17 سال پس از ابلاغ؛ سیاست‌های اصل 44 همچنان روی زمین

بازبینی و اجرای کامل سیاست‌های اصل 44 از مسیر بازار سرمایه می‌تواند به ایجاد اعتماد بیشتر سرمایه گذاران و رشد سرمایه اجتماعی در کشور بیانجامد و مشارکت عموم مردم را با تضمین دولت فراهم آورد.

رهبر انقلاب در دیدار مسئولان که عصر دیروز مصادف با دهمین روز از ماه مبارک رمضان برگزار شد با بیان 20 توصیه و سفارش اخلاقی و راهبردی به مدیران و مسئولان نظام پرداختند که تاکید بر موضوع اجرای کامل سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و انتظارات تحقق نیافته از این قانون مترقی از جمله آن بود.

مقام معظم رهبری با تاکید بر مسئله سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی که در اول خرداد ماه 1384 ابلاغ شد، عنوان کردند: با ابلاغ این قانون، «همه هم تمجید کردند و تعریف کردند که چه سیاست‌های خوبی است، لکن عمل نشده. واقعاً به دولت‌های مختلف دائماً تأکید شده، آنها هم گفته‌اند که می‌خواهیم عمل کنیم یا داریم عمل می‌کنیم، لکن به معنای واقعی کلمه سیاست‌های اصل 44 عمل نشده. بایستی به معنای واقعی کلمه، اقتصاد کشور بیاید روی دوش مردم و دولت [فقط] نقش ویژه دولتی خودش را ایفا کند و متصدی نباشد؛ این خیلی مهم است.»

رهبر انقلاب با اشاره به مثالی در این زمینه، تصریح کردند: «یک وقت شما یک باری را روی دوش خودتان می‌گیرید، می‌خواهید پیاده با این مشکلات از این شهر به آن شهر ببرید، یک وقت هم آن را سوار یک وسیله نقلیه فعالی می‌کنید، خود شما هم رانندگی می‌کنید؛ این دومی درست است. وسیله نقلیه فعال، فعالان اقتصادی کشور هستند؛ اینها را فعال کنید، منتها به کارشان نظارت کنید، سیاست‌گذاری کنید، مراقبت کنید خطایی پیش نیاید، اشتباهی پیش نیاید، اما بگذارید کار کنند؛ هم آنها سود می‌برند، هم مردم استفاده می‌کنند، هم شما سود می‌برید به عنوان مسئولین دولت. این هم یک مسئله است.»

به گزارش خبرنگار مهر، ابلاغ سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در 17 سال قبل در حالی زمینه لازم جهت استفاده هر چه بیشتر از ساز و کارهایی همچون بازار سرمایه را برای خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی فراهم آورد که هنوز بسیاری از این ظرفیت‌ها بالقوه باقی مانده و همچنان در مواجه با مشارکت دادن بخش خصوصی در اقتصاد و کوچک‌تر کردن سهم دولت بویژه در اعمال قیمت‌های دستوری با مشکلات عدیده ای مواجه است.

بازار سرمایه کشور در سال‌های اخیر در مقایسه با دو دهه قبل حرکت شتاب داری را به سوی توسعه و تحول آغاز کرده و همچنان با توجه به فرصت‌های ایجاد شده و حمایت و توجه سیاست گذاران کلان کشور، مسیر طولانی و پر فراز و نشیب توسعه یافتگی را طی می‌کند. بخش‌های اجرایی و نظارتی بازار سرمایه شکل گرفته و در حال تکامل هستند، نهادهای مالی جدید همچون شرکت‌های تأمین سرمایه و صندوق‌های سرمایه‌گذاری تأسیس شده‌اند. ابزارهای مالی جدیدی همچون اوراق اجاره، اوراق مشارکت رهنی برای انتشار و معامله در بازار سرمایه طراحی شده است. معامله قراردادهای آتی آغاز شده و در حال توسعه به انواع کالاهاست و بهترین بستر برای جامه عمل پوشاندن به سیاست‌های اصل چهل و چهار بر اساس منویات رهبری است.

