اصلاح ساختار بودجه شاید وقتی دیگر / دغدغه دولت فقط عبور از شرایط جاری است

معاون اسبق سازمان برنامه و بودجه کشور با بیان اینکه ما هنوز آغاز جدیای در مسیر اصلاح ساختاری بودجه نداشتهایم، گفت: تمام دغدغهی تیم اقتصادی دولتها، سازمان برنامه و مدیران ارشد اقتصادی آنها، عبور از شرایط جاری است.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری تسنیم، اصلاح ساختار بودجهریزی در کشور، نهتنها ضرورتی اجتنابناپذیر در مسیر حکمرانی مالی است، بلکه بهعنوان یکی از مهمترین مطالبات مقام معظم رهبری نیز در سالهای اخیر بارها مورد تأکید قرار گرفته است. ایشان در بیانات خود، با اشاره به ناترازی مزمن بودجه، اتکای بیشازاندازه به درآمدهای نفتی، عدم شفافیت در هزینهکرد منابع و ضعف پاسخگویی مالی دستگاهها، خواستار تحول اساسی در نظام بودجهریزی کشور شدند.
بودجه، بهمثابه نقشه راه اداره کشور، باید مبتنی بر واقعیتهای اقتصادی، منابع پایدار، عدالت منطقهای و کارآمدی مدیریتی تدوین شود. درحالحاضر، ساختار موجود بودجه، به دلیل وجود اشکالاتی نظیر تعدد ردیفها، ناکارآمدی در تخصیص منابع، بودجهریزی مبتنی بر هزینه، ضعف نظارت مؤثر و نبود پیوستهای عملکردی، قادر به پاسخگویی به نیازهای ملی، تحقق رشد اقتصادی و تأمین عدالت اجتماعی نیست.
شاهد بودیم که در برنامههای توسعهای کشور نیز بر ضرورت قطع وابستگی بودجه به نفت، افزایش سهم مالیاتها، صرفهجویی در هزینههای جاری و حرکت بهسوی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد تأکید شد. همچنین برنامههای توسعهای پنج ساله کشور بر شفافسازی مصارف عمومی، انضباط مالی و تحقق عدالت در توزیع منابع میان بخشها و استانها تاکید داشتند.
با این وجود تحقق این اصلاحات، مستلزم عزمی ملی، همکاری قوای سهگانه، بهرهگیری از ظرفیتهای علمی و کارشناسی کشور و نیز استفاده از تجربیات بینالمللی موفق در زمینه حکمرانی مالی است. بیتردید، اصلاح ساختار بودجه، نهتنها زمینهساز ثبات اقتصاد کلان، بلکه شرط لازم برای افزایش سرمایه اجتماعی، اعتماد عمومی و تحقق اهداف سند چشمانداز جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.
به منظور بررسی بیشتر روند اصلاح ساختار بودجهای که از سال 1397 تا به امروز انجام شد، در این مصاحبه با حسن چنارانی رئیس سابق امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور گفتگو شده است.
بودجه در تنگنای دوگانههای ساختگی؛ تمام دغدغه مدیران اقتصادی عبور از شرایط جاری است
تسنیم: از سال 1397 و با تأکید رهبری، اصلاح ساختار بودجه بهعنوان یک مسئله کلان مطرح شد، اما به نظر میرسد تحولات ملموس و مؤثری در این حوزه صورت نگرفته است. تغییراتی در دولت سیزدهم و چهاردهم در کلیات و موارد ظاهری بودجه اعمال شده است. آیا این اقدامات را در راستای اجرای عملی اصلاح ساختار بودجه میتوان ارزیابی کرد؟ در نهایت، هدف اصلی از این اصلاحات چیست؟
چنارانی: برای بنده، جذابیت و اهمیت مسئلهی بودجه از همان سال 1397 آغاز شد. پیش از آن، این موضوع نیز مانند بسیاری دیگر از مسائل، برای ما جنبهای عمومی داشت. ولی دقیقاً از زمانی که مقام معظم رهبری بر آن تأکید فرمودند، تمرکز ویژهای بر آن صورت گرفت و از آن زمان به بعد بهصورت جدیتری درگیر موضوع شدیم.
هر یک از این مسائل که به آن اشاره خواهم کرد، شالودهای دارند که مایلم خدمت شما عرض کنم. خروجی تمامی این نکات، به تجربهای بازمیگردد که طی آن در یک سال، بودجه را بهصورت کامل تدوین کردیم، در یک سال بهطور کامل آن را اجرا نمودیم و پس از آن، فرصت یافتیم تا در کنار آن به ارزیابی ابعاد مختلفش بپردازیم.
