یادداشت | بحران امروز صنعت برق؛ ثمره تلخ تخطی از قانون
صنعت برق کشور با وجود خودکفایی فنی و ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالای تولید، از ضعف اساسی در حوزه اقتصاد انرژی رنج می‌برد که مهمترین عامل آن بی‌ثباتی ناشی از عدم اجرا و یا اجرای سلیقه‌ای قوانین است که موجب خروج سرمایه از این صنعت شده است.
خبرگزاری تسنیم - مجتبی توانگر، رییس کمیته اقتصاد انرژی مجلس شورای اسلامی در یادداشتی به مشکلات صنعت برق کشور پرداخته است. متن این یادداشت بدین شرح است:
در طول دو سال گذشته فعالان بخش خصوصی در مکاتبات خود با نمایندگان کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به طور مرتب بر موارد عدم اجرای قوانین صنعت برق تاکید داشته و پی‌گیری جدیتر از ناحیه وظیفه نظارتی مجلس را خواستار شده‌اند. از سوی دیگر وضعیت صنعت برق ایران با وجود خاموشیهای 1400 و روندهای موجود در آمارها، نگران‌کننده تشخیص داده شد.
طبق آمار موجود رشد سالانه ظرفیت تولید برق در برنامه چهارم توسعه 8.3 و در سال‌های برنامه پنجم و ششم توسعه به ترتیب 3.8 و 2.8 بوده است که این روند به خوبی نگرانی‌های موجود در زمینه تامین برق پایدار کشور را نشان می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که صنعت برق کشور با وجود خودکفایی فنی و ظرفیت‌ها و مزیت‌های بالای تولید، از ضعف اساسی در حوزه اقتصاد انرژی رنج می‌برد که مهمترین عامل آن بی‌ثباتی ناشی از عدم اجرا و یا اجرای سلیقه‌ای قوانین است که موجب خروج سرمایه از این صنعت شده است، لذا چنانچه نظارت بر اجرای قوانین در صنعت برق تقویت نشود، رونق سرمایهگذاری به این صنعت کلیدی و زیرساختی باز نخواهد گشت.
با توجه به موارد فوق و وجود اقدامات مغایر قانون که منجر به ناکارآمدی اقتصادی انرژی در حوزه برق شده است، کمیسیون اقتصادی مجلس بنا به ضرورت اعمال ماده 234 آیین‌نامه داخلی برای برخورد قانونی با تخلفات و حاکم کردن قوانین و مقررات، تقاضای ذی‌ربط را تصویب و به هیات‌رییسه اعلام کرده است. این تقاضا به کمیسیون اقتصادی ارجاع و گزارش تخلفات شناسایی‌شده که موجب خسارت به اقتصاد ملی شده است، با عنوان «بررسی آثار اقتصادی ناشی از عدم تحصیل اهداف قانون برنامه ششم و اجرای احکام قانونی توسط وزارت نیرو» تهیه شد.
بر اساس بررسیهای به‌عمل‌آمده، سه حوزه برای رصد کردن کیفیت اجرای قانون شناسایی شد؛ «حوزه انرژیهای پاک و تجدیدپذیر»، «حوزه نیروگاههای غیر تجدیدپذیر یا حرارتی» و «حوزه عمومی اقتصاد برق» (تجهیز منابع و بورس انرژی). در هر یک از سه حوزه موارد مختلف قانونی بررسی و کیفیت اجرای این قوانین و میزان تحقق هدفگذاریهای صورت‌گرفته در قانون ارزیابی شد. همچنین نهاها یا سازمان‌های متولی اجرای قانون و عملکرد آنها رصد و موارد تخطی استخراج شد.
در حوزه انرژیهای تجدیدپذیر و پاک، قانونگذار در ماده (50) قانون برنامه ششم توسعه برای ایجاد 5 هزار مگاوات ظرفیت تولید انرژی تجدیدپذیر و پاک هدفگذاری کرده است. اگر بخش دولتی قوانین و مقررات این حوزه را اجرا می‌کرد، ایجاد این ظرفیت تولید برق در پایان سال اول برنامه قابل تحصیل بود.
