پاساژگردی جایگزین تولید
مناطق آزاد قرار بود دروازه‌های اقتصاد ایران باشند. موتور محرک صنعت و تولید و پلی میان داخل و خارج از کشور؛ اما اینگونه نشد و اهداف بر اساس برنامه‌های اولیه پیش نرفت. سه دهه از تاسیس مناطق آزاد کشور می‌گذرد اما این مناطق همچنان در چرخه واردات و سوداگری باقی مانده‌اند. در بهترین حالت بسیاری از مناطق تبدیل به مکان‌های گردشگری و پاساژ گردی گردشگران شده‌اند و خبری از مناطق آزاد صنعتی و تجاری...
اکنون مناطقی که باید قطب صادرات می‌شد، به انبار کالاهای وارداتی بدل شده است. اگر چه هدف اولیه روشن بود؛ یعنی جذب سرمایه خارجی، انتقال فناوری و رونق تولید. اما سیاست‌های ناکارآمد و مدیریت‌های کوتاه‌مدت و بی‌ثبات مانع از توسعه آن شد. در چنین شرایطی نه معافیت‌های مالیاتی سرمایه‌گذار را جذب کرد، نه زیرساخت‌ها به تولید جان داد. در عمل، مناطق آزاد بیشتر مصرف‌کننده شدند تا تولیدکننده. کارشناسان بارها هشدار می‌دادند؛ اگر این روند ادامه یابد، مناطق آزاد از مسیر توسعه خارج می‌شوند. حالا امروز همان اتفاق رخ داده است. سهم آنها در صادرات ناچیز است و در صنعت حرفی برای گفتن ندارند. حتی اشتغال پایدار هم ایجاد نکرده‌اند. با این حال، هنوز فرصت‌هایی وجود دارد که مناطق آزاد به جایگاه واقعی خود بازگردند. برای دستیابی به این مهم آنها نیازمند بازتعریف ماموریت خود هستند. به نظر می‌رسد اگر سیاستگذاران می‌خواهند که آینده مناطق آزاد، آینده‌ای صنعتی باشد باید به ضرورت تغییر سیاستگذاری‌ها توجه کنند.
عدم تناسب زیرساخت‌های مناطق آزاد با استانداردهای بین‌المللی
عبدالرسول خلیلی استاد دانشگاه و کارشناس مناطق آزاد در گفت‌وگو با دنیای اقتصاد با اشاره به گذشت بیش از سه دهه از تاسیس مناطق آزاد در کشور، گفت: فقدان زیرساخت‌های بین‌المللی، نبود استراتژی توسعه صادرات و استفاده از مدیران ناکارآمد از جمله دلایل اصلی محقق نشدن اهداف اولیه به ویژه در حوزه صنعتی شدن مناطق آزاد است. به گونه‌ای که مناطق آزاد ما پس از عدم موفقیت در جذب سرمایه‌گذاری خارجی، عملا به ادارات کل عمران منطقه‌ای تبدیل شده‌اند.
خلیلی، در پاسخ به این سوال که با توجه به اهداف اولیه تشکیل مناطق آزاد از جمله صنعتی شدن و صادرات‌محوری، چرا این مناطق عمدتا به سمت فعالیت‌های گردشگری و تجاری سوق یافته‌اند، اظهار کرد: بر اساس قانون برنامه اول توسعه و سپس قانون اداره مناطق آزاد مصوب سال 1372، ماموریت اصلی این مناطق، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، ایجاد اشتغال و توسعه صادرات بود. وی افزود: اما متاسفانه از همان ابتدا، مناطق آزاد ما مطابق با استانداردهای بین‌المللی ایجاد نشدند. عملکردها متناسب با تعریف جهانی مناطق آزاد نبود. در سال‌های اولیه، سرمایه‌گذاران خارجی بسیاری به این مناطق آمدند، اما عملا به نتیجه نرسیدند و کارشان به سرانجام نرسید.
این استاد دانشگاه تصریح کرد: به قول یکی از مسوولان پیشین، «بنا کج گذاشته شد» و این دیوار کج تا به امروز نیز به حرکت خود ادامه داده است. دلیل اصلی این است که زیرساخت‌های ما متناسب با نیازهای بین‌المللی نیست. اگر واقعا می‌خواهیم مناطق آزادمان همانند بسیاری از کشورها به اهرم توسعه تبدیل شوند، باید خارج از حرف و شعار، زیرساخت‌هایمان را متناسب با نیازهای بین‌المللی و رویکردهای جهانی مناطق آزاد توسعه دهیم. با توجه به تجربه بیش از سه دهه کار در این حوزه، به جرات می‌گویم حتی اگر همین امروز نیز زیرساخت‌های بین‌المللی فراهم شود، به دلیل تحریم‌ها برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق دارای موقعیت استراتژیک مانند چابهار با چالش مواجهیم. اما نکته اینجاست که در شرایط فعلی حتی سرمایه‌گذار داخلی نیز رغبت چندانی برای حضور در این مناطق ندارد.
