چرایی سیاست های کلی تامین اجتماعی

در ابتدای قرن جدید از تأمین اجتماعی و بیمه گری اجتماعی در ایران می‌توان ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی را مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست.

به گزارش خبرگزاری مهر، علی حیدری رئیس کارگروه رفاه و تأمین اجتماعی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، در یادداشتی نوشت: تاکنون 53 سیاست کلی با احتساب سیاست‌های کلی مربوط به برنامه‌های توسعه دوم تا ششم ابلاغ گردیده است و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به عنوان پنجاه و چهارمین سیاست کلی نظام است که در 21/01/1401 ابلاغ گردید.

اولین سیاست کلی ابلاغی مربوط به سال 1372 و سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه می‌باشد. اگرچه به طور میانگین حدوداً هر سال حداقل 2 سیاست کلی نظام ابلاغ گردیده است ولیکن طی 5 سال گذشته فقط یک سیاست کلی (نظام قانونگذاری سال 1398) ابلاغ شده است و این امر نشانگر عطف توجه به مقوله رفاه و تأمین اجتماعی و ریل‌گذاری در حوزه سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی است.

تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی اگرچه در آموزه‌های تمدنی اسلامی - ایرانی دارای شواهد و قرائن بسیاری است، ولیکن به هر تقدیر تأمین اجتماعی در ساحت مدرن آن یک مقوله وارداتی است که از حدود یک قرن پیش در حوزه‌های کارمندی (وظیفه و تقاعد) و کارگری (کارگران طرق و شوارع) وارد ایران شد و با فراز و نشیب‌های زیادی نضج گرفت و اشاعه یافت و اکنون در آستانه قرن جدیدی از فعالیت نظام تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی در کشور هستیم و ابلاغ سیاست‌های کلی می‌تواند نقطه عطفی در این زمینه محسوب شود.

یک سده بیمه گری اجتماعی و تأمین اجتماعی در ایران از منظر انشای احکام قانونی که واجد شمولیت وسیع و عام باشد، دارای نقاط عطفی است ازجمله تصویب قانون تأمین اجتماعی سال 1354، ایجاد وزارت رفاه اجتماعی سال 1354، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و ایجاد وزارت رفاه و تأمین اجتماعی سال 1383، تصویب ماده 57 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور سال 1396 که در کنار ماده 81 قانون برنامه ششم توسعه، ترجمانی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بود ولیکن بهر تقدیر در دولت‌های قبل و ماقبل، سه قانون اخیرالذکر اجرایی نگردید. و بالاخره اینکه در ابتدای قرن جدید از تأمین اجتماعی و بیمه گری اجتماعی در ایران می‌توان ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی را مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست.

ارزش افزوده سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی

حال باید دید سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی که ذیلاً "سیاست" نامیده می‌شود، نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که ذیلاً "قانون" نامیده می‌شود، چه ارزش افزوده‌ای دارد.

1- قانون معطوف و متمرکز به دو اصل 21 و 29 قانون اساسی است ولی سیاست به 6 اصل رفاهی قانون اساسی یعنی اصول 3، 21، 28، 29، 31 و 43 می‌پردازد و بسته کامل‌تری نسبت به قانون است. نکته حائز اهمیت در سایر اصول قانون اساسی که در قانون سال 1383 مغفول واقع شده اند معطوف به نقش فعال دولت، تکلیف دولت در تأمین حداقل‌ها و نیازهای اساسی و سطح پایه خدمات، رفع فقر و محرومیت و... می‌باشد که در اصول 21 و 29 به آن پرداخته نشده است.

2- در سیاست به آزمون وسع (سنجش میزان استحقاق و استطاعت) برای لایه بندی (امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و سطح بندی لایه بیمه‌ای (پایه، مازاد و مکمل) جهت برخورداری از خدمات و پوشش‌های حمایتی و بیمه‌ای توجه ویژهای صورت گرفته است، ولیکن در قانون به این امر توجه نشده است.

3- رویکرد فعال دولت و تعیین حداقل‌هایی که بایستی از سوی دولت در حوزه‌های حمایتی و بیمه پایه و حفظ قدرت خرید برای اقشار ضعیف جامعه تضمین و تأمین شود، از نکات ممیزه سیاست نسبت به قانون است.

4- در قانون مستثنیاتی لحاظ گردیده ازجمله ماده 18 قانون که برخی از مجموعه‌ها را منفک از نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی فرض نموده و موکول به استیذان و به تبع آن برخی از نهادها و صندوق‌ها نیز خود را از قانون مستثنی قلمداد می‌کردند ولیکن در سیاست هیچ استثنایی وجود ندارد و حتی در مورد نیروهای مسلح و امنیتی نیز استثنایی وجود ندارد و حکم به ارائه اطلاعات شده است و فقط رعایت ملاحظات امنیتی در فرایند ارائه اطلاعات آمده است. در نقطه مقابل وفق بندهای 1 و 2 سیاست بر جامعیت، یکپارچگی، فراگیری، حفظ انتظام و انسجام امور، نظارت بر تکوین و فعالیت کلیه سازمان‌ها و صندوق‌ها و...، در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای تاکید شده است.