قدر مسلم با رعایت انضباط پولی می‌توان به مهار تورم و ثبات قیمت‌ها دست یافت و در چنین بستری حصول رشد اقتصادی و افزایش اشتغال پایدار امکان پذیر خواهد بود. تجربه سیاست گذاری اقتصادی ایران طی سال‌های برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی از منظر سیاست‌های پولی و بانکی، تاکید شدید بر نقش نقدینگی و شکل دادن انتظارات خوش‌بینانه نسبت به اثربخشی آن بر رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال و کم توجهی به اصول نظری اقتصاد و نادیده گرفتن تجربیات گذشته اقتصاد ایران و سایر کشورها این واقعیت را انکار کرده که رشد نقدینگی بیش از آنکه موجب افزایش سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی شود بر افزایش قیمت‌ها اثر بخش بوده است.

بر اساس قانون سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، سهام شرکت‌های دولتی صرفاً از طریق بورس اوراق بهادار به بخش خصوصی واگذار می‌شود. بر این اساس اجرای هر چه بهتر سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، نیازمند یک بازار سرمایه قوی و قدرتمند است.

«بورس» به عنوان یکی از پیشرفته‌ترین ابزار تکاملی سرمایه و جایگاه تبدیل دارایی‌های واقعی به ثروت کاغذی است، زیرا در قبال دارایی واقعی مثل پول، وجه نقد، آورده غیرنقدی، اموال و... که سهامداران جهت خرید سهام ارائه می‌دهند، ورقه‌ای کاغذی به آنان داده می‌شود که نمایانگر «ثروت سهام» آنان است. اگر بپذیریم که بورس جایگاه سرمایه و ظرفیت‌های سرمایه گذاری و تولید یک کشور است حجم عملیات، میزان عرضه سهام و مجموع سود و بازده سهام باید آینه تمام نمای وضعیت اقتصادی کشور باشد.

تبیین اهداف خصوصی سازی و سازگار نمودن آن با ظرفیت‌های بازار سرمایه و تمرکز بر آن اهداف و توجه به مزیت‌های خصوصی سازی، اجتناب از تضاد منافع و پرهیز از رقابت بازدارنده شرکت‌های دولتی با شرکت‌های واگذار شده، اعتمادسازی در ارائه گزارشات مالی شرکت‌های واگذار شده و همچنین توجه به قوانین و مقررات مربوط و انجام تعهدات ناشی از خصوصی سازی توسط دولت در صنایع مختلف به ویژه صنایعی که دارای حساسیت هستند از جمله سیمان، پتروشیمی و پالایشگاه، خودرو و تجهیزات و فلزات اساسی تنها از مسیر بازار سرمایه شفاف و تحت نظارت محقق می‌شود.

بایدها و نبایدهای خصوصی سازی در برابر اصل 44

بی تردید محدودیت‌های سرمایه‌گذاران خارجی برای ورود به بازار سرمایه در کشور بر هیچ کس پوشیده نیست. از یک طرف با توجه به حجم وسیع واگذاری‌ها در قالب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که بیش از 150 میلیارد دلار تخمین زده می‌شود و از سوی دیگر ارزش بورس اوراق بهادار در ایران، لزوم توجه جدی به جذب سرمایه‌گذاری خارجی در راستای اجرای این سیاست‌ها را به عنوان یک ضرورت خاطرنشان می‌سازد زیرا بدون انجام این کار نمی‌توان به اجرای دقیق این سیاست‌ها امیدوار بود.

در عین حال عدم تنوع ابزارهای مالی در مقایسه با سایر بورس‌های دنیا، چیرگی شبکه بانکی کشور بر بازار سرمایه، تعداد پایین شرکت‌های پذیرفته شده در بورس اوراق بهادار، عدم گسترش شبکه‌های الکترونیکی در بازار سرمایه، مدیریت دولتی و نوپایی سازمان بورس و اوراق بهادار در مقایسه با نظام بانکی، حضور کم تعداد مدیران حرفه‌ای و کوچک بودن ابعاد بازار سرمایه نیز یکی از دیگر مشکلاتی است که اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 را تهدید می‌کند.