فقدان استراتژی توسعه صادرات
این کارشناس مناطق آزاد، فقدان «استراتژی توسعه صادرات» را یکی دیگر از مشکلات اساسی برشمرد و توضیح داد: وقتی از استراتژی توسعه صادرات صحبت می‌کنیم، یکی از ارکان اصلی آن، معافیت‌های مالیاتی شفاف و بلندمدت است. درحالی‌که ما پس از 20 تا 25 سال که در قانون پیش‌بینی شده، هنوز در تمدید معافیت‌ها سردرگم هستیم. به ویژه بحث مالیات ارزش افزوده که حتی برای تولیدات داخل مناطق نیز اخذ می‌شود، مشکل‌ساز شده است. ما از نظر سخت‌افزاری و نرم‌افزاری، رویکردمان را متناسب با «اقیانوس آبی» که فراتر از مزیت‌های رقابتی معمول و مبتنی بر نوآوری است، تنظیم نکرده‌ایم. دولت باید عزم خود را برای ایجاد زیرساخت‌های منطبق با خواست سرمایه‌گذاران در مناطق آزاد جزم کند.
وی در پاسخ به این سوال که چرا برخی مناطق آزاد مانند انزلی بیشتر به سمت گردشگری رفته‌اند، گفت: وقتی زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری برای جذب سرمایه‌گذاری مولد و فعالان اقتصادی وجود ندارد، مدیران به ناچار به سمت فعالیت‌های جایگزین مانند گردشگری، ایجاد دانشگاه و اموری می‌روند که اگرچه ذاتا بد نیستند، اما ماموریت اصلی و اولیه مناطق آزاد محسوب نمی‌شوند. گردشگری می‌تواند به عنوان یک صنعت مکمل در کنار فعالیت‌های اصلی باشد، نه اینکه به عنوان یک صنعت مستقل، محوریت یابد و عملا اهداف اصلی یعنی تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری را تحت‌الشعاع قرار دهد.
این تحلیلگر حوزه مناطق آزاد، استفاده از مدیران ناکارآمد و فاقد تجربه را از دیگر چالش‌های بزرگ مناطق آزاد عنوان کرد و گفت: متاسفانه در دولت‌های مختلف، افرادی در رأس مدیریت مناطق آزاد یا دبیرخانه قرار گرفته‌اند که کوچک‌ترین شناخت و سابقه‌ای از این مناطق نداشته‌اند. این مدیران، فرصت‌های مناطق آزاد را از بین برده و به جای حرکت به جلو، باعث پسرفت شده‌اند. مناطق آزاد نباید به سفره‌ای برای عده‌ای خاص تبدیل شود. این امر ثبات و ادامه‌دار بودن برنامه‌ها را از بین می‌برد.
خلیلی در پاسخ به این سوال که با توجه به ساختار اقتصادی ایران، چقدر امکان دارد مناطق آزاد ما به نمونه‌های موفقی مانند دبی یا چین تبدیل شوند، اظهار کرد: من شخصا امیدوارم این اتفاق بیفتد، اما این امر منوط به ایجاد زیرساخت‌های پیشرفته است. نمونه موفق اولیه مناطق آزاد در بندر شانون ایرلند از سال 1959 بر سه محور «جذب سرمایه‌گذاری خارجی»، «صادرات» و «ایجاد اشتغال» استوار بود که این سه مورد در قوانین ما نیز دیده شده است. اما آنچه وزیر اقتصاد دولت جدید درباره احیای مزیت‌های از دست رفته مناطق آزاد می‌گوید، با واقعیت‌های موجود فاصله زیادی دارد. از سال 1368 و قانون برنامه اول تاکنون، مناطق آزاد ما بیش از آنکه عملکرد درخشانی داشته باشند، محلی برای حرف و شعار بوده‌اند.
این کارشناس با اشاره به آمارهای صادراتی، تصریح کرد: گاهی اعلام می‌شود صادرات مناطق آزاد در بازه‌ای خاص چندین درصد رشد کرده، اما سوال اینجاست که این رشد نسبت به چه مبنایی است؟ در دوره آقای ترکان (دبیر اسبق شورای عالی مناطق آزاد) هدف رسیدن به 3میلیارد دلار صادرات بود که محقق نشد. ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی نیز رقم 1.25میلیارد دلار را هدف‌گذاری کرد که آن هم عملی نشد. دلیل اصلی، فقدان زیرساخت‌های لازم برای توسعه صادرات است.