ما در لایهی سیاستگذاری، دچار گرههای ساختاری هستیم. این گرهها عمدتاً ناشی از آن است که در سطح سیاستهای کلان اقتصادی، تکلیف برخی مسائل را مشخص نکردهایم و در نتیجه، کشور را در دوگانههایی قرار دادهایم که در اصل، ماهیتی فرضی دارند. دوگانههایی که حتی اگر یکی از طرفین آن نیز بهدرستی حل شود، در عمل تحول بنیادینی ایجاد نمیکند. چراکه مسائل اصلی ما در لایههایی قرار دارند که کاملاً واقعی و عینیاند؛ دادههایی دربارهی آنها وجود دارد، جهان در حال تغییر است و علم اقتصاد معاصر، مبتنی بر شواهد، به حل این مسائل میپردازد.
امورات جاری تنها دغدغه مدیران اقتصادی دولتها / بودجه از چارچوب سیاستگذاری خارج شده است
ما اما در همین مسیر، اقدام به خلق دوگانههایی در سطح مکاتب اقتصادی کردهایم؛ دوگانهسازیهایی که هرچند بهمرور کمرنگ و ضعیف میشوند، اما همچنان در فضای سیاستگذاری کشور پابرجا هستند. دولتها تغییر میکنند، افراد میآیند و میروند اما ساختار آن دوگانهها دستنخورده باقی میماند. این نکتهای است که باید بهطور مستقل مورد بررسی قرار گیرد. به عبارت دیگر، تحقق یک بودجهی کارآمد یا برنامهی مؤثر، مستلزم وجود تیمی هماهنگ و متناسب است. نمیتوان صرفاً با وجود یک سند، بدون آنکه نیروی انسانی و ساختار تصمیمگیری هماهنگ با آن باشد، انتظار نتایج مطلوب داشت.
یکی از اشکالات بنیادین این است که ما هنوز بودجه را بهمثابهی یک سند سیاستی تلقی نمیکنیم. ادعا میکنیم که بهدنبال توسعهایم، پیگیر پیشرفتیم، اهداف بزرگی را دنبال میکنیم، اما هنگامی که به لایحهی بودجه مینگریم، صرفاً فهرستی از هزینههای جاری را مشاهده میکنیم. تمام دغدغهی تیم اقتصادی دولتها، سازمان برنامه و مدیران ارشد اقتصادی آنها، عبور از شرایط جاری است.
اقتصاد نفتی زیر تیغ ریسک؛ وقتی بودجه بر شنهای روان نوشته میشود
چنارانی: مسئلهی دیگر، وابستگی به نفت است. این وابستگی، یکی از تأثیرگذارترین عوامل در ساختار بودجه است، و این موضوع بسیار پیش از سال 1397 نیز مطرح شده بود. چه آن زمان که امام خمینی (ره) بر آن تأکید داشتند، و چه در مقاطع مختلف که مقام معظم رهبری بارها نسبت به آن هشدار دادهاند. این پرسش مهم مطرح است که: چرا ما تا این اندازه بر ضرورت «اقتصاد بدون نفت» تأکید داریم؟ آیا در شرایط خاص کشور ما، این موضوع اهمیتی ویژه دارد، یا میتوان آن را کماهمیت تلقی کرد؟
برخی چنین القا میکنند که: «ما که نفت فراوان داریم، بنابراین وابستگی به نفت هم طبیعی است». اما واقعیت این است که به دلایل ساختار سیاسی خاص کشور ما، این وابستگی نهتنها مضر، بلکه بسیار پرمخاطره است. چرا؟ در پاسخ باید گفت که نفت چگونه وارد اقتصاد میشود؟ ارز آن را به چه نحوی در قالب ریال وارد اقتصاد میکنیم؟
حال باید پرسید: این ارز حاصل از فروش نفت یا ریالی که جایگزین آن میشود، مبتنی بر چه متغیرهایی است؟ نخستین و اصلیترین متغیر، قیمت نفت است. قیمت نفت یک متغیر جهانی است که نهتنها توسط ما تعیین نمیشود، بلکه در بسیاری مواقع حتی به نفع ما نیز عمل نمیکند.