در حال حاضر نیاز به توسعه و گسترش بانک‌های سرمایه‌گذاری بیش از پیش احساس می‌شود زیرا این شرکت‌ها می‌توانند به دولت یا شرکت‌های مادر تخصصی مانند سازمان خصوصی‌سازی در زمینه قیمت‌گذاری، پذیره‌نویسی و بازاریابی و فروش سهام شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری در راستای اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی کمک شایانی کنند ضمن اینکه کمک به بخش دولتی و خصوصی در طراحی انواع اوراق مشارکت متناسب با ریسک و بازده و تعهد پذیره‌نویسی آن و انتقال ریسک عدم فروش اوراق بهادار از شرکت ناشر به شرکت تأمین سرمایه از دیگر اثرات مفید بانک‌های سرمایه‌گذاری در اقتصاد کشور خواهد بود.

نحوه تعامل بانک‌ها و بازار سرمایه نشان می‌دهد، توسعه‌یافتگی این دو نظام لازم و ملزوم یکدیگر هستند. شواهد زیادی نشان می‌دهد در کشورهایی که در آنها بازارهای سرمایه به خوبی توسعه یافته است، سایر واسطه‌های مالی نیز توسعه یافتگی بالایی دارند. به طور کلی اگر زیرساخت‌های لازم در بازار سرمایه وجود داشته باشد و شرکت‌ها بتوانند به سهولت از بازار تأمین مالی کنند، نظام تأمین مالی به صورت خودکار به سمت بازار محور شدن حرکت می‌کند.

با توسعه بازار سرمایه و ارتقای مشارکت و اعتماد آحاد مردم و بنگاه‌ها در سایه شفافیت هر چه بیشتر، این بازار مسیری کارا و دقیق برای مردمی کردن اقتصاد و همچنین شکل گیری اقتصاد عدالت بنیان است که نمونه آنرا با آزاد سازی سهام عدالت در محیط بازار سرمایه مشاهده کردیم.

بازار سرمایه این قابلیت را دارد که منابعی که در اقتصاد به صورت غیرفعال است را در مسیر سرمایه گذاری قرار دهد. یکی از ویژگی‌های خاص بازار سرمایه، قابلیت تجمیع سرمایه‌های خرد و هدایت آنها به سمت فعالیت‌های مولد است. با فرآیندهای مولدی که در بازار سرمایه تعریف می‌شود، پذیرش سرمایه افرادی که اصطلاحاً دارای "خرده منابع" هستند هم برای آنها منفعت ایجاد می‌شود و هم منابع قابل توجهی برای بنگاه‌های اقتصادی و در راستای توسعه فعالیت‌های آنها فراهم می‌آید.

در واقع بازار سرمایه می‌تواند به عنوان زیربنای فعالیت‌های تجاری و صنعتی دولتی و خصوصی نقش ایفا کند و میان پس‌انداز کنندگان فردی، نهادی و متقاضیان وجوه سرمایه‌ای ارتباط برقرار کند. قطعاً اگر ساز و کار بازار سرمایه به صورت کارا تعبیه و عملیاتی شود، سرمایه‌های آحاد مردم وارد این بازار شده و ثمرات خود را در رونق تولید و اشتغال نشان خواهد داد.

به دور از واقعیت نیست که واگذاری‌های خصوصی سازی خارج از چارچوب‌های نظارتی بازار سرمایه مانند موضوع کارخانه رشت الکتریک اگر چه مناقشات سیاسی را نیز یدک می‌کشید اما همچون بسیاری از دیگر پرونده‌های واگذاری به بخش خصوصی سرنوشتی یکسان داشتند. چنین پدیده‌هایی امروز در کشور کم نیستند و اکنون به زمینه‌ای برای بسط و توسعه فساد و در نهایت تحمیل هزینه‌های آن به مردم کشور با خلق اعتبارهای بانکی و به تبع آن رشد افسار گسیخته نقدینگی و در نهایت تورم سنگین انجامیده است.

رشت الکتریک و تراشیدن این شرکت با هدف حراج زمین‌ها و مستغلات آن یکی از منظومه‌های غمناک خصوصی سازی در ایران است که ماهیت و شکل و شمایل آن هم اکنون در شهرک‌های صنعتی و مناطق آزاد تجاری و ویژه اقتصادی نیز به وضوع دیده می‌شود که اقدامات مؤثر و ضربتی دستگاه قضائی را می‌طلبد.

