می‌تواند فقط در یک لیست حضور داشته باشد و هر فهرست باید به تعداد کرسی های استان باشد. درصد آراء کسب شده هر لیست یا هر کاندیدا از کل آراء حوزه انتخابیه اصلی، معیار تعیین سهم آنها از کرسی های مجلس است. هر نامزد یا لیستی که حداقل 15 درصد آراء حوزه فرعی و بعد از آن اکثریت رای در استان را کسب کند می‌تواند تا سقف سهم خود صاحب کرسی مجلس شود.

موافقان این طرح معتقدند که استانی شدن به افزایش کیفیت نمایندگان و از همه مهم تر به رفتار نمایندگان در حین نمایندگی کمک می کند. به گفته محمد محمودی شاه نشین نماینده مردم ملارد، شهریار و قدس و از موافقان طرح مذکور؛ استانی شدن انتخابات باعث می شود افرادی وارد مجلس شوند که از سطح معلومات علمی بالاتری برخوردار هستند، همچنین فقط بر حل مسائل جزئی و محلی در شهرستان خود، متمرکز نمی شوند و برای مسائل و مشکلات ملی ایده و برنامه دارند. موافقین و کارشناسان بر این عقیده اند که بزرگ شدن حوزه های انتخابیه باعث از بین رفتن خریدن رای و کمرنگ شدن نقش پول های کثیف در انتخابات و افزایش نقش احزاب و تشکل های سیاسی شناسنامه دار و پاسخگویی حزبی خواهدشد که می‌تواند مشکلات نظام فعلی را حل کند. این نظام انتخاباتی اما علی رغم داشتن مزایا، از معایب قابل توجه و مهمی هم برخوردار است. مهمترین ایراد این نوع انتخابات کمرنگ شدن سهم شهرستان‌ها و غالب شدن آراء مراکز استان به دلیل جمعیت بالاتر بر نتیجه انتخابات و در نتیجه کاهش مشارکت مردم شهرستان ها و مناطق محروم در انتخابات خواهد شد. اندیشکده حکمرانی دانشگاه شریف در مقاله ای برای بررسی این طرح نوشت: کمرنگ شدن نقش حوزه های فرعی در تعیین نمایندگان از یک سو و بی پاسخ ماندن خواسته‌های مردم شهر و روستا از سوی دیگر منجر به افزایش فاصله طبقاتی و شکاف‌های اقتصادی و اجتماعی بین شهرستان های کوچک و بزرگ می‌شود و این موارد می‌تواند باعث مشکلات امنیتی و افزایش تنش های سیاسی در مناطق مختلف شود.

اصغر سلیمی نماینده مردم سمیرم و عضو کمیسیون شوراهای مجلس هم معتقد است این طرح به دلیل بزرگ شدن حوزه های انتخابیه و لزوم تبلیغات در سطح استان‌ها باعث افزایش هزینه های انتخابات، عدم امکان حضور نمایندگان شاخص و مستقل به دنبال افزایش هزینه تبلیغات، فعال شدن کانون های قدرت و ثروت، شناخت ناکافی مردم از کاندیداهای استان و افزایش لابی گری و کاهش استقلال نمایندگان می‌شود.

این طرح علاوه بر مغایرت با بندهایی از سیاست های کلی انتخابات مبنی بر فراهم کردن حداکثر عدالت انتخاباتی و پیشگیری از هرگونه اقدام مغایر منافع ملی، وحدت ملی و امنیت ملی، در نهایت از سمت شورای نگهبان با ایرادات متعدد از جمله کاهش مشارکت عمومی و ایجاد اختلافات قومی و مسائل امنیتی، به مجلس برگشت داده شد و با وجود اصلاح در کمیسیون شوراها و حذف بندهای مربوط به استانی شدن انتخابات در صحن علنی مطرح نشد و پرونده اصلاح قانون انتخابات در مجلس باز هم به نتیجه نرسید.

سوال مهمی که باید در اینجا به آن پاسخ داد این است که نظام انتخاباتی مطلوبی که بتواند علاوه بر رفع خلاها و مشکلات فعلی قانون انتخابات، معایب کمتری داشته باشد چیست؟

نسخه شفابخش نظام انتخابات

به طور کلی در دنیا از لحاظ نحوه شمارش آراء و فرمول انتخاباتی، علاوه بر نظام اکثریتی دو نظام تناسبی و مختلط هم مورد استفاده قرار می‌گیرد که در هر کدام با مزایا و معایبی، آراء اخذ شده به کرسی های پارلمان تبدیل می‌شوند.

به عقیده بسیاری از کارشناسان مطلوب ترین الگوی نظام انتخاباتی برای مجلس شورای اسلامی که در عین رفع مشکلات نظام فعلی، کمترین معایب را هم دارا باشد، نطام انتخاباتی مختلط است. در این نظام که ترکیبی از دو نظام اکثریتی و تناسبی است، بخشی از نمایندگان به روش اکثریتی و بخشی از طریق روش تناسبی انتخاب می‌شوند. نظام انتخاباتی آلمان نمونه موفقی از اجرای انتخابات به شیوه مختلط است. در این کشور هر رای دهنده یک نفر را در حوزه های تک کرسی به عنوان نماینده به همراه یک فهرست ارائه شده از سوی احزاب در حوزه های بزرگتر را انتخاب می‌کند. به این ترتیب نیمی از نمایندگان پارلمان در آلمان بر اساس نظام اکثریتی و نیم دیگر بر اساس نظام تناسبی از بین فهرست ها انتخاب می‌شوند. این نظام انتخاباتی پس از اینکه توانست مشکلات نظام های اکثریتی و تناسبی را تا حد بالایی برطرف کند مورد استقبال کشورهای متعدد دیگری مثل روسیه، ژاپن، ایتالیا و لهستان هم قرار گرفت.