با این وجود سیاستگذاری در حوزه بودجه هنوز مبتنی بر تحلیلهایی است که بر اساس شرایط گذشته انجام میگیرد؛ گذشتهای که مثلاً در آن تولید ما چهار میلیون بشکه در روز بوده و تولید آمریکا در آن زمان دو میلیون بشکه بوده است. حال آنکه امروز آمریکا 15 میلیون بشکه در روز تولید میکند، در حالیکه تولید ما حدود سه میلیون بشکه است که از این مقدار، دو میلیون صرف مصرف داخلی میشود.
بنابراین قیمت نفت معمولا در اختیار ما نیست هر چند اثری هم بنوانیم روی آن بگذاریم؛ از سوی دیگر، تحولات جهانی نیز پیوسته بر این قیمت اثر میگذارند. این تحولات میتوانند ریسکهای فراوانی بههمراه داشته باشند. بهعلاوه، در داخل کشور نیز رخدادهایی وجود دارد که بیواسطه بر قیمت نفت تأثیر میگذارند. نمونهی بارزش، اتفاقات اخیر در کشور است؛ یکی از پیچیدهترین جنگهایی که تاکنون، رخ داده است. در چنین شرایطی قیمت دلاری نفت تنها 5 تا 10 دلار تغییر کرد و این مسئله نیز تحت اختیار ما نبود. بنابراین برخلاف تصور رایج، ما ابزاری در اختیار نداریم که بتوانیم این متغیر را بهدلخواه تنظیم کنیم. بنابراین یکی از متغیرهای اصلی ورودی ما، یعنی قیمت نفت، در اختیار ما نیست.
سه متغیر کلیدی نفت خارج از کنترل
چنارانی: آیا قیمت ارز در اختیار ما است؟ قطعا خیر، چرا که ما کشوری هستیم که واردکننده یا مصرفکننده کالای وارداتی است. ما کالایی تولید میکنیم که نهادهها و ملزومات آن عمدتاً وارداتی است. از سوی دیگر، صادرات واقعی در کشور همواره سرکوب شده و صادرکنندهی واقعی، همواره یا جریمه شده یا برای بقای خود ناچار به استفاده از رانت در حوزهی واردات یا سایر بخشها بوده است. اگر چنین رانتی در اختیارش قرار نمیگرفت، اساساً فعالیت صادراتی برای او بهصرفه نمیبود، حتی اگر از دید حسابداری به آن نگاه کنیم، نه از دید اقتصادی.
از این منظر، در کوتاه مدت خصوصا با توجه به ابزار تحریم و.. نرخ ارز در اختیار ما نیست. اعمال کنترل در نرخ ارز در بلند مدت نیز نیاز به تغییر ساختارهای اقتصاد کلان دارد. بالا بردن سطح تولید نفت نیز بهدلیل شرایط خاص ما بسیار دشوار است، زیرا امکان فروش آن تحت تأثیر تحریمها قرار دارد. یعنی با اعمال یا لغو یک تحریم، میزان فروش میتواند از صفر به صد یا بالعکس تغییر کند. پس سه متغیر اصلیقیمت نفت، قیمت ارز، و میزان فروشهیچکدام بهطور مستقیم در اختیار ما نیستند.
تولید بیانگیزه، دولت پرهزینه
چنارانی: بر این اساس، یکی از مهمترین اصلاحات ساختاری کشور باید ناظر به تعیینتکلیف همین متغیرها باشد. تنها در این صورت است که میتوان جهتگیری کشور را بهسوی کاهش وابستگی به نفت هدایت کرد. تحقق این هدف اما مستلزم آن است که سازوکارهای اجرایی دولت، قوای سهگانه، و کل نظام سیاستگذاری کشور بر پایهی «منبعمحوری» و «درآمدمحوری» طراحی شوند. در بهترین حالت آثاری روی آن می گذاریم و تا ساختارهای کلان اقتصاد ما اصلاح نشود تغییر هر کدام شوکی به اقتصاد ما وارد می کند.
در شرایط فعلی، ساختار کشور تماماً هزینهمحور است. همهی فعالان اقتصادی در پی آناند که به دولت وصل شوند؛ جویندگان کار به دنبال این هستند که بهنحوی در دولت استخدام شوند، یا چگونه در قالبی به آن متصل باشند، تا در این اقتصاد ناپایدار، حداقل از امنیت شغلی بهرهمند شوند. نتیجهی چنین رویکردی این است که اساساً تولید یا عدم تولید محصول اهمیتی ندارد. بنابراین، یکی از مهمترین موضوعات، ضرورت تنظیم ورودیهای نفتی و ارزی کشور از طریق افزودن درآمدهای دیگر و اصلاح تنظیم دولت از یک دولت هنزینه محور به دولتی توسعه گرا و متکی به منابع است.
