تعارض منافع سیاست‌گذار خودرو
بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی تاکید کرده که نهاد تنظیم‌گری خودرو در ایران ناموفق عمل کرده است؛ به‌طوری‌که در حال حاضر 30نهاد حاکمیتی در حوزه خودرو مجوز تصمیم‌گیری در این صنعت را دارند و همین امر امکان اتخاذ راهبردی واحد را برای پیشبرد مقاصد توسعه‌ای خودرو سلب کرده است.
چرا نهاد تنظیم‌گری خودرو در ایران ناموفق عمل کرده است؟ این سوال در حالی مطرح است که تنظیم‌گری خودرو در ایران توسط نهادها، سیاست‌ها و ابزارهای مختلفی انجام می‌شود به‌طوری که در حال حاضر 30 نهاد حاکمیتی در حوزه خودرو مجوز تصمیم‌گیری در این صنعت را دارند و همین امر امکان اتخاذ راهبردی واحد را برای پیشبرد مقاصد توسعه‌ای خودرو سلب کرده است. این در شرایطی است که در برخی کشورها با نهادهای تنظیم گر قوی در حوزه خودرو توانسته اند عملکرد موفقی در تنظیم بازار، ارتقای کیفیت محصولات و حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان داشته باشند. به‌طوری که در آمریکا سازمان ملی ایمنی ترافیک بزرگراه‌ها نهاد اصلی تنظیم‌گری خودرو است و تدوین استانداردهای ایمنی خودرو، فراخوان‌های مربوط به نقص‌های فنی و... را بر عهده دارد یا در ژاپن وزارت زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل و گردشگری نقش کلیدی در تنظیم‌گری بازار خودرو دارد که بر کاهش آلاینده‌های زیست محیطی، شفافیت بالا در کنترل کیفیت و خدمات پس از فروش و... تمرکز دارد. یا در آلمان نهاد تنظیم‌گر اصلی اداره فدرال حمل‌ونقل موتور است.
اما در ایران نظام تنظیم گری خودرو به دلایل متعددی ناکارآمد است که یکی از دلایل اصلی آن انباشت وظایف متناقض در نهادهای تنظیم گر است. به عنوان مثال وزارت صنعت، معدن و تجارت، به عنوان یک تنظیم‌گر خودرو وظایف متناقضی بر عهده دارد، چرا که همزمان باید از تولیدکنندگان حمایت کند و بر عملکرد آنها نظارت داشته باشد، که این تضاد منافع به کاهش شفافیت و ناکارآمدی منجر می‌شود. از سوی دیگر نبود رقابت در بازار خودرو، تنظیم گرها را در موقعیتی قرار داده که بیشتر به تامین منافع تولیدکنندگان داخلی توجه کنند و به حقوق مصرف‌کنندگان کمتر توجه شود.
از سوی دیگر یکی از چالش های اساسی نظام تنظیم گری که ناکارآمدی آن را محرز کرده، سیاست قیمت‌گذاری دستوری است که با هدف کنترل قیمت‌ها اجرا می‌شود. این رویکرد باعث زیان تولیدکنندگان، افزایش تقاضای کاذب و شکل گیری بازارهای سیاه شده است در حالی که تنظیم گرها نمی‌توانند تعادل در بازار را حفظ کنند. همچنین نظام تنظیم گری خودرو در ایران فاقد یک برنامه بلندمدت و منسجم است. تغییر مکرر قوانین، دستورالعمل ها و سیاست ها باعث سردرگمی در بازار و ضعف در اجرای مقررات می‌شود، این در شرایطی است که تصمیمات کلان در حوزه خودرو اغلب تحت‌تاثیر ملاحظات سیاسی قرار می‌گیرد. این مداخلات باعث می‌شود که نهادهای تنظیم گر استقلال لازم را نداشته باشند و نتوانند تصمیمات مبتنی بر منافع ملی و اقتصادی اتخاذ کنند.
