تلاقی نفت با جمهوریت و سلطنت

در کانون این گفتمان، مساله حیاتی مالیات ستانی قرار دارد (ببلاوی، 1987؛ گری، 2011). استدلال محوری آن است که درآمدهای کلان نفتی، امکان معافیت مالیاتی را برای دولت ها فراهم می آورد و در نتیجه، آن پیوند دیالکتیک و اغلب خصمانه تاریخی میان حکمران و اتباعِ مالیات دهنده را که در جوامع پیشامدرن و مدرن غربی نیروی محرکه مطالبه گری و پاسخگویی بود، دچار گسست می‌کند. نظریه‌پردازان استدلال می‌کنند که فقدان این رابطه مبتنی بر تبادل مالی (مالیات در قبال نمایندگی و خدمات)، دولت های رانتی را قادر می سازد تا شهروندان را به حاشیه رانده و خود را از هرگونه مسوولیت پذیری در قبال عملکرد خویش مبرا سازند.

اگرچه کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس، به عنوان نمادین ترین دولت های رانتی، با توزیع ثروت نفتی از طریق یارانه ها و خدمات گسترده، عملا نظام مالیات منفی را مستقر ساخته اند و پایین ترین نرخ‌های مالیات ستانی مستقیم را دارا هستند، اما کاربست بی چون وچرای این نظریه مالیاتی در بستر پیچیده خاورمیانه با چالش های جدی مواجه است.

نخست آنکه، شواهد تجربی (واتربری، 1997) نشان می‌دهد دریافت مالیات در سایر کشورهای منطقه منا (مانند مصر پیش از انقلاب) به خودی خود ضامن گذار به دموکراسی نبوده است. دوم و مهم‌تر، ماهیت حکمرانی در خلیج فارس نه بر محور مالیات گیری، که بر ستون نظام گسترده حمایت مالی (Rentierism) و نئوپدرسالاری (شلمبرگر، 2008) استوار است. این الگوی حکمرانی، مبتنی بر شبکه های عمیقا ریشه دار حامی پروری (Clientelism) و توزیع رانت از طریق ساختارهای سلسله مراتبی قبیله ای - خانوادگی است که خودمختاری دولت و ظرفیت نهادی آن را به شکلی متمایز و اغلب متناقض نما شکل داده است.

تجربه عربستان سعودی به عنوان یک پارادایم معرفت شناختی قابل تامل است: تاسیس پادشاهی در 1932 توسط ابن سعود (عبدالعزیز) نه بر پایه ملی گرایی قومی یا ایدئولوژی های مدرن، که بر احیای میراث پدرسالارانه و پیمان تاریخی با نیروهای وهابی استوار شد.

کشف نفت در 1938، خون حیاتی در رگ های این ساختار پیشامدرن دمید و نظام ابتدایی حامی پروری قبیله ای را به ماشین عظیم توزیع رانت نفتی تبدیل کرد. در این سیستم، وفاداری سیاسی از طریق توزیع یارانه های انرژی، مسکن، اشتغال دولتی و خدمات اجتماعی گسترده خریداری می‌شود. بخش خصوصی نیز نه بر پایه رقابت آزاد، که در گرو روابط خویشاوندی با خاندان حاکم و دسترسی به انحصارات، قراردادهای دولتی و نیروی کار ارزان خارجی شکل گرفته است. بوروکراسی عظیم و پراکنده (مانند گارد ملی که به مثابه دولت در دولتی موازی عمل می‌کند)، ابزار اصلی توزیع رانت در میان شبکه های وفاداری تحت کنترل شاهزادگان است. این سیستم هرچند به ظاهر پایداری سیاسی ایجاد کرده، اما ظرفیت نهادی، حاکمیت قانون و کارآیی اداری را به شدت محدود ساخته است.

الگوی امارات متحده عربی، با وجود اشتراک در ماهیت رانتی و نئوپدرسالار، به دلیل جمعیت کمتر و ثروت سرانه بالاتر، از سخاوتمندی بی بدیل در حمایت مالی مستقیم و کنترل متمرکزتر بر بخش خصوصی برخوردار است. در مقابل، کشورهای جمهوری‌خواه منطقه (مانند عراق یا سوریه) که فاقد منابع رانتی کافی برای ایجاد شبکه های گسترده حمایتی بودند، پس از ناکامی پروژه های مدرنیزاسیون در دهه های 1970 و 1980، به ناچار به استراتژی بقای مبتنی بر سرکوب پناه بردند.