نظام بودجهریزی در بنبست هزینهمحوری؛ 1403 اولین بودجه مبتنی بر منابع بود؟
چنارانی: اجازه دهید مثالی برای روشنتر شدن موضوع ارائه کنم. ما در دولت مجموعهای از سازمانها داریم که نام آنها درآمدی است، در حالیکه تعداد افرادی که برروی بحثهای درآمدی در آنها کار میکنند بسیار محدود اما افرادی که هزینه میکنند بسیار زیاد هستند. یکی از مشکلات بنیادین ما در حال حاضر آن است که سازوکارها و تنظیمات نظام بودجهریزی و اجرای آن، بهطور کامل بر مبنای هزینهها طراحی شدهاند. یعنی بودجه از سمت هزینهها بسته میشود و تراز آن از این مسیر تعیین میگردد. یکی از دشوارترین کارهایی که ما در سال 1403 انجام دادیم، نگارش اولین لایحهی بودجه با تعیین سقف منابع بود؛ یعنی نخستینبار تلاش شد که بودجه بر اساس منابع تراز شود.
این اقدام، کار پیچیدهای بود؛ چراکه پیشتر، بودجه همواره از مسیر چانهزنی شکل میگرفت. مثلاً در بودجهی 1404، رشد 80 درصدیای که مشاهده میشود، نتیجهی چنین روندی است. ارقام ابتدا بالا در نظر گرفته میشود تا هر آنچه مورد نیاز است، در آن بگنجد، و پس از آن با برخی روشها، بخشی از کسری پنهان میگردد.
این فرایند بسیار دشوار است؛ چراکه ما اکنون با بودجهای مواجهایم که در شرایط جنگی 80 درصد رشد کرده، اما در عین حال، در وضعیت بسیار سختتری نسبت به گذشته قرار داریم. فراتر از سیاستهای پولی و مالی دولت، محدودیتها و انقباضهای شدیدی نیز اعمال میشود. از طرفی، امکان وصول مالیات وجود ندارد و ناچار به تمدید مکرر مهلتهای مالیاتی میشویم. از سوی دیگر، نمیتوان نفت فروخت و قیمت نفت نیز در اختیار ما نیست. تبدیل این درآمدها نیز به دلیل تحریمها با مشکل مواجه است، و در کنار اینها، هزینههای جاری کشور هم بهدلیل شرایط خاص سیاسی و اقتصادی افزایش یافته است.
در چنین شرایطی، میزان انعطافپذیری بودجه پایین است چرا که بودجه را از سمت هزینهها تراز کردیم. در حقیقت هزینهها بسیار بیشتر از رشد منابع بوده است.
به این دلیل که این موارد در بودجه دید شده، همه آنها انتظار دارند رقم مصوب خود را دریافت کنند. دولت نیز با هزینه بالایی این تامین مالی را انجام میدهد. برداشتهای مکرر از صندوق توسعه ملی جهت هزینه های جاری و فروش گسترده اوراق و تنخواههای بانک مرکزی و... همه نشانه ی این مدل بودجه ریزی است. همان افرادی که بودجه می نویسند از ماه چهارم سال به دنبال اخذ مجوزهای فرا قانونی جهت جبران این کسری و ناترازیها هستند.
عقبنشینی از وظایف زیرساختی در سایه بحران مالی
چنارانی: بنابراین، این نکته اهمیت دارد که اگر بناست تنظیمات بودجه کشور بهدرستی انجام شود، باید بر مبنای درآمد، هزینه صورت گیرد؛ یعنی بودجه باید با تکیه بر درآمد واقعی بسته شود، نه با فرضیات غیرقابل تحقق از جانب هزینهها. اما در عمل، این اتفاق نمیافتد، و روند بودجهریزی همچنان از مسیر هزینهها هدایت میشود.
خبر بد اینکه همواره اصلاح آن در حرف مورد تاکید همه ذینفعان است اما در عمل باز هم تکرار می شود و تا زمانی که این فرآیند اصلاح نشود، شوک های اقتصاد کلان ادامه دارد و کشور در مسیر توسعه و پیشرفت حرکت نخواهد کرد.
