نگاه بخشی نمایندگان مجلس و بزرگی دولت، 2 عامل بازدارنده تدوین بودجه کارآمد

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، نشست علمی با عنوان "دامنه اختیارات مجلس شورای اسلامی در اصلاح لوایح بودجه سنواتی" برگزار شد.

در ابتدای این نشست مسلم آقایی طوق؛ پژوهشگر حقوق عمومی به عنوان مدیر علمی این رویداد، ضمن بیان اینکه اهمیت بررسی حدود مداخله پارلمان ها در بحث بودجه ریزی همواره مورد توجه حکومت های مختلف بوده است، گفت: تاریخچه تشکیل مجالس قانون گذاری در اصل، مبتنی بر نظارت مالی بر عملکرد دولت ها و حکومت ها بوده است. وی خاطر نشان کرد: حدود دخالت مجلس در مباحث بودجه همواره در کشورهای مختلف مورد بحث و بررسی بوده است.

آقایی ضمن تاکید بر لزوم مشخص شدن رویکرد کشور در خصوص مباحث مربوط به بودجه، خاطر نشان کرد: مشخص شدن این رویکرد موجب تفاوت های بنیادی در سیاست گذاری های کشور می شود.

وی تاکید کرد: در پاسخ به این پرسش که در موضوع بودجه مجلس باید دست پیش داشته باشد و یا دولت؟ یک بحث پیچیده و چند لایه است و باید توجه داشته باشیم این بحث پیچیده با یک حکم و قانون نمی تواند حل و فصل شود و با یک قانون نمی توانیم بر مشکلات این بحث فائق آییم. لذا می بایست علاوه بر مسائل ساختاری، مسائل سیاسی و محدودیت های دولت ها، به مسائل فنی بودجه ریزی نیز توجه خاصی شود. از اینرو امید داریم مباحث اینچنینی در مجامع علمی مورد توجه قرار گیرد.

در ادامه این نشست محسن نجفی خواه؛عضو هیئت علمی دانشگاه و رئیس هیئت مستشاری دیوان محاسبات کشور ضمن بیان اهمیت موضوع نقش پارلمان در مباحث بودجه ریزی گفت: جایگاه مجلس همواره حافظ دموکراسی بوده است. با این وجود زمان کم بررسی بودجه برای پارلمان ها و مباحث تخصصی و کارشناسی دولت ها در خصوص بودجه، نقش آفرینی مجلس را در بحث بودجه با دشواری مواجه می کند.

نجفی خواه، به جایگاه مجلس به عنوان نهاد مردمسالاری و ضرورت ایفای نقش در نظام بودجهریزی، به تحولات دولتها و پیچیدگی نظام بودجهریزی اشاره و بیان داشت که این امر بودجه ریزی در مجلس را با چالش مواجه کرده است.

وی با این تفاوت میان نظامهای ریاستی (تفکیک مطلق قوا) و نظامهای پارلمانی اظهار داشت، در نظامهای ریاستی مانند آمریکا، اختیارات نامحدود مجلس در تصویب بودجه و در نظامهای پارلمانی مانند انگلستان عدم اختیار مجلس در اصلاح لایحه بودجه مطرح است. البته در آمریکا اختیار نامحدود مجلس در بودجه با اختیار وتوی مصوبات توسط رییس جمهور تعدیل شده است.

همچنین عدم اختیار مجلس در انگلستان در خصوص اصلاح بودجه با مساله امکان انحلال دولت توسط مجلس تعدیل شده است. در میان این دو الگو نظامهای نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی قرار دارندکه اختیارات مجلس محدود است.

مساله دیگر ساختار نظام حزبی است. در نظام های دو حزبی منسجم، نمایندگان بیشتر وامدار حزبند و نه حوزه انتخابیه و لذا مداخله بیشتر مجلس مشکلی ایجاد نمی کند.

نکته دیگر ساختار مجلس قانون گذاری است در نظام های دو مجلسی مداخله مجلس توجیه بیشتری دارد به ویژه در جایی که فرآیند و ترکیب مجلس های متفاوت از اکثریت مجلس نمایندگان و دولت است.

وی ضمن بررسی مدل دخالت مجلس در مباحث بودجه در کشور های مختلف دنیا، گفت: در برخی از این مدل ها دایره نفوذ نمایندگان مجلس در مباحث بودجه بسیار گسترده است. لذا با این وجود با بررسی مدل های مختلف کشورهای دنیا، برخی اوقات مجالس امکانات نامحدودی برای تدوین بودجه دارند. در مقابل روش اختیارات محدود نیز وجود دارد.

نجفی خواه ضمن اشاره به اصل پنجاه و دوم قانون اساسی خاطر نشان کرد: در مجموع این اصل حافظ جامعیت بودجه است و شورای نگهبان قانون اساسی نیز در تفاسیر خود از این اصل، وظیفه تنظیم لوایح و متمم آن را بر عهده دولت گذاشته است.

نجفی خواه با بررسی استفساریه های شورای نگهبان در خصوص اصل پنجاه دوم قانون اساسی گفت: این نظرات نیز امکان بحث و واکاوی متنوع را دارد.

وی ضمن اشاره به اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی، گفت: این اصل تاکید می کند که طرح هایی را که بار مالی را خارج از لایحه بودجه به کشور تحمیل کند اصلا قابل طرح ندانند، حال سوال این است آیا این اصل در خصوص بودجه هم اعمال می شود و یا در دیگر طرح ها مورد دقت شورای نگهبان است؟

این کارشناس اقتصادی در خصوص بررسی اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی ادامه داد: این اصل و نظر شورای نگهبان درخصوص تفسیر این اصل یک نظر مشورتی است که بر این اساس مفهوم این اصل قانون اساسی بر لایحه بودجه بار نمی شود بلکه ناظر به دیگر لوایحی است که بار مالی برای دولت به وجود می آورد.