وزارت نیرو و سازمان برنامه و بودجه کشور بر اساس ماده (61) و (75) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مکلف به پیش‌بینی و درج منابع مالی مورد نیاز در بودجه سنواتی برای خرید تضمینی برق تولیدی از منابع تجدیدپذیر، از محل ارزش سوخت صرفه‌جویی شده و منافع حاصل از عدم تولید آلاینده‌ها و حفاظت از محیط زیست به ازای برق تولیدی این قبیل نیروگاهها، بوده‌اند، اما در عمل از سال 1390 تا سال 1400، هیچ گونه منابعی از محل این قانون در لوایح و قوانین بودجه کل کشور منظور نشده است.
وزارت نیرو بر اساس ماده (2) آیین‌نامه اجرایی ماده (61) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی می‌بایست همه ساله نرخ پایه خرید تضمینی برق از نیروگاههای تجدیدپذیر را بر اساس فرمول ارائه‌شده در ماده (2) همین آیین‌نامه محاسبه و ابلاغ می‌کرده است، اما در طول برنامه ششم همواره نرخ‌های اعلامی وزارت نیرو بین 50 تا 80 درصد کمتر از شرایط تکلیفی قانون و آیین‌نامه اجرایی قانون اعلام شده است.
بر اساس ماده (3) آیین‌نامه اجرایی ماده (61) قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، نرخ پایه قرارداد خرید برق از نیروگاه غیر دولتی می‌بایست بر اساس فرمول ارائه شده در این ماده و در زمان پرداخت تعدیل شود تا هم وزارت نیرو به تامین منابع برای پرداخت به موقع مطالبات الزام یابد و هم تاخیر در پرداخت موجب ضرر و زیان سرمایهگذار نشود، اما ساتبا از زمان ابلاغ این قانون در سال 1394 تا کنون، مبنای تعدیل را زمان ارسال صورت وضعیت قرار داده است و نه زمان پرداخت.
با استناد به ماده (1) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر، ساتبا موظف است که مانده مطالبات تولیدکنندگان را در سامانه بدهیهای دولت (سماد) ثبت کند و بر اساس بند «الف» ماده (10) قانون برنامه توسعه ششم نیز سازمان برنامه و بودجه کشور مجاز است هر ساله باقیمانده مطالبات را با اختصاص اوراق مالی اسلامی در بودجه‌های سنواتی تسویه کند. از ابتدای سال 1397 که ساتبا در پرداخت صورت وضعیت‌های تولیدکنندگان تاخیر کرده است، تنها بخشی از بدهی‌ها در سامانه «سماد» ثبت شده است. همچنین سازمان برنامه و بودجه نیز در بودجه‌های سنواتی سال‌های 1398، 1399 و 1400 با وجود انتشار اوراق مالی اسلامی در قالب تبصره (5) قانون بودجه، هیچ مبلغی را برای پرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق تجدیدپذیر اختصاص نداده است.
بنابراین مجموعا وزارت نیرو، ساتبا و سازمان برنامه و بودجه در زمینه انرژیهای پاک به وظایف قانونی خود به درستی عمل نکرده و تخلف داشتهاند. این تخلفات انگیزه سرمایهگذاری در حوزه تجدید پذیر را از بین برده است.
در حوزه نیروگاههای حرارتی نیز موارد متعددی از تخلفات ثبت شده است که آثار مخربی بر جلب اعتماد سرمایهگذاران و رونق تولید برق در این بخش به جا گذاشته است. با توجه به سهم بالای این نیروگاهها در تامین برق، این روند برای کشور خطرناک و باعث بروز آسیبهای ملی منطقهای است.