این امر هرچند پایه اجتماعی رژیم را باریک تر و شکننده تر کرد، اما به طور متناقض نمایی، فشارهای ناشی از نیاز به بسیج منابع داخلی (از جمله مالیات) و رقابت های درون حکومتی، منجر به شکل گیری نسبی ظرفیت بوروکراتیک و نهادهای قانونی (هرچند ضعیف و غیردموکراتیک) شد که در پادشاهی های رانتی غنی مشاهده نمی شود (لوی و فوکویاما، 2010). بنابراین، رانت نفتی نه تنها نافی الزامات پاسخگویی دموکراتیک بوده، بلکه با تقویت ساختارهای حکمرانی عمودی و تضعیف ظرفیت نهادی غیروابسته به رانت، توسعه نیافتگی ساختاری را در دولت های خلیج فارس تداوم بخشیده است.

ظرفیت دولت

ظرفیت دولت برای توسعه، چه توسعه دولتی محور و چه بازار محور، بسیار مهم است. اگرچه ممکن است ظرفیت در مراحل اولیه توسعه توسط یک رهبری پویا افزایش یابد، اما رشدهای آتی نیازمند تقاضایی برای ایجاد ظرفیت است که به صورت فشار سیاسی ظهور می‌یابد؛ خواه به عنوان تقاضای جامعه و طبقه متوسط برای خدمات بهتر دولتی و خواه به عنوان تقاضای طبقه تجار برای اجرای بیشتر قانون (لوی و فوکویاما، 2010). «ظرفیت» و «حاکمیت قانون» در کشورهای جمهوری نسبت به درآمد آنها در سطح نسبتا خوبی قرار دارند، اما در کشورهای پادشاهی به طرز قابل‌توجهی پایین است؛ چرایی این وضعیت در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد.

استدلال کلاسیک، که در قسمت اول از این یادداشت به آن اشاره شد، مربوط به سازماندهی جمع آوری مالیات است که در تاریخ توسعه دولت منجر به ایجاد بوروکراسی هایی شده است که به ابزار دولت های مولد تبدیل می شوند. از سوی دیگر، بهره برداری از نفت همراه با ساخت نهادهای دولتی ممکن است نیاز به ایجاد بوروکراسی های مالیاتی کارآمد را از بین ببرد، زیرا حاکمان درآمد قابل‌توجهی در اختیار دارند (اسمیت، 2007). اما کشورهای غنی از نفت معمولا نهادهای سیاسی را در ارتباط با بهره برداری از منابع نفتی خود، اغلب با نفوذ قابل‌توجه خارجی، ایجاد کردند

(چودری، 1997؛ ویتالیس، 2006). در واقع به عنوان مثال بسیار ی از این کشورها از جمله امارات، نهادهای جدید را به صورت کلی از طریق شرکت‌های مشاوره خارجی وارد کرده اند. علاوه بر این، در حالی که ممکن است این گزاره درست باشد که مالیات سبب نشده است که کشورهای نفتی بوروکراسی خود را توسعه دهند، انگیزه های دیگری به نظر می‌رسد وجود دارد که در پی آنها، همان نتیجه محقق شده است. به طور خاص، توسعه یک دولت رفاه در عربستان سعودی بود که منجر به توسعه یک بوروکراسی بزرگ در آن کشور شد (هرتوگ، 2010).

با این حال، در عربستان سعودی و سایر کشورهای شورای همکاری خلیج فارس، حکمرانی پدرسالارانه با گذشت زمان مشکلاتی را برای توسعه دولت ایجاد کرد. تعهد عبدالعزیز به روابط شخصی بر پایه حامی‌گرایی، منجر به تقسیم بندی و چندپارگی شدید دولت شد. شاخه های رقیب گاهی به سیاست های متناقض می رسیدند (هرتوگ، 2010). گسترش بوروکراتیک منجر به خدمات وسیعی شد که نمی‌توانست از طریق سیستم های پاسخگویی عمودی کنترل شود. با این حال، نیروهای افقی نتوانستند چه در سطح میانی برای بهبود عملکرد و چه برای لابی کردن در خصوص ارائه تصمیمات از بالا به پایین به صورت یکپارچه توسعه یابند. همچنین در این سیستم بازیگران با حق وتوی زیادی وجود داشت که به‌خصوص در سیاست های مرتبط با املاک و وزارتخانه های آن حضور داشته و اثر می‌گذاشتند.