شفاف سازی قیمت خوراک پتروشیمی و تسریع در خصوصی سازی

اکثر شرکت‌های پتروشیمی که سهم بالایی در سبد سهام عدالت و فهرست واگذاری‌ها دارند، محصولاتشان به عنوان ماده اولیه پایین دست به ویژه صنایع پلاستیک محسوب می‌شود و خوراک خود را به قیمت فوب منهای 5 درصد دریافت می‌کنند. هم اکنون نرخ خوراک پروپیلن واحدهای تولیدکننده پلی پروپیلن نسبت به پارسال همچنان در حال افزایش بوده و این در حالی است که با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، نرخ سرویس جانبی شرکت‌های پتروشیمی افزایش یافته است.

از آنجا که قیمت خوراک سهم قابل توجهی از قیمت تمام شده در صنعت پتروشیمی را دربر می‌گیرد، قیمت محصول به میزان زیادی وابسته به قیمت‌های جهانی است و با تغییرات قیمت نفت تغییر می‌کند و نمی‌توان آنرا به صورت دستوری ثابت نگاه داشت. لذا شکاف ایجاد شده بین قیمت‌های جهانی و قیمت‌های تکلیفی در داخل کشور با ایجاد رانت به نفع واسطه گران و تولید کنندگان فعال و به ضرر تولید کنندگان واقعی خواهد بود. مصرف کننده کالای تولید شده در صنایع پایین دستی را بر مبنای قیمت ماده اولیه در بازار آزاد دریافت می‌کند و پایین نگه داشتن دستوری قیمت تنها به نفع واسطه‌ها خواهد بود و کمکی به مصرف کننده نهایی نخواهد کرد.

تأخیر در تعیین دقیق قیمت خوراک و تسریع در خصوصی سازی ناقص مجتمع‌ها و در نتیجه شکستن زنجیره ارزش و غیره صنعت پتروشیمی را با مشکلاتی مواجه کرده است که آثار آن به اقتصاد ملی برمی‌گردد. از سویی دیگر اختلاف قیمت فروش در بورس و بازار آزاد باعث ایجاد رانت فساد و عدم اطمینان بین فعالان این صنعت می‌شود. این در حالی است که کنترل قیمت یا به اصطلاح قیمت دستوری در بازار بورس علاوه بر ایجاد رانت و فساد به بر هم زدن روند معمول بازار و آثار سو عمیق‌تری نیز می‌انجامد که از دست دادن سهم بازارهای صادراتی از جمله آنها است.

ماده 18 قانون ابزار و نهادهای مالی جدید در راستای تسهیل اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی دولت را مکلف کرده تا کالای پذیرفته شده در بورس را از نظام قیمت گذاری خارج نماید. همچنین در تصمیم نامه کارگروه کنترل بازار مورخ 25/08/98 در بنده ه آورده است که به منظور پیشگیری از افزایش غیر منطقی قیمت کالا و خدمات تولیدی، هرگونه افزایش قیمت توسط واحدهای تولیدی و وارداتی و خدماتی بدون هماهنگی با سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان ممنوع است. در بند 2 نامه کارگروه کنترل بازار مورخ 06/09/89 و بند یک ضوابط قیمت گذاری کالاهای تولید داخل ابلاغی مورخ 25/05/89 و بند ج تبصره 11 قانون بودجه 86 و ماده 20 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی از جمله قوانینی هستند که مخالف تصمیمات اتخاذ شده برای کنترل قیمت محصولات پتروشیمی در بورس است.

از سویی دیگر باتوجه به اینکه پس از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، وزارت نفت نمی‌تواند بیش از 20 درصد سهام هر شرکت پالایشگاهی یا پتروشیمی را داشته باشد، عملاً سیاست توسعه صنایع پایین دستی نفت در تقسیم کار قانون مذکور به عهده بخش خصوصی گذاشته شده است. کافی است مردم و بخش خصوصی نسبت به دریافت سود قطعی مشارکت در طرح‌های مذکور مطمئن باشند. بی تردید اجرای دقیق قانون منجر به کاهش خام فروشی شده و حرکت به سوی تولید محصولات نهایی می‌تواند از نتایج اثربخش توسعه پتروپالایشگاه ها باشد.