راه‌حل‌های پیش رو
عبدالرسول خلیلی در جمع‌بندی راهکارهای خروج از این وضعیت، بر چند محور تاکید کرد و گفت: اصلاح نرم‌افزاری قوانین و مقررات یکی از راههای خروج از این وضعیت است. یعنی ما نیازمند ایجاد ثبات و شفافیت در قوانین، هستیم. به ویژه در حوزه معافیت‌های مالیاتی و مقررات صادراتی و گمرکی. بنابراین دولت و مجلس باید عزم خود را برای ایجاد بستر قانونی مناسب جزم کنند. دومین مورد هم توسعه سخت‌افزاری یعنی زیرساخت‌هاست. وزارت راه و شهرسازی موظف است زیرساخت‌های بین‌المللی از جمله بنادر، خطوط کشتیرانی، راه‌آهن، فرودگاه و ارتباطات را در مناطق آزاد توسعه دهد. به عنوان مثال، در چابهار هنوز امکان پهلوگیری کشتی‌های بزرگ به راحتی فراهم نیست. همچنین ما نیازمند بهبود مدیریت در این مناطق هستیم. انتصاب مدیران کارآزموده، با سابقه و آشنا با مفاهیم مناطق آزاد، به جای انتصاب‌های صرفا سیاسی و حزبی باید انجام گیرد و به این مهم توجه شود. از سوی دیگر ما برای تقویت ارتباطات بین‌المللی باید در کمیسیون‌های مشترک اقتصادی با کشورهای مختلف، مناطق آزاد را به عنوان یک برند سرمایه‌گذاری معرفی و از آنها برای جذب سرمایه‌گذار خارجی و داخلی استفاده کنیم اما دولت از این موضوع غافل شده است. ایران بیش از 70 کمیسیون مشترک اقتصادی دارد که باید از این پتانسیل بهره برد.
خلیلی همچنین با تاکید بر تمرکز توسعه صادرات و سرمایه‌گذاری مشترک بیان کرد: ایجاد مناطق آزاد مشترک با کشورهای همسایه مانند پاکستان باید با هدف واقعی جذب سرمایه‌گذاری و توسعه تولید برای صادرات به آن کشورها باشد، نه تنها در حد حرف و امضای تفاهمنامه. امیدوارم که گزارش‌های کارشناسی و فراجناحی در زمینه توسعه مناطق آزاد کشور بتواند زمینه‌ساز بازنگری اساسی و حرکت به سمت تحقق اهداف واقعی مناطق آزاد در کشور شود.
صنعتی‌سازی نیمه‌تمام
سید مصطفی موسوی، رئیس اتاق بازرگانی خرمشهر، در گفت‌وگو با دنیای اقتصاد گفت: مناطق آزاد از ابتدا با رویکرد صنعتی - تجاری شکل گرفتند، اما به مرور دچار تغییر مسیر شدند. در واقع، قرار بود محور صادرات باشند، اما به دلایل مختلف از جمله تغییر در قوانین و سیاست‌ها، امتیازهای اولیه خود را از دست دادند. یکی از دلایل اصلی عقب‌ماندن مناطق آزاد، کاهش امتیازهای قانونی آنها بوده است. وقتی قوانین مالیاتی و گمرکی تغییر کرد، معافیت‌ها و جذابیت‌های مناطق آزاد نیز کم شد. حتی سامانه‌های مالی و تجاری این مناطق به‌طور کامل با سامانه‌های کشور هماهنگ نبودند. همین موضوع باعث شد سرمایه‌گذاران با مشکلات نقل‌وانتقال مالی و نقدینگی مواجه شوند. در عمل، مزیت رقابتی از دست رفت. مناطق آزاد باید به پایگاه جذب سرمایه خارجی و تولید تبدیل می‌شدند، اما با تغییر رویکرد، بیشتر واردات‌محور شدند. حتی بحث صنعتی بودن در قشم هم به شکست انجامید. در نتیجه الان به جز یکی دو منطقه، ما شهرک‌های صنعتی قوی در مناطق آزاد نداریم. فکر می‌کنم در حال حاضر منطقه آزاد اروند در بحث صنعتی بودن و ارس و انزلی کمی به تجاری شدن نزدیک هستند. بنابراین مابقی مناطق
واردات‌محور بوده و زمین‌فروشی و پاساژسازی جایگزین کارخانه‌سازی شد.