در طول زمان، اشکال مختلفی از سازگاری برای مقابله با این ضعف های نهادی صورت گرفت که برخی در سطح کلان و برخی دیگر به طور طبیعی در سطح خرد جامعه توسعه یافتند. در سطح کلان، دولت دریافت که می‌تواند با ایجاد نهادهای جدید که نقش «جزایر کارآمد اداری» محافظت شده را ایفا می‌کنند، نهادهای دولتی ناکارآمد را دور بزند (هرتوگ، 2010). این نهادها نشان دهنده استثنایی در روایت بزرگی نظم بوروکراتیک تحت نظام رانت پروری بودند و استقلال حیاتی خود را از شبکه حامی پروری بوروکراتیک حفظ کردند و به این ترتیب آنها شکوفا شدند.

ورود جوانان سعودی بازگشته با مدارک تحصیلی غربی و همچنین مشاوران خارجی با حقوق بالا، ماهیت بسیاری از نهادها را تغییر داد؛ این مدیران جدید برای ایزوله و جدا کردن بخش هایی از دولت از حامی پروری و تاثیر مخرب آن بر عملکرد نهادی، برنامه ریزی کردند. این نهادها شامل بانک مرکزی (SAMA)، شرکت نفتی آرامکو (Saudi Aramco)، شرکت تولیدی صنعتی سابیک (SABIC) و سازمان بنادر سعودی بودند. بانک مرکزی در دهه 1950 توسط یک مشاور آمریکایی برای دولت ایجاد شد و توسط تکنوکرات ها و حسابداران آمریکایی و لبنانی اداره می شد.

از آنجا که بخش خصوصی در دهه 1950 ضعیف بود، بانک مرکزی کل سرمایه خود را از دولت دریافت کرد و با دریافت هزینه از دولت، کسب درآمد می کرد. به طور مشابه، آرامکو ساختار مدیریتی را که ابتدا توسط شرکای آمریکایی آن توسعه‌یافته بود، به ارث برد و حفظ کرد (هرتوگ، 2010). در کشورهای خلیج‌فارس نیز مشابه این ساختار به عنوان نمونه هایی برای توسعه سرمایه‌گذاری های توسعه ای دولتی - خصوصی تحت کنترل دولت ایجاد شد. شرکت صنایع پایه عربستان سعودی، صنایع قطر و ارائه دهنده خدمات لجستیکی امارات، DP World و ارائه دهنده خدمات مخابراتی، همگی شرکت‌های دولتی موفقی بوده‌اند که خدمات اساسی دولتی را ارائه داده و سودهای کوچک‌تر اما قابل اعتمادتری نسبت به سودهای حاصل از رانت های نفتی کسب کرده و می‌کنند (هرتوگ، 2010).

در سطح خرد، ناکارآمدی های بوروکراسی به منبع جدیدی از رانت برای افراد خوش نام تبدیل شد و در پی آن، واسطه گران و دلالانی ظهور کردند که می‌توانستند از ارتباطات خود برای حل مشکلاتی مانند دریافت مجوز کار برای کارگران خارجی یا مجوز فعالیت برای شرکت‌های خارجی استفاده کنند. بنابراین، شهروندانی که خارج از استخدام دولت باقی مانده بودند، می‌توانستند به شبکه های حمایت مالی محلی مختلف، به‌ویژه کارگران مهمان، متصل شوند و روابط حول حامی پروری می‌توانست در سراسر سطح خرد جامعه گسترش یابد.

سیستم حمایت مالی ویزای کفاله (که درجات مختلفی در کشورهای خلیج‌فارس وجود دارد) به افراد بومی اجازه می داد از شهروندی خود برای مجاز کردن اقامت و کار کارگران و کارآفرینان خارجی در کشور خود استفاده کنند. به این ترتیب، در حالی که نیروی کار خارجی برای پاسخگویی به تقاضای تولید وارد می شد، اما جمعیت بومی با یک مفهوم «طبقه رانت خوار» گسترده تطابق یافت (دیویدسون، 2012).

در کشورهای RRLA، ظرفیت دولت عمدتا در پیرامون دستگاه های امنیتی سرکوبگر توسعه‌یافته است. دولت های سرکوبگر مانند الجزایر، عراق و سوریه بوروکراسی های بزرگی را از گذشته سوسیالیستی خود به ارث بردند؛ میراثی که خود به منابع نفتی آنها مربوط می‌شود. این دولت ها در توسعه یک دستگاه سرکوبگر «کارآمد» تلاش کردند تا به ستون های دوام استبداد تبدیل شوند. در این کشورها، منافع امنیتی و وظیفه بقای رژیم به هر قیمتی بر نهادهای «غیرنظامی» حاکم بوده است (هنری و اسپرینگبورگ، 2008).

