اصلاح ساختار وزارت راه؛ تمرکز بر سیاست‌گذاری و کاهش تصدی‌گری

خبرگزاری تسنیم-در پی تصویب و ابلاغ «سند اصلاح ساختار کلان وزارت راه و شهرسازی» توسط شورای عالی اداری و معاون اول رئیس‌جمهور، تغییرات مهم و بنیادی در ساختار وزارت راه و شهرسازی در دولت فعلی کلید خورده است، اقدامی که با هدف شفاف‌سازی مأموریت‌ها، حذف وظایف موازی، تقویت نقش سیاست‌گذاری و نظارتی وزارتخانه و کاهش تصدی‌گری دولت در حوزه‌های اجرایی به اجرا درآمده است. در ادامه، تحلیل جامع، حرفه‌ای، تخصصی، فنی و رسمی از این تغییرات با بررسی اهداف، ساختار، مزایا، معایب و پیامدهای احتمالی آنها ارائه می‌شود:

چارچوب کلی اصلاح ساختار

سند اصلاح ساختار کلان وزارت راه و شهرسازی، در چارچوب برنامه اصلاح نظام اداری کشور و در راستای تکالیف «قانون برنامه هفتم توسعه» به تصویب رسیده و با هدف بهبود کارآمدی و اثربخشی وظایف وزارتخانه تدوین شده است. ابعاد اصلی این اصلاحات شامل تجدید تعریف مأموریت‌ها و وظایف کلان وزارتخانه، حذف وظایف موازی و غیرضروری میان بخش‌های مختلف، انتقال برخی وظایف حاکمیتی از شرکت‌های وابسته به بدنه اجرایی وزارتخانه، کوچک‌سازی ساختار دولتی در سطح زیرمجموعه‌ها و شرکت‌های اجرایی، ادغام یا انحلال برخی شرکت‌ها و سازمان‌ها برای چابک‌سازی ساختار کلی وزارتخانه و تمرکز بیشتر بر نقش سیاست‌گذاری، نظارت و راهبری به جای مدیریت مستقیم پروژه‌ها و عملیات اجرایی است.

تغییرات ساختاری کلیدی

الف) انتزاع وظایف حاکمیتی از بدنه اجرایی

یکی از مهم‌ترین اصلاحات، انتزاع وظایف حاکمیتی، مانند تدوین و به‌روزرسانی ضوابط، معیارها، آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های فنی، ایمنی و اقتصادی، از شرکت‌های اجرایی وابسته مانند شرکت راه‌آهن و انتقال آن‌ها به ستاد مرکزی وزارتخانه در قالب معاونت‌های متولی است. این اقدام موجب تقویت نقش وزارتخانه به‌عنوان مرجع سیاست‌گذار و تنظیم‌گر، کاهش تضاد منافع میان نهادهای تنظیم‌گر و اجراکننده و تصمیم‌گیری اصولی و متمرکز می‌شود.

ب) انحلال و ادغام شرکت‌ها و زیرمجموعه‌ها

بر اساس گزارش‌های رسانه‌ای، بخش قابل توجهی از شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته به وزارتخانه در راستای چابک‌سازی ساختار، 22 شرکت عمران شهرهای جدید و سازمان مجری منحل می‌شوند، شرکت بازآفرینی شهری با سازمان ملی ادغام شده و ساختار جدیدی برای بهره‌گیری از ظرفیت بخش غیردولتی در پروژه‌ها طراحی خواهد شد.

پ) تعریف مجدد معاونت‌های تخصصی

همزمان با این اصلاحات، معاونت‌های وزارتخانه، به‌ویژه معاونت‌های حمل و نقل زمینی، ریلی، هوایی و دریایی، مورد بازطراحی قرار گرفته‌اند تا مرزبندی وظایف آن‌ها روشن‌تر شده و تمرکز بیشتری بر بخش‌های تخصصی ایجاد شود.

اهداف اصلی اصلاح ساختار

این تغییرات نه صرفاً اداری، بلکه در بستر یک برنامه جامع برای افزایش کارآمدی، شفافیت، پاسخگویی و اثرگذاری وزارتخانه در حوزه‌های راه، شهرسازی و حمل و نقل تعریف شده‌اند. از جمله اهداف کلیدی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

تقویت نقش راهبردی و نظارتی: وزارتخانه از اینکه پیش‌تر در بسیاری از امور اجرایی درگیر بود، در ساختار جدید به سمت نظارت و سیاست‌گذاری سوق یافته تا دوران مدیریت مستقیم پروژه‌ها تا حد امکان کاهش یابد.

