80 درصد بدهی‌های دولت فرادستگاهی است / ساختار یکپارچه مدیریت بدهی وجود ندارد

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، مهدی بنانی رئیس مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت با بیان اینکه در حال حاضر برای مدیریت بدهی‌های دولت ساختار یکپارچه‌ای وجود ندارد، گفت: اگر بخواهد روند فعلی ادامه پیدا کند با توجه به ناترازی منابع و مصارف شاهد تشدید مشکل خواهیم بود.

وی افزود: بحث مدیریت بدهی‌های عمومی از سال 1394 و با تصویب قانون حمایت از تولید مطرح شد. براساس قانون محاسبات کشور بدهی تعریف شده است. بدهی‌ها در بخش عمومی، شامل بدهی دولت، بدهی شرکت‌های دولتی و بدهی نهادهای عمومی است.

در بحث بدهی‌ها، بدهی‌های دولت، شرکت‌های دولتی، بخش عمومی و حتی بخش خصوصی بزرگ به سبب اقتصاد سیاسی باید مورد پایش قرار بگیرد. بدهی دولت شامل بدهی وزارتخانه‌ها و بدهی طرح‌های تملک سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی است که از سوی دولت تامین منابع آن انجام می‌شود.

بنانی ادامه داد: این قسمت از منابع که در اختیار بخش عمومی قرار می‌گیرد در قالب حسابداری دولتی مورد توجه قرار می‌گیرد و بدهی در این حوزه به عنوان بدهی دولت در نظر گرفته می‌شود. بخش دیگری از بدهی‌ها مربوط به یک وزارتخانه یا دستگاه خاص نیست مانند بدهی‌هایی که به تامین اجتماعی وجود دارد.

وی ادامه داد: براساس آخرین آمار بدهی ماهانه، 80 درصد بدهی‌های دولت را بدهی‌های فرادستگاهی تشکیل می‌دهد و 20 درصد آن مربوط به تمامی دستگاه‌های اجرایی در کشور است. برای آنکه آمار و اطلاعات تلفیق شود، سامانه‌ای در وزارت اقتصاد از سال 95 راه‌اندازی شده که به تمامی دستگاه‌های اجرایی متصل است و اطلاعات را سه ماه یکبار دریافت می‌کند.

براساس بررسی‌های انجام شده در خصوص بدهی‌های فرا دستگاهی، در بخش بدهی به بانک‌ها تعهدات تحت تضمین نقش اصلی را دارد. در مورد شرکت‌های دولتی بیشتر مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی با نرخ بازار سبب ایجاد بدهی می‌شود. در مورد شهرداری‌ها مواردی از جمله عوارض بافت فرسوده سبب ایجادبدهی‌ها شده است.

برای آنکه بتوانیم جلوی رشد بدهی را بگیریم احکامی از قانون ششم توسعه و بودجه سال جاری پیشنهاد شده است. مشکل بدهی‌ها مربوط به 80 درصد بدهی‌های فرادستگاهی است. به موجب حکم قانون اساسی حتی نمایندگان مجلس نیز نمی‌توانند طرحی بدهند که منابع آن پیش‌بینی نشده باشد.

در نتیجه قانونی به تصویب نمی‌رسد مگر اینکه منابع آن پیش‌بینی و یا اجرای آن به تامین موکول شود. نظام کنترل تعهدات می‌تواند به عنوان راهکاری برای کنترل بدهی‌های دولت کمک کند. این موضوع در برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفته است. براساس اخبار اقدامات مربوط به سامانه در حال انجام است اما هنوز به مرحله بهره‌برداری نرسیده است. سامانه کنترل تضامین به بره‌برداری رسیده اما سامانه بدهی هنوز نهایی نشده است.

جلوگیری از رشد بدهی‌های دولت با استقرار نظام کنترل تعهدات

رئیس مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت گفت: براساس قانون بودجه سال جاری نیز، وزارت اقتصاد و دارایی موظف شده است که پذیرش بدهی‌های دولت را منوط به دریافت شناسه تعهدات دولت از سازمان برنامه کند. تکمیل شدن سامانه و اضافه شدن نظام کنترل تعهدات دولت، سبب جلوگیری از رشد بدهی‌ها خواهد شد.

وی با اشاره به اینکه انتظار ما از بخش عمومی این است که شفافیت و نظم مالی را حفظ کند، گفت: کار نظام مدیریت بدهی این است که در مراحل صرف منابع کنترل کند تا بدهی ایجاد نشود. نمی‌توانیم برویم مخارج را انجام دهیم و سیستم بودجه را در عمل انجام شده قرار دهیم. با توجه به محدودیت بودجه این موضوع سبب افزایش بدهی‌ها خواهد شد.

بنانی تاکید کرد: کاری که انجام می‌دهیم محدود کردن بدهی‌ها است. ما تعهداتی که نتوانستیم منابع آن را در بودجه در نظر گرفتیم را در قالب جداگانه به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌کنیم. وقتی می‌خواهیم در بودجه حکمی را اضافه کنیم همیشه تعهدات قبلی باید مورد توجه قرار بگید چرا که اگر منابع جدیدی وجود دارد باید به بدهی‌های قبلی توجه شود.