این دو نوع رژیم از نظر توانایی در تحمل شوک ها نیز بسیار متفاوت هستند. در کشورهای شورای همکاری خلیج‌فارس (GCC) که توزیع ثروت در آنها صورت می‌گیرد، اصلاحات تدریجی که ثبات سیاسی را حفظ می‌کنند، با توجه به ثروت فراوان این کشورها، از نظر مالی قابل دوام هستند. رونق نفتی در دهه 1970 دوره ای را ایجاد کرد که در آن حاکمان در انتخاب های خود آزادی عمل زیادی داشتند، اما این انتخاب ها، تعهدات سیاسی را برای این حاکمان ایجاد کرد که به راحتی نمی‌توانستند از آن فرار کنند.

با خرج درآمدها، بازیگران داخلی جدیدی (پیمانکاران، نمایندگان، دریافت کنندگان یارانه ها، بوروکرات های دولتی) ظهور کردند که به نوبه خود، آزادی مانور دولت را محدود کردند (چادری، 1997). حتی در سخت ترین زمان ها در طول دوره پایین بودن قیمت نفت در اواسط دهه 1980، کشورهای RRLP از کاهش نرخ استخدام در بخش دولتی یا کاهش رفاه اجتماعی خودداری کردند که در واقع، حتی با وجود نیاز به قرض گرفتن منابع برای تخصیص به ردیف های بودجه، همچنان در حال گسترش بود. به طرق مختلف، مشروعیت حاکمان بر پایه یک سیستم کارکردی حمایت از همه اتباع بود و هرگونه تلاش برای کاهش آنچه اکنون به عنوان حقوق تلقی می شد، با مقاومت شدیدی روبه رو می شد.

در نهایت، نوسانات قیمت نفت عمدتا با تنظیم سرمایه‌گذاری های عمومی جذب شد. در حالی که خودمختاری دولت با ملاحظات سیاسی محدود می‌شود، دولت توانایی برنامه ریزی برای بلندمدت را حفظ می‌کند و می‌تواند اصلاحات آهسته و تدریجی را که جامعه را در طول زمان متحول می‌کند، تحمل کند. این توانایی هم برای برنامه ریزی بلندمدت و هم برای یافتن فضایی در کنار نهادهای متمرکز بر حمایت برای عمل به آن استراتژی ها، ویژگی اساسی کشورهای RRLP است. برای این کشورها، سوال واقعی این است که «آیا می‌توان در طول زمان مدل های پربارتر پیدا کرد که حاکمیت خودکامه آنها را تضعیف نکند؟». با آغاز قیام های عربی در سال 2011، اصلاحات به حاشیه رانده شد. کشورهای خلیج‌فارس با افزایش گسترده حمایت های خود، کاهش پس اندازها، تغییر هزینه ها به سمت حمایت های جاری (مزد و یارانه ها) و در نتیجه رها کردن اصلاحات، به قیام های عربی واکنش نشان دادند.

کشورهای RRLA ثروتی به اندازه عربستان سعودی نداشتند و بنابراین نمی‌توانستند شوک ها را برای مدت طولانی کاهش دهند. علاوه بر این، برخلاف عربستان سعودی و سایر کشورهای GCC، کشورهای RRLA هرگز توسعه بخش خصوصی را به عنوان جایگزینی جذاب برای توسعه دولتی ندیدند؛ چرا که این امر با توجه به کوچک‌تر بودن سودها که می‌توانست بخش خصوصی را به همپایی در قواره رژیم بدل کند، دوام رژیم را در هسته خود تهدید می کرد. علاوه بر این، سابقه رادیکالیسم این رژیم ها، از جمله ملی شدن بخش عمده ای از بخش‌خصوصی، باعث شد که یافتن توافقات عملی برای رشد بخش خصوصی دشوارتر شود.

در نتیجه، در حالی که این کشورها در اعمال تغییرات از بالا به پایین انعطاف پذیرتر بودند، گزینه های جایگزین آنها به شدت محدود بود. در بسیاری از این کشورها، سطح سرکوب با عقب نشینی دولت و جایگزینی آن با نوعی بسیار محدود از روابط مالی نزدیک به رژیم افزایش یافت. در برخی موارد، همان‌طور که در مورد حمله عراق به کویت به طور آشکار نشان داده شده است، ماجراجویی خارجی تلاشی برای جبران «رانت های استراتژیک» بود. علاوه بر این، منافع کوتاه مدت مرتبط با شکنندگی حاکمیت خودکامه آنها توضیح می‌دهد که چرا این کشورها تمایل داشتند در سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) جزو کشورهای سخت گیر باشند و حتی با خطر کاهش تقاضای جهانی، برای افزایش قیمت‌های جهانی نفت تلاش می کردند.