مهمترین نتیجهی این وضعیت آن است که ما دیگر ثباتی در اقتصاد کشور نداریم. هر شوک کوچک در قیمت نفت، میزان فروش نفت، یا نرخ ارز، کل ساختار اقتصادی را تحت تأثیر قرار میدهد. در این شرایط، گاهی به سراغ راهحلهایی میرویم که بر اساس دستکاری در این متغیرها طراحی شدهاند، اما چون اقتصاد بازی جمع صفر است و هیچکس سواری مجانی نمیدهد، این دستکاریها نهایتاً از جایی سر برمیآورند و بحران ایجاد میکنند.
در چنین شرایطی، دولت ناگزیر میشود که به سمت تولید کالای خصوصی حرکت کند؛ یعنی در حوزهای که باید بخش خصوصی رقابت کند، خود دولت دست به تولید بزند، در حالیکه منابع مالی برای آن ندارد. مثلاً بهجای تولید محصولاتی با ارزش افزوده، اقدام به ساخت مسکن میکند. البته این هم بهتر از هیچ است، اما این نوع تولید، بهواقع تولید کالای عمومی یا زیرساختی که وظیفه اضصلی دولت تولید آن است، محسوب نمیشود. چرا؟ چون زیرساخت نیازمند منابع مالی و برنامهریزی بلندمدت است، و در شرایط کنونی، دولت توان مالی کافی برای تحقق آن را ندارد.
نکته مهم این است که اگر دولت این زیسرساخت را فراهم نکند و شرایط را مهیا نکند، نهاد دیگری این کار را انجام نمیدهد. درنهایت ساخت مسکنی نیز رخ نمیدهد. در خصوص این مثال میتوانید بررسی کنید که از کل مسکن ساخته شده چه تعداد از آنها سهم دولت و چه تعداد سهم مردم (بخش خصوصی) بوده است.
دولت و ماموریتی فراموش شده
چنارانی: دیگر این نکته نیز قابل تأمل است که دولت در حوزههایی مانند بنزین، بهشدت ورود کرده ودخالت داشته است؛ در حالیکه بنزین کالایی خصوصی بهشمار میآید که همه میتوانند به فرآیند عرضه آن ورود کنند (این مسئله در اصل 44 نیز ذکر شده) و طبیعتاً هرکس که توان مالی بیشتری دارد، بیشتر نیز از آن استفاده میکند. اما در سوی دیگر، کالاهایی مانند آموزش، امنیت، و رفاه که اساساً در حوزهی وظایف دولت قرار دارند، به حال خود رها شدهاند.
در واقع، آنچه باید وظیفهی دولت باشد، فدای کالاهایی شده که دولت نباید در آنها دخالت کند. حالا ممکن است این روند با توجیهاتی همراه باشد، اما واقعیت آن است که اگر این مسائل تعیینتکلیف نشوند و همچنان در چنین دوگانههایی باقی بمانند، کشور با مشکلات جدی مواجه خواهد شد.
نباید این وضعیت، اثر خود را مستقیماً در بودجه نشان دهد و نباید بودجه درگیر این بلاتکلیفیها شود. این از جمله نکات مهمی است که باید در مرحلهی برنامهریزی بودجهای به آن توجه شود.
وقتی ناترازی دولت، زیرساخت میبلعد
چنارانی: نتیجه این شرایط آن است که دولت با یک ناترازی شدید وارد عرصهی اقتصاد میشود. دولتی که دیگر کالای عمومی ندارد، توانایی تأمین هزینههای زیرساختی را ندارد و با ناترازی شدیدی نیز مواجه است. حال باید پرسید: در چنین شرایطی، چه باید کرد؟ این سؤالی است که نمیتوان بدون شواهد، دادههای دقیق و تحلیلهای مبتنی بر اطلاعات درست به آن پاسخ داد. در غیاب این اطلاعات، تنها میتوان پاسخهای کلی ارائه کرد؛ یا اینکه گفته میشود «کاری ندارد، انجام میدهیم»، و با دستکاری برخی متغیرها، تلاش میشود شرایط بهبود یابد. اما چنین روندی تا جایی ادامه مییابد که نارضایتی عمومی افزایش یابد.
از سوی دیگر، سؤال اینجاست که پولِ لازم برای زیرساختها از کجا تأمین شود؟ واقعیت این است که ما اکنون زیرساخت مناسبی نداریم. کافیست به وضعیت جادهها نگاهی بیندازیم، یا قیمت بلیت حملونقل بینشهری را در شرایط عادی کشور بررسی کنیم (نه حتی هواپیما، بلکه اتوبوس). اینها نشانهی زیرساختهاییست که در گذشته باید توسط دولت ساخته میشد، اما منابع مالی، توان فنی، مدیریتی و حکمرانی حاکمیت و دولت مشخصاً صرف کالاهای خصوصی شده است.