در ایران و با در نظر گرفتن شرایط، اقتضائات ملی و مشکلات نظام انتخاباتی فعلی، کارشناسان مدلی برای اجرای این نظام انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می‌دهند که طبق آن انتخابات در حوزه های تک کرسی به همان شیوه اکثریتی باقی می‌ماند و در حوزه های چند کرسی رای گیری به صورت لیستی و تناسبی انجام می‌شود و افراد می‌توانند به لیست ها یا نامزدهای مستقل رای دهند. هر نامزد تنها امکان حضور در یک لیست را دارد و فهرست ها در وزارت کشور ثبت می‌شوند. پس از مشخص شدن درصد آراء هر فهرست در نسبت با کل آراء حوزه انتخابیه، سهم فهرست یا نامزدها از کرسی های حوزه انتخابیه تعیین می‌شود. و پس از آن بر مبنای بیشترین رای کسب شده در هر فهرست افراد وارد مجلس می‌شوند. برای مثال طبق این روش در انتخابات سال 94 در حوزه انتخابیه تهران، فهرست امید با 58 درصد کل آراء صاحب 17 کرسی، فهرست اصولگرایان با داشتن 36 درصد آراء، 11 کرسی و نمایندگان مستقل با کسب 6 درصد آراء دو صندلی در مجلس به دست می‌آوردند.

این مدل علاوه بر اینکه عدالت انتخاباتی و امکان راهیابی اقلیت ها و نمایندگان جریان های مختلف سیاسی در جامعه را به میزان پایگاه اجتماعی‌شان در مجلس فراهم می‌کند و میزان آراء هدر رفته را تا حد زیادی کاهش می‌دهد، نمایندگی در حوزه های تک کرسی و اهمیت نقش آنها را حفظ می‌کند. به این ترتیب مطالبات مردم شهرستان‌ها و روستاها و ارتباط آن‌ها با حکومت را تامین می‌کند و همزمان به دلیل تناسبی و فهرستی شدن انتخابات در حوزه های چند کرسی باعث می‌شود تا افراد با صلاحیت، کارآمد و شایسته وارد مجلس شوند. همه این شرایط در کنار هم می‌تواند درصد مشارکت در انتخابات را هم افزایش دهد. به دلیل فهرستی شدن انتخابات در حوزه های بزرگتر و انجام شدن تبلیغات به صورت لیستی، هزینه های انتخاباتی هم افزایش نخواهد داشت و با وجود حفظ حوزه های تک کرسی، ایراداتی مثل لزوم تبلیغات نمایندگان شهرستانها در سطح استان و ورود پول های کثیف و باند های ثروت و قدرت به انتخابات هم به آن وارد نیست. با این شرایط تشکل های سیاسی و احزاب تقویت می‌شوند و در بلند مدت می‌توانیم شاهد ورود پر رنگ احزاب در انتخابات باشیم که علاوه بر شناسنامه دار شدن فضای انتخابات و تعهد نامزدها به یک جریان، امکان گزینش ایده‌ها و برنامه‌ها به جای افراد و شخصیت‌ها و پشتیبانی فکری و کارشناسی از نمایندگان را هم به وجود می‌آورد. نکته مهم دیگری که در تایید این مدل می‌توان گفت این است که در صورت تناسبی شدن انتخابات در حوزه های چند کرسی، شاهد ائتلاف و لیست‌های بی مبنا و بدون شاخص با هدف تصاحب اکثریت کرسی های مجلس و جلوگیری از ورود جریان رقیب نخواهیم بود و مردم امکان انتخاب دقیق‌تر، آگاهانه و آزادتری دارند. البته با وجود این موارد به دلیل حفظ حوزه های تک کرسی همچنان بخشی از نماینده ها با دغدغه های خرد محلی و پشتوانه‌های طایفه‌ای وارد مجلس خواهند شد و شرایط و مشکلات فعلی در این خصوص ادامه خواهد داشت اما باید در نظر داشت که برای گذار به وضع مطلوب باید گام به گام حرکت کرد.

با مطالعه مشکلات نظام انتخاباتی فعلی مجلس شورای اسلامی، ایرادات طرح تکراری استانی شدن انتخابات و تجربه سایر کشورهای دنیا در استفاده از نظام های انتخاباتی و همچنین توجه به الزامات و شرایط کلی کشور از لحاظ مسائل قومی و منطقه‌ای به نظر می‌رسد که نظام انتخاباتی تلفیقی اکثریتی - تناسبی به نحوی که بیان شد به علاوه حل سایر خلاهای قانون انتخابات از جمله مسائل مربوط به شاخصه های داوطلبان، ثبت‌نام‌ها، شفافیت‌های مالی و عملکردی نمایندگان و... می‌تواند مدل مطلوبی برای دستیابی به نظام انتخاباتی مناسب باشد.

با پایان یافتن دوره کاری مجلس دهم، پرونده پر فراز و نشیب اصلاح قانون انتخابات همچنان باز باقی ماند و باید دید آیا مجلس یازدهم هم به تبعیت از ادوار گذشته همچنان روی استانی کردن انتخابات اصرار خواهد کرد یا با استفاده از نظرات کارشناسان در جهت رفع خلاهای فعلی و تحقق سیاست های کلی انتخابات گام خواهد برداشت؟