4- در متن سیاست بر ایجاد رفاه عمومی و رفع فقر و محرومیت، کاهش فاصله طبقاتی تاکید و تصریح گردیده است ولی در قانون به این نکات اشاره‌ای نشده است، بجز کاهش فقر و نابرابری (در بند ک ماده 1) که اصالت را به وجود فقر و محرومیت و نابرابری می‌دهد و فقط کاهش آن را هدفگیری کرده است.

5- از جمله مستثنیات دیگری که در قانون ایجاد شده بود، تبصره ماده 5 آن بود که جمعیت هلال احمر را خارج از این نظام مفروض گرفت و متعاقب این امر با تصویب قانون امداد و نجات عملاً لایه امدادی نظام تأمین اجتماعی مختل و معطل ماند صرف نظر از اینکه در کنار جمعیت هلال احمر مباحث مدیریت بحران حوادث، پدافند غیر عامل و... وجود دارد.

6- در تبصره 3 ماده 12 قانون نیز بخش قابل توجهی از بنیادها و نهادهای حمایتی از شمول احکام قانون مستثنی و اقدام در مورد آنها موکول به استیذان شده است.

7- از آنجا که متولی اجرای قانون بایستی سخنگوی وجه اجتماعی حاکمیت و دولت و مدعی‌العموم جامعه باشد، در ماده 8 قانون آمده است که وزیر رفاه و تأمین اجتماعی به عضویت با حق رأی در شورای اقتصاد، شورایعالی اشتغال، شورایعالی کار، شورای پول و اعتبار و... در می‌آید ولیکن این عضویت بعدها با ادغام سه وزارتخانه عملاً بی ثمر و بلااثر گردید. مضافاً به اینکه عضویت و یک حق رأی وزیر در آن شوراها به قدر کافی مؤثر نبود ولیکن در سیاست (بند 9) با درج لزوم تهیه پیوست تأمین‌اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور، ضمانت اجرای بهتر و موثرتری برای صیانت از اقشار ضعیف جامعه ایجاد گردیده است.

8- منابع مورد نیاز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در متن قانون به صورت مؤثر و عملیاتی وجود نداشت و منابع آن در ماده 3 قانون برنامه چهارم توسعه (یک برنامه موقتی) دیده شده بود که البته ماده 3 مزبور (هدفمندسازی یارانه‌های مربوط به حامل‌های انرژی) بلافاصله و قبل از شروع برنامه توسعه در مجلس هفتم با تصویب طرح تثبیت قیمت‌ها، حذف گردید و عملاً قانونی که احکام مترقی و خوبی داشت بدون منبع ماند و این طور شد که متولیان وزارت رفاه و تأمین اجتماعی از ابتدای شروع فعالیت خود به سازمان تأمین اجتماعی و منابع آن روی آوردند و در سازمان تأمین اجتماعی نیز تمام توجه خود را معطوف به شستا نمودند. ولی در سیاست و بویژه در ماده 5 به منابع هر یک از لایه‌ها و سطوح و بویژه تکالیف دولت در این زمینه و لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در تأمین منابع مورد نیاز برای تمهید و تدارک خدمات و پوشش‌های مورد نیاز اقشار ضعیف جامعه تصریح شده است.

ضمانت اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

قانون اگرچه مشحون و مملو از اصول و احکام مترقی و جامعی است ولیکن باتوجه به اینکه مصوب مجلس بود، متعاقباً بارها و بارها از سوی دولت‌ها و مجالس بعدی از آن تخطی شد و برخلاف این اصول و احکام تصمیم گیری شد. به طور مثال هرگاه در مجلس طرح‌های فاقد محل تأمین بار مالی یا مغایر با اصول و محاسبات بیمه‌ای مطرح بود و مدیران و کارشناسان سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوقهای بیمه گر اجتماعی به نمایندگان توضیح می‌دادند که به موجب این حکم قانون، نبایستی سرریزهای حمایتی به بیمه گران اجتماعی تحمیل شود، نمایندگان مجلس اعلام می‌کردند که آن قانون مصوب مجلس است و این طرح هم مصوب مجلس می‌شود و آن قانون را ما تصویب کرده ایم و خودمان هم تغییرش می‌دهیم. حتی مواد مندرج در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه و قانون الحاق 1 و 2 مبنی بر عدم تحمیل بار مالی به بیمه گران اجتماعی، در این زمینه مؤثر و کارساز نبود. همچنین است در خصوص احکام قوه قضائیه بویژه دیوان عدالت اداری که طی سال‌های اخیر مغایر با اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای اتخاذ و صادر می‌شود.