حذف وظایف موازی و شعبه‌شدن سازمانی: با برداشتن وظایف حاکمیتی از شرکت‌ها و تمرکز آن در ستاد وزارتخانه، احتمال تداخل تصمیمات، رقابت‌های ناسالم داخلی و بوروکراسی افزایش یافته کاهش می‌یابد.

بهره‌گیری از بخش غیردولتی و خصوصی: با ادغام و بازنگری سازمانی، زمینه برای جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی و شهرسازی فراهم‌تر می‌شود، که می‌تواند به کاهش بار مالی دولت کمک کند.

مزایای کلان اصلاحات

چابک‌سازی ساختار: ساختار جمع‌وجورتر و متمرکز بر مأموریت‌های کلان باعث تسهیل در تصمیم‌گیری و کاهش زمان لازم برای اجرای پروژه‌ها خواهد شد.

تقویت حاکمیت ساختاری: انتزاع وظایف حاکمیتی از نهادهای اجرایی باعث حفظ استقلال تنظیم‌گری و ارتقای کیفیت سیاست‌گذاری می‌شود.

زمینه‌سازی برای خصوصی‌سازی و مشارکت عمومی: ادغام و بازتعریف شرکت‌ها می‌تواند جذب بخش غیردولتی را تسهیل کند و دولت را از مدیریت مستقیم پروژه‌ها تا حدودی بی‌نیاز سازد.

افزایش شفافیت و پاسخگویی: تمرکز وظایف نظارتی و سیاست‌گذاری در یک ساختار مشخص باعث می‌شود که مسئولیت‌ها روشن‌تر و قابل پیگیری‌تر شوند.

معایب و چالش‌های احتمالی

1) ریسک تمرکز بیش از حد در ستاد: تمرکز وظایف متعدد در ستاد وزارتخانه ممکن است باعث بارکاری ستاد، کاهش تخصص اجرایی در سطوح میانی و انباشت وظایف شود.

2) چالش‌های انتقالی: در مراحل انتقال وظایف و ادغام سازمان‌ها، اختلال در کار پروژه‌ها یا توقف موقت برخی خدمات اجرایی محتمل است.

3) مقاومت سازمانی و نیروی انسانی: انحلال برخی واحدها و تغییر ساختار می‌تواند با مقاومت‌های اداری، از دست رفتن تخصص و خروج نیروهای با تجربه مواجه شود.

4) احتمال افزایش تصدی‌گری وزارتخانه پس از حذف شرکت‌های تخصصی: اگر وظایف اجرایی به درستی به بخش غیردولتی واگذار نشود، ممکن است وزارتخانه جای شرکت‌های تخصصی را گرفته و وظایف اجرایی بیشتری بر دوش گیرد.

اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی را می‌توان گامی استراتژیک، ضروری و هم‌راستا با اهداف کلان توسعه کشور ارزیابی کرد. این تغییرات در پی تمرکز بر سیاست‌گذاری، کاهش موازی‌کاری‌ها، شفاف‌سازی وظایف و بهره‌گیری از بخش خصوصی است، که در بسیاری از کشورها به‌عنوان الگوی موفق مدیریت ساختار وزارتخانه‌های زیرساختی شناخته می‌شود. اجرای موفق این اصلاحات نیازمند، طراحی دقیق فرآیندهای انتقال و واگذاری وظایف، آموزش و حفظ نیروی انسانی متخصص، تدوین شاخص‌های سنجش عملکرد برای ساختار جدید و پایش مستمر و بازخوردگیری از ذینفعان است.

تحلیل مقایسه‌ای اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی ایران با الگوهای بین‌المللی

چارچوب نظری مشترک در اصلاحات ساختاری جهانی: در دو دهه اخیر، اغلب کشورها در حوزه وزارتخانه‌های زیرساخت، حمل و نقل و شهرسازی به سمت الگویی حرکت کرده‌اند که بر چهار اصل کلیدی استوار است:

تفکیک نقش حاکمیتی از نقش اجرایی، کاهش تصدی‌گری دولت و تقویت تنظیم‌گری (Regulation)، واگذاری عملیات به نهادهای تخصصی یا بخش خصوصی، تمرکز وزارتخانه بر سیاست‌گذاری، راهبری و نظارت کلان.

اصلاحات اخیر وزارت راه و شهرسازی ایران، از منظر مفهومی، در همین چارچوب قابل تحلیل و مقایسه است.