دستیابی به نظام کنترل تعهدات نیاز به پیش‌نیازهایی دارد. اولین مسئله این است که نظام اجرایی دولت باید ملزم به اجرای آن باشد. به بدهی به عنوان ابزار تامین مالی نباید نگاه کرد. این موضوع نیاز به یک چارچوب نظارتی مطلوب دارد و دیوان محاسبات نیز باید نظارت داشته باشد.

وی با بیان اینکه شاه‌بیت کار بودجه‌ریزی واقع‌گرایانه است، گفت: بحث دیگر برنامه‌ریزی نقدینگی است چرا که تعهدات از محل وجه نقد باید تامین شود. تمامی این موارد در بستر یک سیستم حسابداری و گزارشگری مناسب انجام می‌شود. برای این منظور دو مدل در دنیا وجود دارد.

یکی از این موارد وجود یک ساختار متمرکز مانند سازمان برنامه و بودجه است. به این معنا که صف ایجاد تعهد و بازه بازپرداخت آن از سوی سازمان برنامه تعیین تکلیف می‌شود. مدل دیگر این است که کار به صورت دستگاهی انجام می‌شود. به نظر می‌رسد که برای ما مدل متمرکز مناسب‌تر است چرا که مدل دیگر مربوط به شرایطی است که کنترل‌های مالی داخلی خوبی در آنها وجود دارد. البته در آینده می‌توان به مرور زمان از روش متمرکز به روش غیر متمرکز تغییر مسیر دهیم.

بدهی از چند منظر قابل بررسی است. یکی بحث علت ایجاد است که براساس نظام کنترل تعهدات مورد کنترل قرار می‌گیرد. بحث دیگر ابزار ایجاد بدهی است که به طور نمونه از اوراق نام برده می‌شود.

ضرورت تحول در نظام گزارشگری مالی و ورود به گزارشگری چند سطحی / نظام فعلی امکان تحلیل را به تصمیم‌گیران نمی‌دهد

به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، محسن برزوزاده تحلیلگر و متخصص مالی بخش عمومی و مدیر کل خزانه با بیان اینکه وقتی مطالعات تطبیقی را مشاهده می‌کنیم بحث این است که باید در مدیریت منابع به نحوی عمل کرد که کسری بودجه را شاهد نباشیم، گفت: این موضوع در تمام کشورهایی که عضو oacd هستند مطرح می‌شود. دولت‌ها بحث پایداری بدهی را همراه با ریسک مالی بدانند و خطر شوک اقتصادی را مورد توجه داشته باشند. نمی‌توانیم پرتفویی از بدهی‌ها ایجاد کنیم اما هزینه استقراض را در نظر نگیریم.

در نتیجه تدوین معیارها باید مورد توجه قرار بگیرد. در ابتدا باید وضع موجود و وضع مطلوب را ترسیم کنیم. مدیریت مالی دولت شامل 4 عنصر در صورت وضعیت مالی است که شامل مواردی نظیر بدهی و دارایی است. اگر قرار است به یک مدل خاص در مدیریت بدهی برسیم، چارچوب تدوین بودجه اثرگذار است.

وی با اشاره به اینکه نهادهای دخیل در زیست بوم مربوط به بدهی‌ها باید عزم ملی داشته باشند، گفت: برای مدیریت بدهی باید ابتدا ببینید چقدر منابع در اختیار دارید. اگر ندانید چقدر منابع وجود دارد نمی‌توان تشخیص داد که کسری وجود دارد یا خیر. در نتیجه مدیریت حساب‌های بانکی یا منابع در استقراض‌ها بسیار کمک کننده است.

از تنخواه بانک مرکزی استفاده نکردیم / درآمد مازاد داریم

در حال حاضر از تنخواه بانک مرکزی استفاده نکردیم با وجود اینکه شرایط بحرانی به نظر می‌رسدو هیچ سالی اینگونه نبوده که دولت به طور کامل از تنخواه استفاده نکند. در بحث پرداخت‌ها امسال از پرداخت به ذی‌نفع نهایی استفاده کردیم. استاندارد شماره دو حسابداری بخش عمومی می‌گوید باید صورت مقایسه بودجه و عملکرد را باید مشخص کنیم.

برزوزاده با تاکید بر اینکه این موضوع در پایان شهریور ماه تعیین می‌شود. موجودی خزانه ورودی و خروجی است، گفت: امروز اگر هزینه‌ها را کم کنیم حتما درآمد مازاد داریم. در حال حاضر مشکل تامین نقدینگی و اعتبار وجود دارد نه کسری بودجه. در کشور ما بحث مدیریت بودجه با سازمان برنامه است. برای آنکه بتوانیم مدیریت مالی خوبی داشته باشیم باید ببینیم وظایف به عهده چه دستگاهی است.