ولیکن با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی عملاً تقویت و تحکیم قانون صورت گرفته است و با عنایت به مکانیسم نظارتی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام طی سه سال اخیر ایجاد شده است (هیأت عالی نظارت) عملاً مجلس، دولت و قوه قضائیه نمی‌توانند تصمیماتی مغایر با سیاست‌های کلی موصوف بگیرند و این احکام قانونی قبل از تصویب و تائید نهایی شورای نگهبان، توسط هیأت عالی نظارت مجمع بررسی و موارد مغایرت با سیاست‌های کلی احصاء و به شورای نگهبان، اعلام و شورای مزبور به استناد اصل 110 قانون اساسی به آنها ایراد می‌گیرد و مانع تصویب و اجرایی شدن آنها می‌شود و باتوجه به ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به هر سه قوه (قضائیه، مقننه و مجریه) عملاً سیاست‌های موصوف بایستی از سوی محاکم قضائی نیز مدنظر قرار گیرد.

نحوه اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی

اگرچه متولیان وزارت رفاه و تأمین اجتماعی که خود بایستی بیش از دیگران ملزم، مقید و متعهد به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی می‌بودند از همان ابتدا، برخلاف آن تصمیم گرفته و اقدام نمودند و بدعت‌ها و سنگ بناهای گذارده شده در ابتدای تکوین وزارتخانه در دولتهای بعدی بسط و گسترش افقی و عمودی وسیعی یافت و صرفنظر از این موضوع، طی ادوار مختلف تصمیمات و اقداماتی انجام گرفته است که قانون مزبور را از جامعیت، انسجام و انتظام خارج ساخته است نظیر:

1- دولت ماقبل طرح هدفمندسازی یارانه‌ها را در میانه راه از وزارت رفاه و تأمین اجتماعی منفک و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز آمار ایران به انجام رساند.

2- دولت ماقبل طرح اعطای سهام عدالت را بدون مدخلیت وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان خصوصی سازی به انجام رساند.

3- در دولت ما قبل اساسنامه‌هایی برای سازمان تأمین اجتماعی مغایر با قانون به تصویب رسید (که در دولت قبل اصلاح نشد) بر اساس اختلاف با مجلس، اصلاحیه ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب رسید و عملاً ماده 17 قانون بلااثر گردید و هم چند جانبه گرایی در ارکان سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه گر اجتماعی به محاق رفت و هم قانون از نظر ارکان عالی و نظامات تصمیم سازی، تصمیم گیری اجرا و نظارت دچار اعوجاج و کژ کار کردی شد و هم استقلال مالی و اداری و شخصیت حقوقی مستقل سازمان‌ها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی خدشه دار شد، این امر در سیاست به ویژه در بندهای 2، 3 و 4 اصلاح گردیده است.

4- در دولت قبل مدیران عامل سازمان‌های تأمین اجتماعی و بیمه سلامت و سازمان بهزیستی با نظر وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انتخاب و منصوب گردیدند.

5- دولت قبل در شروع فعالیت خود محوریت وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی) در ارکان سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را از او گرفته و به سازمان برنامه و بودجه کشور داد.

6- دولت قبل با ایجاد سازمان اجتماعی کشور بخش قابل توجهی از حیطه عمل و دامنه اثر حوزه‌های حمایتی را از مجموعه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بهزیستی خارج و به وزارت کشور منتقل نمود.

7- دولت قبل با فشار مبدع "طرح تهوع سلامت"، سازمان بیمه سلامت و به ویژه شورای عالی بیمه سلامت را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به زیر مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتقل نمود.

جمع بندی و نتیجه گیری

اولاً سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ارزش افزوده زیادی نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دارد و از نظر محتوا غنی‌تر و به روزتر است و فاقد مستثنات است تانیاً حتی اگر سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مشابه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی بود که نیست، این سیاست‌ها از ضمانت اجرایی بالاتری نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی برخوردار است ثالثاً سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی باعث احیا، تکمیل و تقویت قانون ساختار نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی شده است و می‌تواند باعث قوام و استحکام آن شود و بسیاری از احکام قانون مزبور می‌تواند به استناد سیاست‌های کلی در مسیر اجرا قرار گیرد.

فلذا به نظر می‌رسد بایستی ظرفیت‌های دولتی و غیر دولتی مرتبط و کارشناسان و صاحبنظران حوزه رفاه و تأمین اجتماعی، ظرفیت و توان خود را بر تدوین "پیش نویس قانون اجرای سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی" متمرکز نمایند و زمینه تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و بالمال قانون ساختار جامع نظام رفاه و تأمین اجتماعی را فراهم سازند.

به عبارت دیگر سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در عرض هم نیستند که موضوع مشابهت و...، قابل طرح باشد بلکه در طول یکدیگر هستند و سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، مقوم قانون ساختار نظام جامع رفاه تأمین اجتماعی است.