نجفی خواه ضمن اشاره به مفهوم شاکله بودجه و محدودیت های اصل هفتاد و پنجم و دیگر اصول قانون اساسی گفت: بر این باورم مسئله لوایح بودجه و مشکلات این بحث هنوز خوب شناخته نشده است، برای حل مباحث بودجه باید وضعیت سیاسی و همچنین قانون اساسی را مد نظر قرار دهیم تا بتوانیم به سمت اصلاح نظام مالیه عمومی گام برداریم.

وی افزود: ما با یک دولت بزرگ مواجه هستیم و بزرگی این دولت، لوایح بودجه را با پیچیدگی های متنوعی مواجه کرده است. از سوی دیگر نقش بخش عمومی غیر قابل رصد و خارج از نظام بودجه ریزی را نیز به صورت گسترده داریم.

نجفی خواه در پایان سخنان خود گفت: نظام ما نه ریاستی کامل است نه نظام پارلمانی کامل، از سوی دیگر به خاطر نداشتن تحزب، نمایندگان نگاه بخشی و منطقه ای دارند و از سوی دیگر مجلس، سازوکار کامل برای ورود به بحث بودجه را ندارد. در واقع می توانیم مشکلات مباحث بودجه را با استفاده از ظرفیت های قانون اساسی و سیاست های کلی در خصوص بودجه رفع و رجوع نماییم.

 ولی رستمی؛استاد حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران به عنوان سخنران دوم ضمن بیان سه رویکرد اساسی در دنیا در خصوص دخالت مجلس در مباحث بودجه ریزی گفت: یک مدل مجالس بودجه ریزی است مثل ایالات متحده، مدل دیگر، مجالس بر اساس قانون، اجازه ورود به مباحث بودجه را دارد مثل فرانسه، و مدل آخر مجالس با اختیارات حداقلی است.

رستمی ضمن اشاره به وقایع سال 1385 و اخطار قانون اساسی رئیس جمهور وقت و پاسخ رئیس مجلس وقت به لایحه بودجه آن سال گفت: استناد به اصل پنجاه و دوم و اشاره به واژه رسیدگی، این مجوز را به مجلس برای ورود گسترده به لایحه بودجه داده است. اصل هفتاد و یکم و اصل هفتاد و دوم نیز مستمسک دیگر مجلس در ورود گسترده به لایحه بودجه است و این اصول در واقع از اختیارات عام قانون گذاری محسوب می شوند. همچنین اصل 57 هم بر اصل تفکیک قوا تاکید دارد و این اصل هم مورد استفاده هواداران، دخالت حداکثری مجلس در لایجه بودجه به شمار می رود.

وی ادامه داد: در مقابل نگاه دخالت حداکثری مجلس در لوایح بودجه، برخی از اصول قانون اساسی بر عدم دخالت گسترده مجلس در لوایح بودجه تاکید می کند. مثل اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی البته به غیر از نظر مشورتی شورای نگهبان در تفسیر این اصل.

رستمی ضمن اشاره به نظرات مختلف در خصوص نقش و جایگاه مجلس در بودجه ریزی گفت: یک الگوی دیگر مجلس را کم تاثیر می کند و اصل پنجاه و دوم تاکید می کند لایحه بودجه را باید دولت آماده کند و در واقع بر اساس این اصل نمایندگان محترم نمی توانند لایحه را به طرح تبدیل کنند.

این استاد دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران خاطر نشان کرد: مسئولیت بودجه بر اساس قانون اساسی بر عهده رئیس جمهور است. اصل 126 قانون اساسی نیز بر این مسئولیت تاکید می کند.

وی ضمن بیان نگاه خود گفت: ما باید به سمت نگاه میانه حرکت کنیم به این معنا که نقش مجلس نیز باید به صورت کنترل شده باشد. از سوی دیگر قوه مجریه باید بتواند با ابزار بودجه سیاست های خود را اعمال کند. در واقع اصل 52 نیز یک نقطه کلیدی دارد و آن هم این است که "به ترتیبی که در قانون گفته می شود" لذا باید این قانون نوشته شود و اکنون قانون برنامه و بودجه و دیوان محاسبات پاسخگو نیست. در واقع ما با نوعی از کاستی مواجه هستیم. ابلاغ سیاست های کلی بودجه ریزی می تواند مشکلات این بخش را حل کند.

رستمی ادامه داد: تغییر در لایحه بودجه تا حد زیادی می تواند دست دولت را ببندد و تکلیف ما لایطاق بر عهده دولت خواهد گذاشت. لذا براساس استفساریه شورای نگهبان مجلس نمی تواند شاکله بودجه دولت را دگرگون کند البته معلوم نیست این شاکله دقیقا به چه معنا است.

رستمی با اشاره به ابهامات موجود در این خصوص خاطر نشان کرد: راه گریز از وضع موجود اصلاح سیاست های کلی نظام است. لذا اگر قوانین بر خلاف سیاست های کلی باشد شورای نگهبان می تواند قانون را نپذیرد. لذا بر این باورم دعوای موجود بر سر لوایح بودجه سنواتی را باید با قانون گذاری خوب یکبار برای همیشه حل کنیم و این ظرفیت در سیاست های کلی وجود دارد.