پرداخت به ذی‌نفع نهایی راهکاری برای جلوگیری از فروش اوراق

وی افزود: مدیریت هزینه برای ما مهم است. اگر پرداخت به ذی‌نفع نهایی شکل بگیرد قطعا به سمت استقراض به شیوه اوراق و افزایش هزینه بدهی نخواهیم رفت. بهترین ابزار در حال حاضر استفاده از مسیر بانک مرکزی است. ما چالش‌های زیادی در واگذاری اوراق بهادار داریم.

اسنادی که ارائه می‌شود لایه‌های زیادی دارد. در دل آن مالیات بر ارزش افزوده وجود دارد. براین اساس 13 همت اوراق در راستای بودجه عمرانی واگذار شده است. هزینه این اوراق بیشتر است. مالیات بر ارزش افزوده نیز تکلیف مودی است و ما آن را به پیمان‌کار می‌دهیم و پس از آن نمی‌دانیم که به سازمان امور مالیاتی می‌رسد یا خیر.

مدیر کل خزانه با بیان اینکه مدیریت بخش نقدینگی و اعتبار در کنار یکدیگر معنا دارد، گفت: ما نیاز به گزارشگری نیز داریم. یک گزارشگری بر اساس حسابداری نقدی در بودجه وجود دارد اما نمی‌تواند در تحلیل اقتصادی به ما کمک کند. در خزانه مدیریت مالی باید به صورت پرداخت اعتباری و یا پرداخت به ذی‌نفع نهایی انجام شود.

زمانی می‌توانیم گزارشگری موثر داشته باشیم که بتوان تحلیل درستی از آن داشت که گزارشگری مالی چند سطحی داشته باشیم. در نظام حسابداری تعهدی قانون برای این کار پیش‌بینی شده است. علت عدم اجرا این است که دستگا‌ه‌های اجرایی این کار را به درستی انجام نمی‌دهند.

یک مرکز مدیریت بدهی متمرکز تشکیل شود

وی اظهار کرد: تعهداتی که در صورت مالی تایید می‌شود از مسیر مدیریت بدهی‌ها است که نباید از مسیر اوراق خزانه به این شیوه کنونی استفاده شود چرا که ما همچنان بحث مدیریت نقدینگی در کشور را به طور کامل پیگیری نکردیم. در دیدگاه‌های بین‌المللی به این موضوع اعتقاد دارند که باید یک مرکزی بدهی و مدیریت مالی در دولت تشکیل شود.

این متخصص نظام مالی دولت در ادامه گفت: انتظار این است که سازمان برنامه نیز بیاید سیاست پرداخت اعتباری را اجرایی کند و خزانه نیز مجری است. بانک مرکزی نیز باید سیاست‌های پولی خود را اصلاح کند. اگر بتوانیم این موارد را اجرا کنیم شاهد شفافیت عمومی و پاسخگویی خواهیم بود.

ضرورت ایجاد تشکیل سیستم یکپارچه مالی / آمادگی استفاده اوراق را نداریم

وی اظهار کرد: پیش‌نیاز مدیریت بدهی مدیریت نقدینگی است. در مواردی که دچار کسری هستیم بهتر از اوراق استفاده نکنیم چرا که کشور آمادگی آن را نداریم.

برزوزاده معتقد است: ما نیازی به مدل نداریم چرا که مدل موجود است. ابزار PFM است. برای اجرای آن و مدیریت نقدینگی ابزار سیستم یکپارچه مالی مطرح می‌شود. برای این موضوع باید مفاد موجود در بند ه تبصره 19 بودجه به اجرا برسد اما با وجود گذشت 9 ماه همچنان عملکردی را شاهد نبودیم.

وی افزود: شورای راهبری باید با محوریت سازمان برنامه و بودجه تشکیل شود که امیدوار بودیم در سال 1401 رخ دهد. در حال حاضر حساب واحد خزانه به طور کامل انجام شده اما هنوز برخی حساب‌های فرعی وجود دارد. در صورتی که خزانه‌داری کسری نقدینگی داشته باشد نیازی به اوراق نیست اما اگر این اتفاق رخ دهد می‌توان از روش فرانسه استفاده کنیم و تنها اوراق را به بانک‌ها بدهیم.

با توجه به بند ه تبصره 19 این انتظار از دیوان محاسبات وجود دارد تا از گزارشگری مالی خارج شود. قطعا این موضوع در تصمیم‌گیری اقتصادی متولیان موثرتر خواهد بود. شاید دیوان نتواند این کار را در شرایط کنونی اجرایی کند اما روش‌هایی وجود دارد تا پایگاه جامع نظام مالی دولت ایجاد شود که وظیفه آن به عهده وزارت ارتباطات است.

عناصر صورت‌های مالی مهم‌تر از بودجه است و در حقیقت بودجه کمک کننده است. وقت آن است که گزارش تفریغ بودجه متحول شود و شاهد گزارشات چند سطحی باشیم.