جغرافیا و جانمایی؛ یک خطای اولیه
به اعتقاد موسوی، مشکل دیگر به انتخاب محل تاسیس مناطق آزاد بازمی‌گردد. وی در این زمینه توضیح داد: ما 7 منطقه آزاد داشتیم که جزو نسل اول مناطق آزاد بودند و اکنون تعداد مناطق آزاد به 17 منطقه افزایش یافته است. تغییر دیدگاه در 7 منطقه آزاد اولیه کمی سخت است چون زیرساخت‌شان بسته شده و احتمالا در مناطق آزاد جدید می‌شود هوشمندانه‌تر برخورد کرد. در گذشته برخی مناطق به دلایل سیاسی یا فشارهای محلی انتخاب شدند، نه بر اساس مزیت‌های واقعی اقتصادی. به همین دلیل، زیرساخت‌های کافی وجود نداشت و سرمایه‌گذاری دشوار بود. مثلا مناطقی مانند ماکو یا اروند، با گستره جغرافیایی و جمعیتی خاص، بار منفی بیشتری تحمل کردند و تغییر رویکرد در آنها سخت‌تر شد.
وی در ادامه افزود: اینکه برخی مناطق آزاد به محلی برای پاساژگردی و گردشگری تبدیل شدند، بخشی از واقعیت است. اما نباید آن را فقط تهدید دانست. چون گردشگری شدن در شرایط تحریم یک جور تنفس برای آن است. در شرایط تحریم، مردم برای تامین نیازهای خود به این مناطق روی آوردند. کالاهای باکیفیت خارجی که در سرزمین اصلی به راحتی قابل دسترس نبود، از طریق مناطق آزاد عرضه شد. این موضوع، ضمن پاسخ به تقاضای اجتماعی، رونق نسبی در بخش خدمات و گردشگری به همراه آورد. اما این روند جایگزین صنعتی‌سازی نمی‌شود و باید دیدگاه صنعتی شدن در این مناطق غالب شود. زیرا هدف اولیه مناطق آزاد، توسعه صادرات و جذب فناوری بود. اگر این هدف به حاشیه برود، مناطق آزاد تنها به مراکز خرید محدود می‌شوند و نقش توسعه‌ای خود را از دست می‌دهند.
مقایسه با الگوهای جهانی و نقش تحریم‌ها
رئیس اتاق بازرگانی خرمشهر در ادامه به نمونه‌های جهانی اشاره کرد و گفت: مناطق آزاد چین یا دبی، نمونه‌هایی هستند که باید الگو گرفته شوند. آنها توانستند با فراهم کردن زیرساخت‌های قوی و قوانین جذاب برای سرمایه‌گذاران، به مراکز صنعتی و صادراتی قدرتمند تبدیل شوند. در ایران اما، به دلیل نبود همین مشوق‌ها، سرمایه‌گذار انگیزه‌ای برای ورود به مناطق آزاد ندارد. وقتی شرایط در سرزمین اصلی به لحاظ مالیاتی یا تامین مالی بهتر باشد، طبیعی است که سرمایه‌گذار منطقه آزاد را انتخاب نکند. بنابراین سرمایه‌گذار ترجیح می‌دهد مالیات بیشتری بدهد اما امتیاز بیشتری هم بگیرد و در سرزمین اصلی مثل تهران یا تبریز سرمایه‌گذاری کند.
موسوی همچنین تحریم‌ها را عامل مهمی در تغییر کارکرد مناطق آزاد دانست و گفت: وقتی کشور درگیر تحریم است، مناطق آزاد به نوعی پنجره تنفسی تبدیل می‌شوند. بخش زیادی از واردات یا دسترسی به کالاهای خاص از همین مسیرها صورت می‌گیرد. بنابراین نمی‌توان این کارکرد را نادیده گرفت. با این حال، اگر دولت بخواهد نقش توسعه‌ای این مناطق حفظ شود، باید مشوق‌های واقعی برای تولید و صادرات ایجاد کند. وی با تاکید بر بازتعریف ماموریت مناطق آزاد بیان کرد: باید قوانین مزاحم حذف شوند، مجلس و دولت بسته‌های حمایتی هدفمند ارائه کنند و سرمایه‌گذاران احساس کنند ورود به منطقه آزاد توجیه اقتصادی دارد. به عنوان نمونه، کاهش تعرفه‌ها، تسهیل در دسترسی به خدمات بانکی، معافیت‌های واقعی گمرکی و تعهدات منطقی صادراتی می‌تواند انگیزه ایجاد کند. در غیر این صورت، مناطق آزاد جدیدی که تاسیس می‌شوند هم همان مسیر قدیمی‌ها را خواهند رفت.