عوامل یاد‌شده در شرایطی به ناکارآمدی تنظیم‌گری در بازار خودرو منجر شده که بازوی پژوهشی مجلس نیز در گزارشی در این زمینه با اشاره به 30 نهاد حاکمیتی در خودرو تاکید کرده که تداخل وظایف و جزیره‌ای عمل کردن این نهادها، تغییرات مدیریتی و همچنین عدم‌هماهنگی بین سیاست‌های تنظیم‌گری و نیازهای بازار در نهایت به ناکارآمدی نظام تنظیم‌گری در ایران منجر شده است. پیش از پرداختن به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به نهادهای اصلی تنظیم‌گر بازار خودرو می‌پردازیم و اینکه به اعتقاد بسیاری از کارشناسان هیچ هماهنگی بین آنها نیست و پراکندگی و همپوشانی وظایف آنها ناکارآمدی در این حوزه را رقم زده است.
بر این اساس وزارت صمت به عنوان اصلی‌ترین نهاد تنظیم‌گر بازار خودرو است که تنظیم تعرفه، سیاستگذاری کلان در حوزه تولید و عرضه خودرو؛ تدوین ابلاغ سیاست‌های قیمت‌گذاری و حمایت از تولید و در نهایت نظارت بر عملکرد خودروسازان را به عهده دارد. شورای رقابت، سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان ملی استاندارد، بانک مرکزی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و در نهایت بورس‌کالا و مجلس شورای اسلامی (کمیسیون صنایع و معادن) به عنوان نهادهای اصلی تنظیم‌گر خودرو هستند که همان‌طور که عنوان شد هماهنگی بین آنها نیست.
ریشه اصلی مشکلات خودرو
بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی تحت عنوان «ساختار تنظیم‌گری صنعت خودرو از دریچه تحلیل سیستمی» به فرآیند نظام تنظیم‌گری خودرو در کشور پرداخته است. در مقدمه این گزارش به نکته خوبی اشاره شده، به‌طوری که در مقدمه آن آمده است: تجربیات منفی و ناموفق در حوزه تنظیم‌گری در برخی کشورها ازجمله ایران نشان می‌دهد که مفهوم تنظیم‌گری ارتباط مستقیم و چند‌جانبه‌ای با ساختار سیاسی دولت‌ها، رویکرد اقتصادی غالب و شیوه مدیریت عمومی دارد؛ به طوری که نمی‌توان انتظار داشت در هر ساختار سیاسی، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر منجر به نیل به اهداف مدنظر شود.
همان‌طور که در ابتدای گزارش اشاره شد چند دهه نظام تنظیم‌گری در ایران، با شکست روبه‌رو بوده به‌طوری که بازوی پژوهشی مجلس نیز بر این نکته تاکید و این نظام را یکی از ریشه‌های اصلی شکل‌دهنده مشکلات صنعت خودرو در ایران مطرح کرده است.
در این گزارش آمده است که در برخی دوره‌ها تصمیمات اتخاذی در حوزه تنظیم‌گری صنعت خودرو با انتقادهای جدی مواجه شده که علاوه بر آشفتگی در تعیین اهداف دقیق و واقع‌بینانه، نشات‌گرفته از نگاه جزیره‌ای نهادهای تاثیرگذار بر این صنعت و تغییرات نوسانی متولیان نهادهای تصمیم‌گیر درخصوص برخی ابزارهای تنظیم‌گری در صنعت خودرو بوده است.
در ادامه نیز عنوان شده که خروجی معماری تنظیم‌گری و تصمیمات اتخاذ شده در این ساختار به گونه‌ای است که علاوه بر دولت‌ها، هر دو سمت اصلی ذی‌نفعان این صنعت - مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان - از وضع موجود ناراضی هستند. اما نتیجه تنظیم‌گری خودرو که از دهه‌های گذشته بر این صنعت اعمال شده چه بوده است؟
در این زمینه نتیجه‌گیری بازوی پژوهشی مجلس این است که نوع تنظیم‌گری که در دهه‌های گذشته (در حوزه خودرو) در ساختار حکمرانی کشور در حوزه خودسازی اتخاذ شده نادیده گرفتن سطوح مختلف سیاسی، اقتصادی و به‌خصوص اجتماعی تصمیمات در خودروسازی کشور و به تبع آن نارضایتی‌ها از شرایط فعلی این صنعت بوده است.