آیندهفروشی بهجای اصلاح ساختار
چنارانی: در لایهی بعدی، اگر همهی این بلاتکلیفیها رفع نشوند، نهایتاً در بودجه تخلیه میشوند. یعنی دولت وارد عمل میشود تا این هزینهها را جبران کند. چه میکند؟ نخست میپرسد که در اقتصاد چقدر پول وجود دارد و چقدر میتوان از طریق مالیات کسب درآمد کرد. نتیجه آن است که فشار مالیاتی افزایش مییابد. از چه کسانی؟ از تولیدکنندگان. چرا؟ چون آنهایی که تاکنون شناسایی نشدهاند، شناسایی و اخذ مالیات از آنها دشوار است. پس دولت از همانهایی که در دسترستر هستند، مالیات بیشتری میگیرد.
این روند منجر به تعمیق رکود تورمی میشود؛ رکود و تورمی که روزبهروز تشدید میشود. حال، حتی با این اقدامات هم ممکن است دولت نتواند حقوق کارمندان را پرداخت کند. در این صورت چه میکند؟ تمام پول موجود در بازار را جمع میکند. اما این پولها کجاست؟ در شبکهی بانکی. در حالیکه بانکها نیز خود با مشکلات مواجهاند، وامهای پرداختشدهشان بازنگشته، و توان خرید اوراق بدهی دولت را ندارند.
وقتی دولت مجبور شود این اوراق را به بانکها بفروشد، در واقع آیندهی کشور را بدهکار میکند تا بتواند بودجهی ناتراز امروز را مدیریت کند. در واقع، این وضعیت شبیه آن است که زباله را زیر فرش پنهان کردهایم، اما این پنهانکاری بهگونهای است که برای ناظری که از بیرون نگاه میکند، کاملاً مشهود است؛ گویی دوربینی نصب شده و همه چیز را ثبت میکند. هرچند برای فردی که پس از این اقدام وارد خانه میشود، همه چیز مرتب و تمیز بهنظر میرسد، اما واقعیت همچنان پابرجاست.
100 همت انتشار اوراق، 100 همت اضافهبرداشت
چنارانی: نظام مالی دولت ما امروز دقیقاً چنین وضعیتی دارد. جریان مالی دولت بهشکلی پیش میرود که نهتنها کمکی به تولید یا تأمین مالی بخش خصوصی نمیشود، بلکه همان منابع مالی اندکی که در بازار وجود دارد نیز بهطور کامل جمعآوری میشود. دولت به بانکها دستور میدهد اوراق خریداری کنند؛ تسهیلات تکلیفی به بانکها تحمیل میکند و دست به اقداماتی میزند که در عمل، صرفاً جابهجایی فشار از یک بخش به بخش دیگر است.
در بسیاری موارد، دولت میخواهد قیمت کالایی مانند گندم پایین بماند، اما حاضر نیست خود هزینهی آن را پرداخت کند. در نتیجه هزینه آن را برعهده بانک کشاورزی قرار میدهد. نکته مهم آن است که این وضعیت صرفنظر از اینکه کدام دولت، کدام شخص، کدام نگاه یا کدام مکتب فکری پشت آن قرار دارد، به یک شکل بروز میکند؛ آنچه واقعاً اهمیت دارد، دادهها و واقعیات اقتصادی است.
برای مثال، دولت در شبهای پایانی سال، به بانکها دستور داد 100 همت اوراق بدهی بخرند؛ بانکها نیز عین آن مبلغ را اضافه برداشت کردند. در حالیکه ما میتوانستیم از رشد نقدینگی برای اهداف توسعهای بهره بگیریم، مثلاً آن را صرف پروژههای پیشرفت و زیرساخت کنیم، اما در عمل این امکان از بین رفته است.
متاسفانه بانک مرکزی انگیزه و توان اتخاذ رویکرد فعالانه را ندارد؛ هر چند که با وجود قانون جدید بانک مرکزی انتظار چنین عملکردی را داشتیم اما تا به امروز چنین رویکردی عملیاتی نشده است.