یکی از اصلی ترین شرکت‌های حاضر در فهرست واگذاری‌های خصوصی سازی، شرکت‌های توزیع برق و نیروگاه‌ها هستند. ایران کشوری با منابع کلان انرژی است و این در حالی است که موضوع نوسازی شبکه فرسوده برق در کشور، با توجه به اینکه وزارت نیرو با چالش‌های مالی زیادی مواجه است کل منابع مورد نیاز این برنامه را نمی‌توان از محل منابع داخلی خود تأمین کند.

بر این اساس به منظور بازسازی و بهینه سازی تأسیسات برقی و نیروگاه‌های فرسوده، طبق قانون، دولت باید همه درآمدهای حاصل از فروش و یا واگذاری سهام و یا اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول شرکت‌های مادر تخصصی توانیر و تولید نیروی برق حرارتی و شرکت‌های تابعه آنها را اعم از اینکه در اجرای قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در فهرست واگذاری قرار داشته باشند یا خیر به حساب خزانه داری کل کشور واریز کند. منابع مذکور به صورت جمعی - خرجی در اختیار شرکت‌های تابعه ذیربط قرار گرفته و منابع حاصله صرفاً به منظور برنامه‌های بازسازی شبکه‌ها، تأسیسات و نیروگاه‌های فرسوده قابل استفاده خواهد بود.

سهام عدالت و شرکت‌های سرمایه گذاری استانی

دولت به دنبال اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است و سهام برخی از شرکت‌ها را در قالب سهام عدالت بین مردم توزیع کرد اما در این رابطه اطلاع‌رسانی کافی از سوی دولت و نهادهای وابسته به آن همچنان صورت نگرفته و بسیاری از مردم و حتی مسئولان هنوز نمی‌دانند فرایند واگذاری این سهام چگونه است. هم اکنون حدود 65 تا 70 درصد سهام عدالت به صورت غیرمستقیم و 35 تا 40 درصد به صورت مستقیم اداره می‌شود که پس از برگزاری مجامع استانی بخش عمده سهام عدالت در اداره این مجامع قرار می‌گیرد که در صورت عرضه بخش محدودی از این درصد در بازار سهام، نگرانی‌ها تشدید می‌شود.

هنوز رابطه میان سهام شرکت سرمایه گذاری استانی و برگه‌هایی که به نام سهام عدالت در میان مشمولان توزیع شده، مشخص نیست. کارایی هیأت مدیره شرکت‌های سرمایه گذاری استانی (30 شرکت)، فرآیند و نحوه انتخاب آنها، چگونگی رعایت قانون تجارت در برگزاری مجامع عمومی شرکت‌ها، نحوه فعالیت شرکت‌های تعاونی شهرستانی (352 شرکت) و کارایی آنها و غیره از جمله مشکلات و چالش‌های اجرایی مربوط به حوزه سهام عدالت است که بدون شفاف سازی و رفع این مشکلات اتخاذ تصمیم برای آزاد سازی فروش سهام عدالت مشکل آفرین خواهد بود. همچنین به دلیل مدیریت متفاوت این شرکت‌ها، قیمت سهام شرکت‌های استانی متفاوت خواهد بود و این موضوع می‌تواند نارضایتی را در برخی استان‌ها به همراه آورد.

در عین حال ضروری است برای هزینه‌های مدیریتی و اجرایی شرکت‌های سرمایه گذاری استانی و تعاونی شهرستانی راهکاری اندیشه شود تا حداقل هزینه را برای ذی نفعان آنها که مردم هستند تحمیل نماید.

دستیابی به اهداف فوق، علاوه بر نیاز به حمایت دولت از ابعاد فنی و مهندسی، به تسهیل گری و تنظیم گری دولت در بعد تأمین مالی نیاز دارد. بی تردید بازبینی و اجرای کامل سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی از مسیر بازار سرمایه می‌تواند علاوه بر جامه عمل پوشاندن به منویات رهبر انقلاب، به ایجاد اعتماد بیشتر سرمایه گذاران و رشد سرمایه اجتماعی در کشور بیانجامد و مشارکت عموم مردم را با تضمین دولت از بازدهی‌ها فراهم نماید.