مقایسه با الگوی اتحادیه اروپا (EU)

ساختار غالب در اروپا: وزارتخانه حمل و نقل فاقد شرکت اجرایی مستقیم است و زیرساخت‌ها توسط شرکت‌های دولتی مستقل یا کنسرسیوم‌های PPP اداره می‌شوند.

تنظیم‌گری ایمنی، تعرفه، رقابت و استانداردها در سطح وزارتخانه یا آژانس‌های مستقل انجام می‌شود.

شباهت با ایران: انتزاع وظایف حاکمیتی از شرکت‌های اجرایی و تمرکز وزارتخانه بر سیاست‌گذاری و حذف موازی‌کاری ساختاری.

تفاوت کلیدی: در اروپا نهاد تنظیم‌گر کاملاً مستقل از دولت اجرایی است، در ایران تنظیم‌گری هنوز در بدنه وزارتخانه باقی مانده و استقلال نهادی کامل ندارد.

مقایسه با مدل بریتانیا (UK)

وزارت حمل و نقل (DfT): سیاست‌گذار کلان، فاقد نقش اجرایی مستقیم.

شرکت‌های اجرایی: Network Rail (ریل)، Highways England (جاده)

تنظیم‌گری مستقل: Office of Rail and Road (ORR)

مقایسه با ایران: ایران در حال واگذاری اجرا است، اما تنظیم‌گری وابسته به وزارتخانه و پاسخگویی متمرکز است.

مقایسه با مدل ترکیه

اصلاحات ترکیه: ادغام هوشمند سیاست‌گذاری و واگذاری اجرا، توسعه گسترده PPP در فرودگاه‌ها، آزادراه‌ها و بنادر، و تقویت نقش بخش خصوصی داخلی و خارجی.

شباهت‌ها با ایران: تمرکز بر جذب سرمایه‌گذاری و کاهش بار مالی دولت و استفاده از مشارکت عمومی و خصوصی.

تفاوت‌ها: ترکیه پیش از اصلاح ساختار چارچوب حقوقی PPP را تثبیت کرده، ایران هنوز با ریسک‌های حقوقی، نوسانات ارزی و عدم قطعیت سرمایه‌گذاری مواجه است.

مقایسه با مدل چین

ساختار چین: وزارت حمل و نقل سیاست‌گذار و ناظر کلان، اجرا توسط شرکت‌های عظیم دولتی (SOEs)

مزیت اصلی چین: تمرکز و سرعت اجرا

ضعف اصلی چین: رقابت محدود و شفافیت کمتر

مقایسه با ایران: ایران نه مزیت تمرکز چین را دارد، نه ساختار رقابتی اروپا را.

درس چین برای ایران: اگر دولت می‌خواهد نقش شرکت‌های دولتی را حفظ کند، باید آن‌ها را واقعاً حرفه‌ای و مبتنی بر بهره‌وری اداره کند.

جایگاه اصلاحات ایران در این طیف جهانی

چین (تمرکز دولتی)- ایران (گذار ساختاری)- اروپا (تنظیم‌گری مستقل)

اصلاحات فعلی نسبت به گذشته پیشرو و ضروری، نسبت به استاندارد جهانی ناقص اما قابل تکمیل است.

مزایا و ریسک‌ها در مقایسه بین‌المللی

مزایا: هم‌راستایی با الگوهای موفق جهانی، کاهش تعارض منافع، افزایش شفافیت تصمیم‌سازی، آماده‌سازی بستر مشارکت خصوصی

ریسک‌ها: نبود نهاد تنظیم‌گر مستقل، خطر تمرکز بیش از حد در ستاد، ضعف چارچوب حقوقی قراردادهای مشارکتی، انتقال ناقص دانش فنی از شرکت‌های منحل‌شده

اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی ایران حرکتی درست اما نیمه‌تمام است. تجربه جهانی نشان می‌دهد موفقیت این اصلاحات نه در حذف یا ادغام سازمان‌ها، بلکه در طراحی هوشمند مرز میان سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و اجراست.

اگر ایران بتواند در گام‌های بعدی نهاد تنظیم‌گر مستقل ایجاد کند، چارچوب حقوقی PPP را تثبیت نماید، شاخص‌های عملکرد شفاف تعریف کند و از بازگشت وزارتخانه به تصدی‌گری جلوگیری کند، این اصلاحات می‌تواند طی پنج تا هفت سال آینده به یکی از موفق‌ترین اصلاحات ساختاری در حوزه زیرساخت کشور تبدیل شود.

شهرام آدم‌نژاد، معاون اسبق وزیر راه و شهرسازی