کسری بودجه میتواند در خدمت توسعه باشد؟
چنارانی: بدترین بخش ماجرا این است که نهتنها این وضعیت جبران نمیشود، بلکه اصلاح هم نمیشود؛ چراکه تصور بر این است که اوضاع مطلوب است و مردم نیز در شرایط خوبی به سر میبرند. نتیجه آن میشود که در اقتصاد، همهی ما باید بهگونهای عمل کنیم که هزینهی ادارهی دولتی را بدهیم که عملاً در بازه فعلی چند ماه از سال در تعطیلی به سر میبرد. تولیدکننده باید مالیات بدهد آن هم در شرایطی که به دلیل ناترازیها مدام تعطیل میشود.
در این شرایط، در بهترین حالت، ما فقط میتوانیم همین دولت را نگه داریم؛ دولتی که نه میتواند کالای عمومی باکیفیت تولید کند، نه در جایی که باید باشد حضور دارد، و نه از جایی که نباید باشد، عقبنشینی میکند. این وضعیت استمرار مییابد.
در نهایت، خروجی این اختلالات را در شرکتها، بنگاهها و اقتصاد واقعی کشور میتوان مشاهده کرد. هرطور که محاسبه کنیم، در کشوری مانند ایران، یکی از ریشههای اصلی تورم، کسری بودجه و ساختار معیوب آن است. البته در سطح جهانی، بحثهایی در جریان است که کسری بودجه در مواردی که صرف زیرساخت و کالاهای عمومی شود، را توجیه میکند؛ اما برای ما این وضعیت، نه یک ابزار سیاستی ناکارآمد، بلکه وسیلهای است که در اختیار بچه پولداری قرار گرفته که منابع مالی را بهطور مستمر نابود میکند.
ما این سرمایه را به دست چنین رویکردی سپردهایم؛ بارها و بارها. و اگر این چرخه اصلاح نشود، هم سرمایه نابود میشود و هم فرصت توسعه از بین میرود.
وقتی نفت و مالیات، تنها خرج بدهی میشود
چنارانی: در مقطعی که بنده در سازمان برنامه و بودجه وظیفه تراز کردن بودجه به صورت روزانه، ماهانه و سالانه را داشتم، صرفاً برای بازپرداخت اصل و سود اوراقی که منتشر شده بود، در یک بازه کوتاه و مشخص، مبلغی بیش از دو برابر منابع واریزی حاصل از درآمد نفتی (سهم دولت از نفت) را پرداخت کردیم؛ فقط برای اصل و سود اوراق!
بهعبارت دیگر، من حس کردم که اگر شما برای دیگران بدهی ایجاد کنید چگونه خواهد بود. مثلا 20 همت از درآمدهای نفتی، 20 همت از درآمدهای مالیاتی و بخشی دیگر از منابع فروش اوراق را روی هم گذاشتیم تا تنها اصل و سود اوراق آن دوره را بپردازیم. نباید چنین سیاستی (فروش اوراق) انتها داشته باشد؟
در چنین شرایطی، برخی پیشنهاد میدهند که تمام بودجه با انتشار اوراق تأمین شود. اما سؤال اینجاست که برای چه مصرفی؟ با فروش اوراق در واقع منابع آینده را مصرف میکنیم. اگر 40 هزار میلیارد تومان منابع در اختیار داشتم، آیا نمیتوانستم انتخابهای بهتری داشته باشم؟ مثلاً رفاه مردم را افزایش دهم، حقوقها را بیشتر کنم یا پنجاه پروژه مهم ملی را به پایان برسانم؟
اما تمامی این منابع بهدلیل تعهدات و تصمیمات گذشته، صرفاً صرف پرداخت بدهی شدهاند. این، نتیجهی تصمیماتی است با خاصیت «بینهایت»؛ تصمیماتی که امکان مداخلهی بیپایان در اقتصاد را ایجاد کردهاند، با دستگاههای بیشمار، با دخالتهای بیپایان.
پیام منفی به بخش خصوصی در سایهی غیبت دولت
چنارانی: برخی موارد اساسا حقایقی در تمامی نظریات است اما در کشور ما دوگانههای فرضی ایجاد میکنیم و درگیر همان دوگانهها میشویم. امروز، در کشوری با چنین ذخایر و ظرفیت ژئوپلیتیکی، برای هر موضوعی تصمیمگیری میشود و بعضاً تصمیم به «تعطیلی» است.