در الجزایر، تلاش برای اصلاحات پس از شوک نفتی اول، به وقایع و مصیبت هایی منجر شد که هنوز هم صحنه اجتماعی - سیاسی امروز را مشخص می‌کنند. تحت پوشش سرکوب بیشتر و مبارزه با اسلام گرایان افراطی، منافع ارتش بر بخش خصوصی راکد غلبه کرد. در سوریه، قیمت‌های پایین نفت (به همراه کاهش ذخایر) به تعدیل اقتصادی سریعی منجر شد که دخالت دولت را در مناطق حاشیه ای که قیام های 2011 از آنجا سرچشمه گرفتند، به شدت کاهش داد. مداخله این کشور در لبنان در سال 1976 تا حد زیادی بر پایه استخراج رانت بود. اصلاحات اقتصادی به تمرکز بیشتر قدرت اقتصادی در میان نخبگان، از پسرعموهای رئیس جمهور تا فرزندان ژنرال ها، انجامید. سیاست خارجی نیز تحت سلطه جست‌وجوی رانت های استراتژیک بیشتر، از خلیج فارس تا ایران و روسیه، بود و سوریه به وضوح از پاسخگو بودن به یک حامی خارجی واحد اجتناب کرد.

عراق، پس از جنگ با ایران با بدهی خارجی هنگفت و زیرساخت های تخریب شده، به دنبال حمله به کویت به عنوان راهی برای تقویت اقتصاد خود بود که پیامدهای چشمگیری برای مردم عراق داشت. عراق در طول جنگ با ایران، زمانی که تاسیسات صادرات نفت آن در شط العرب بمباران شد و دوباره زمانی که تحت تحریم ها قرار گرفت، بیشتر درآمدهای نفتی خود را از دست داد؛ در هر دو مورد، کشور، دوره های تعدیل دردناک و فاجعه بار اجتماعی را پشت سر گذاشت. در سودان، مبارزه بر سر منابع رو به کاهش به فاجعه دارفور منجر شد و تلاش دولت برای به دست آوردن درآمدهای نفتی به توافقی با ارتش آزادی بخش خلق سودان (SPLA) انجامید که به تقسیم کشور منجر شد و در یمن نیز مبارزه بر سر نفت تازه کشف شده به جنگ داخلی و اتحاد اجباری کشور انجامید.

جمع بندی

این یادداشت به بررسی رابطه بین رانت نفتی، ظرفیت نهادی و توسعه سیاسی - اقتصادی در خاورمیانه، با تمرکز بر دولت های رانتی (به ویژه کشورهای شورای همکاری خلیج‌فارس) و کشورهای جمهوری‌خواه کم درآمدتر (مانند عراق و سوریه) می پردازد. چارچوب نظری کلاسیک، استبداد و توسعه نیافتگی را ناشی از گسست رابطه مالیاتی (مالیات در قبال پاسخگویی) به دلیل درآمدهای نفتی می داند که پاسخگویی دولت را تضعیف می‌کند. با این حال، شواهد تجربی نشان می‌دهد که دریافت مالیات لزوما به دموکراسی منجر نشده و حکمرانی در خلیج فارس بر پایه توزیع رانت و نئوپدرسالاری (شبکه های حامی پروری قبیله ای) استوار است. این ساختار با وجود ایجاد ثبات ظاهری، ظرفیت نهادی و حاکمیت قانون را به شدت محدود کرده و توسعه نیافتگی ساختاری را تداوم بخشیده است.

در مقابل، کشورهای جمهوری‌خواه فقیرتر، به رغم اتکا به سرکوب و ضعف منابع، به دلیل نیاز به بسیج منابع داخلی (شامل مالیات)، ظرفیت بوروکراتیک و نهادی نسبتا بالاتری (هرچند غیردموکراتیک) ایجاد کرده اند. این یادداشت همچنین سازوکارهای انطباق در دولت های رانتی ثروتمند (مانند ایجاد «جزایر کارآمد اداری» مانند آرامکو و بوروکراسی های موازی) و پیامدهای شوک های اقتصادی در هر دو گروه کشورها را تحلیل کرده و نتیجه می‌گیرد که رانت نفتی نه تنها مانع پاسخگویی دموکراتیک است، بلکه با تقویت حکمرانی عمودی و تضعیف نهادهای مستقل، توسعه پایدار را مختل می‌کند.