در این گزارش ماهیت سیاسی - اقتصادی صنعت خودرو به عنوان یکی از علل جاماندگی این صنعت عنوان شده است. به‌طوری که در ادامه آمده است: بر اساس قوانین و آیین‌نامه‌های تدوین‌شده پس از انقلاب 30 نهاد حاکمیتی در حوزه خودرو توان تصمیم‌گیری دارند که این مساله موجب شده امکان راهبری‌واحد برای این صنعت وجود نداشته باشد. در میان نهادهای رگولاتور صنعت خودرو در ایران می‌توان به هیات وزیران، شورای رقابت، شورای عالی حفاظت از محیط‌زیست، شورای عالی استاندارد، وزارت صمت، وزارت نفت، وزارت کشور، وزارت راه و شهرسازی و پلیس راهنمایی و رانندگی اشاره کرد. طی این چهار دهه بیش از ده‌ها مدیر از جناح‌ها و با تفکرات مختلف بر صنعت خودروی ایران حاکم بوده‌اند اما روند تصمیمات این مدیران دارای تفاوت جدی نبوده و عمده تفاوت‌ها نیز به رویکرد مختلف دولت‌ها ارتباط داشته است.
در این گزارش همچنین به مقررات تنظیم‌گری در دیگر کشورها اشاره و عنوان شده که ابزارهای تنظیم گری در دیگر کشورها که شامل مجموعه‌ای از قوانین و مقررات برای خودروسازی‌هاست و بیشتر در جهت اطمینان‌بخشی از اینکه وسایل نقلیه تولیدی مطابق با استانداردهای ایمنی و زیست‌محیطی طراحی و تولید شده باشند، اجرا می‌شود؛ با این حال مقررات تنظیم گری می‌تواند از کشوری به کشور دیگر متفاوت باشد که رعایت آن را برای شرکت‌های خودروسازی جهانی دشوار می‌کند.
نظارت دولت برای اطمینان از پایبندی شرکت‌ها به استانداردهای ایمنی و زیست محیطی و همچنین محافظت از مصرف‌کنندگان در برابر اقدامات ناعادلانه ضروری است.
در ادامه نیز تاکید شده که صنعت خودرو در مواجهه با مقررات ملی و جهانی حوزه تنظیم‌گری، با چالش‌های زیادی مواجه است؛ از این رو این مقررات نحوه تجارت تولیدکنندگان و فروشندگان خودرو را تغییر می‌دهند و بر مدل های کسب و کار آنها تاثیر می‌گذارند و در نهایت، آنها را مجبور می‌کند تا با محیط جدید سازگار شوند.
لذا شرکت‌ها مجبورند مدل‌های کسب و کار خود را بازنگری کنند تا بتوانند همچنان رقابتی باقی بمانند و با قوانین جدید مطابقت داشته باشند.
در ادامه گزارش بازوی پژوهشی مجلس اشاره شده که سیاست‌های تنظیم‌گری و مقررات دولت‌ها در حوزه خودروسازی و صنایع وابسته، تاثیر زیادی بر توسعه و ظهور فناوری‌های جدید دارد. نتیجه اینکه در دنیا وجود مقررات خودرویی برای اطمینان از ایمنی، کارآیی و حفاظت از محیط‌زیست امری ضروری است؛ بنابراین آنچه برای دولت‌ها اهمیت زیادی دارد، تعادل بین سیاست های تنظیم‌گری و نوآوری در صنعت خودرو است.
به‌طوری که مقررات بیش از حد می‌تواند مانع پیشرفت و مقررات اندک یا ناکارآمد می‌تواند منجر به ورود محصولات ناایمن به بازار شود.
با تمام مزایایی که تنظیم گری خودرو در دیگر کشورها دارد، اما در ایران، این ابزار به عاملی برای ناکارآمدی خودروسازی تبدیل شده است، چراکه نهادهای تصمیم‌گیر در این حوزه به صورت جزیره‌ای عمل کرده و نگاه توسعه‌ای چندانی به این صنعت ندارند. تصمیمات، انفرادی و محافظه کارانه گرفته می‌شود و با تغییراتی در دولت‌ها، سیاستگذاری‌ها در خودرو نیز سمت و سوی دیگری پیدا می‌کنند.
در جمع‌بندی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، نظام تنظیم‌گری به عنوان یکی از ریشه‌های اصلی مشکلات این صنعت در ایران شناخته شده است به‌طوری که نارضایتی عمومی را در این صنعت ایجاد کرده است.