طبق بند «و» ماده 133 قانون برنامه پنجم توسعه، وزارت نیرو می‌بایست نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی نیروگاهها را در ابتدای هر سال برنامه با اعمال ضریب مندرج در ماده (6) دستورالعمل آن ماده قانونی (مصوب شورای اقتصاد)، تعدیل و اعلام می‌کرد، اما هیات تنظیم بازار برق ایران با اقدامی خلاف قانون اجرای این حکم قانونی را در سال‌های 1394 و 1395 متوقف و موجب تحمیل زیان مالی به نیروگاهها که برق خود را در بازار عمده فروشی برق به فروش می‌رساندند، شده است. وزارت نیرو حتی به رای دیوان عدالت اداری در ابطال تصمیم هیات تنظیم بازار برق ایران و جبران زیان مالی نیروگاهها نیز تمکین نکرده است و این مساله تاکنون حل نشده باقی مانده است.
بر اساس بند «ت» ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه و ماده (6) دستورالعمل خرید تضمینی برق (مصوب شورای اقتصاد موضوع بند «ت» آن ماده قانونی)، وزارت نیرو موظف شده است حداکثر تا 2 ماه بعد از تاریخ ابلاغ این مصوبه (ابلاغ: 28/12/1397) ضوابط تعیین سقف نرخ انرژی و نرخ پایه آمادگی بازار عمده فروشی را تدوین و پس از تایید وزیر نیرو برای اطلاع عموم و ذی‌نفعان ابلاغ کند، اما وزیر نیرو به جای ابلاغ ضوابط تعیین سقف نرخ‌های مزبور، با تاخیر زیاد به تعیین موردی نرخ پرداخته است.
هیات تنظیم بازار برق با استفاده از اختیارات وزیر نیرو و به بهانه تامین پایدار و مطمئن انرژی الکتریکی، بهرهبرداری از نیروگاهها را ملزم به اخذ پروانه بهرهبرداری و نگهداری با اعتبار یک‌ساله کرده و برای عدم رعایت آن مجازات مالی در نظرگرفته است و از آن برای دخالت در امور مالی و مدیریتی نیروگاهها استفاده میکند. این در حالی است که دیوان عدالت اداری مجازات مالی مصوب این هیات را ابطال کرده است.
وزارت نیرو، شرکتها و سازمان‌های زیر مجموعه طبق تبصره ذیل ماده (10) قانون برنامه ششم موظفند در قراردادهای خرید برق از نیروگاههای تولیدکننده برق، بندی درخصوص خسارت تاخیر در تادیه درج کنند تا اثر تورم ناشی از تاخیر در پرداخت صورت وضعیت نیروگاه جبران گردد، اما وزارت نیرو تاکنون به این حکم قانونی عمل نکرده است.
سازمان برنامه و بودجه کشور وفق ماده (6) قانون حمایت از صنعت برق کشور مکلف بوده ما به التفاوت قیمت تکلیفی فروش برق به مصرف کننده و قیمت واقعی تولید را در بودجه سنواتی پیش‌بینی و در مقاطع سه‌ماهه پرداخت کند، اما عدم اجرای این حکم قانونی منجر به عدم پرداخت بدهی وزارت نیرو به صنعت برق شده است. لذا تخلف سازمان برنامه و بودجه محرز بوده و وزیر نیرو هم در صورتی که نتواند اثبات کند که به‌عنوان متولی صنعت برق و عضو مستقل هیات دولت وظایف خود برای درج منابع لازم در لایحه بودجه سنواتی را انجام داده است، دارای تخلف و مسئول جبران خسارات است.
طبق بند (ب) ماده (3) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دولت مکلف است سهم خود در بنگاه‌های اقتصادی مشمول که نیروگاهها نیز جزء آن می‌باشند را کاهش دهد. در این صورت رقابت میان دولت و بخش غیر دولتی در فروش برق کاهش یافته و وزارت نیرو فرصت بیشتری برای انجام وظایف حاکمیتی خود پیدا می‌کرد. در شرایط فعلی 40 درصد تولید برق در نیروگاههای دولتی و متعلق به وزارت نیرو صورت می‌گیرد. از سوی دیگر به دلیل شرایط نامساعد حاکم بر تولید برق کشور بخش خصوصی انگیزه‌ای برای خرید نیروگاه و گسترش سهم خود در تولید برق را ندارد. با توجه به آنکه سهم بخش خصوصی از تولید برق کشور پس از خصوصی‌سازی و ابلاغ سیاستهای اصل 44 قانون اساسی همواره تا سال 1395 افزایش یافته و بعد از آن این روند متوقف شده است، دولتهای یازدهم و دوازدهم در قبال عدم اجرای این حکم قانونی مسئول هستند.
آخرین حوزهای که مورد بررسی قرار گرفت، مربوط به حوزه عمومی اقتصاد برق (تجهیز منابع و بورس انرژی) است. در این بخش نیز کاستیهایی در اجرای قوانین وجود داشته که طبق گزارش کمیسیون، شامل موارد زیر است:
وزارت نیرو با مجوز ماده (12) قانون رفع موانع تولید (1394) می‌تواند با سرمایهگذاران برای احداث نیروگاه تجدیدپذیر، نیروگاه با راندمان بالا، نصب بخش بخار در نیروگاههای گازی موجود و... قرارداد منعقد کند که در این صورت اولا صندوق توسعه ملی و نظام بانکی مکلف به پرداخت تسهیلات با اولویت به این طرح‌ها شده و ثانیا دولت مکلف است پرداخت اصل و سود سرمایهگذاری را که تامین‌کننده نیاز نظام بانکی در اعطای تسهیلات است، تضمین و تولیدات آنان را به قیمت واقعی خریداری یا به میزان صرفه‌جویی در مصرف سوخت به آنها نفت خام یا وجه آن را تحویل دهد. ثالثا این نیروگاهها برق تولیدی یا نفت خام تحویلی را در بازار داخلی به‌فروش رسانده یا صادر کنند. در حالی که وزارت نیرو می‌توانست با این اختیار قانونی تکالیف ماده (48) و (50) برنامه توسعه ششم، توسعه ظرفیت برق را عملی کند، هیچ استفاده‌ای از آن نکرده است.
طبق ماده (18) قانون «توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 25/09/1388» وزارت نیرو موظف به آزادسازی قیمت برق به عنوان کالای پذیرفته‌شده در بورس بوده است. از طرفی طبق بند (ب) ماده 44 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه (مصوب 14/12/1395) وزارت نیرو موظف شده به‌منظور افزایش بازدهی و ضریب بهره‌وری نیروگاهها، قیمت خرید برق را با توجه به سازوکار بازار در بورس تعیین کند. اما وزارت نیرو ضمن استنکاف از اجرای قانون روند تامین اعتبار شرکت‌های توزیع نیروی برق برای انجام معاملات در بورس انرژی ایران را از دی‌ماه سال 1397 به طور کامل متوقف کرده و با وجود گذشت زمان مدیدی از آخرین تامین وجه شرکت‌های توزیع نیروی برق، تا کنون اقدام موثری در این خصوص صورت نداده است.
همچنین طبق تبصره (1) ماده (13) قانون خروج غیر تورمی از رکود (مصوب 01/02/1394) استفاده از سازو کارهای بورس انرژی در خرید و فروش نفت خام و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و انرژی برق در اولویت قرار دارد. اما طبق بررسیهای صورت گرفته تنها حدود 3 درصد از برق تولیدی کشور در بورس معامله میشود و 97 درصد معاملات برق خارج از بورس انجام شده است.
و نیز طبق بند (5) ماده 7 دستورالعمل بند (و) ماده 133 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه و همچنین طبق مصوبات شماره 145937/ ت 50999 ه مورخ 10/11/1394 و شماره 82357/ ت 57467 ه مورخ 20/7/1399 هیات وزیران باید مصرف کنندگان بالای 5 مگاوات، برق خود را از طریق بورس انرژی خریداری کنند که این امر سبب میشود تا نیروگاههای بخش خصوصی امکان کشف قیمت برق به قیمت‌های مناسب‌تر داشته باشند و 30 درصد از مصرف برق کشور که در اختیار صنایع بزرگ است از تعهدات دولت خارج شود، اما مدیرعامل وقت شرکت توانیر در تاریخ 21 / 12 / 1396 به دلیل عدم افزایش حق ترانزیت، معاملات این بازار را به مدت دو سال تعطیل کرد و موجب خسارت‌های بسیاری به نیروگاهها شد و از شفافیت در بورس جلوگیری کرد.
همان طور که مشاهده میشود با وجود تاکید بسیار در قوانین متعدد بر فراهم آمدن شرایطی که منجر به رونق معاملات برق در بورس انرژی شود، نسبت به این مهم سهلانگاری شده و در نتیجه هیچ یک از اهداف تصریح شده در قوانین در این زمینه تا امروز محقق نشده است.
مورد دیگری که به شدت بر عدم جذابیت سرمایهگذاری در تولید برق موثر بوده است، بحث تامین مالی است. نیروگاههای غیردولتی تولیدکننده برق به دلیل آنکه امکان کسب درآمد ارزی از محل صادرات ندارند و درآمد آنها به صورت ریالی است، در شرایطی قادر به دریافت و بازپرداخت تسهیلات ارزی از محل صندوق توسعه ملی هستند که نوسانات نرخ ارز برای آنها پوشش داده شود. در غیر این صورت نیروگاه با نرخ ارز مشخصی اقدام به اخذ تسهیلات میکند و این امکان وجود دارد که با نرخی چند برابر ناچار به بازپرداخت شود. مصوبه هیات وزیران به شماره 31108/ ت 51709 ه مورخ 12/03/1394 برای همین منظور تدوین شد، اما متاسفانه در عمل بانک مرکزی به اجرای آن تمکین نکرد.
این مساله منجر به ایجاد بحران برای صندوق توسعه ملی و نیروگاههای غیردولتی تولیدکننده برق شده است، زیرا برخی از این نیروگاهها که در قالب قراردادهای BOO و با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی احداث شده‌اند، در شرایط فعلی قادر به بازپرداخت اقساط وام‌های دریافتی خود نیستند.
در چنین شرایطی که بانک مرکزی به تکلیف خود پیرو این مصوبه عمل نکرده است، از وزارت نیرو انتظار می‌رود در حل مشکل تولیدکنندگان برق که منجر به جلب اطمینان سرمایهگذاران جدید برای ورود به ساخت نیروگاهها و افزایش عرضه برق خواهد شد، پی‌گیری جدی‌تری به عمل آورد.
تخطی از اجرای مصوبه هیات وزیران تنها موردی نبوده که در لاینحل ماندن مشکل بدهیهای ارزی نقش داشته است. بند «ت» ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه نیز با توجه به آنکه اقتصاد ایران تجربه چندین شوک ارزی را از دهه هفتاد تاکنون داشته است، برای محافظت تولیدکنندگان و سرمایهگذاران از نوسانات ارزی طراحی و تدوین شد، اما متاسفانه تاکنون عملکردی نداشته است.
در زمینه تخلفات صورت‌گرفته فوق وزارت نیرو، هیات تنظیم بازار برق، شرکت توانیر، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دولتهای وقت مسئول شناسایی شدند. مجموع این موارد به همراه آثار اقتصادی آنها از طریق مجلس به قوه قضاییه ارسال شده است تا با پی‌گیری موضوعات ضمن احیای حق کسانی که ذینفع هستند، در آینده شاهد دقت و توجه بیشتر بر اجرای قوانین باشیم.