برای مثال، در دورهای همچون کرونا، دولت در مقاطع مختلفی در برابر تعطیلی بسیار مقاومت میکرد. اما اینکه در شرایط کنونی خود دولت را تعطیل کردیم پیامی بسیار منفی به اقتصاد ارسال میکند. دولت قرار است کالای عمومی و خدمات اساسی فراهم کند تا بستر تولید و فعالیت برای بخش خصوصی مهیا شود. اما وقتی خود دولت تعطیل است، چگونه میتوان از بخش خصوصی انتظار داشت پیشبرنده باشد؟ در اقتصادی که دولت حضور مؤثر ندارد، کالای عمومی نیز تأمین نمیشود.
کاهش صفحات بودجه، اصلاح ساختار نیست
چنارانی: ما باید این بدیهیات را لایه سیاستگذاری کشور جابیاندازیم. هر وقت این اتفاق رخ داد میتوانیم بگوییم به سمت اصلاح ساختاری بودجه حرکن کردیم. در غیر این صورت اینکه 400 صفحه بودجه را به 40 صفحه کاهش دهیم یا سه صفر حذف کنیم موارد شکلی است که شاید ظاهر خوبی داشته باشد و حداقل فایده آن این است که کاغذ کمتری مصرف میکنیم.
اصلاح ساختار، نیازمند تصمیمگیری و تعیینتکلیف در لایههای کلان است. حتی در حوزهی آموزش نیز، اصلاحات ساختاری ضروری است تا آموزش ما تولید محور باشد.
تنظیمات وساختارهای دولتی باید منبع محور و درآمد محور باشند نه هزینه محور و در این بین مهمتر از همه تغییر ساختار سه دستگاه اصلی یعنی بانک مرکزی، وزارت اقتصاد و سازمان برنامه است.
بودجه فعلی، سند توسعه نیست؛ فقط محل چانهزنی است
چنارانی: 3 هزار نفر نیرو در یک دستگاه حضور دارند اما از بین این افراد چند نفر بر روی تامین مالی کار میکنند؟ خرج کردن منابع ساده است و در این مواقع همه شما را احترام میکنند، اما پول درآوردن است که دردسر دارد. برای این کار باید درگیر شوید و منابع را تامین کنید. لازم است تا اصلاح ساختار انجام دهید چراکه منابع به مردم اصابت نمیکند.
اینها مواردی است که باید در بودجه مورد نظر قرار بگیرد در غیر این صورت، ما صرفاً با یک «سند مالی» مواجهیم؛ سندی که در آن نوشته شده است دولت چه اقداماتی انجام میدهد. یا حتی بدتر از آن سیاههای از کارهای خوب و بد دولت است نه برنامه مالی یا سیاستی. این سند، بهمحل چانهزنیهای گوناگون بدل میشود و نهایتاً در نقطهای به تعادلی میرسد. اما این تعادل، لزوماً تعادل خوبی نیست. سیاست مالی، سیاست توسعه، سیاست پیشرفت؛ هیچکدام در چنین بودجهای وجود ندارد.
اصلاحات ساختاری هنوز آغاز نشده
چنارانی: به نظر بنده، ما هنوز آغاز جدیای در مسیر اصلاح ساختاری بودجه نداشتهایم. در عمل، به دلیل آنکه درآمدهای مالیاتی ما در پی رشد تورم و افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده رشد کردهاند، چنین به نظر میرسد که گامی برداشته شده، اما واقعیت آن است که نه پایه مالیاتی جدیدی اضافه کردهایم و نه معافیتها را کاهش دادهایم.
در حوزه مالیاتی ما رشد خوبی داشتیم اما همچنان آنگونه که باید این اتفاق رخ نداده است. در حقیقت ما این کار را با عنوان اصلاح ساختار بودجه و نیازی که در این زمینه داریم انجام ندادیم. در خصوص مالیات قانون تدوین شد، پایانههای فروشگاهی اجرا شد و میتوان گفت که در این موضوع حاکمیت به خوبی اجماع ایجاد کرده است.
برخلاف آن دوگانهها و دشمنسازیهای فرضی که در سایر حوزهها مطرح شد، در حوزه مالیات چنین رویکردی مشاهده نشد. با این وجود در اغاز راه هست و هر چه زودتر باید لایحه مالایات های مستقیم ارسالی دولت سریعا تعیین تکلیف شود.
هماهنگی برنامه و مجری شرط آغاز اصلاحات ساختاری است
تسنیم: به نظر میرسد که در حوزه مالیات و رویکردهای جدیدی که در این حوزه مشاهده شد، نقش مدیران جدید و پشتیبانی که دولت از آنها انجام داد نیز قابل توجه بوده است. نقش این افراد و حمایتهای دولت در چنین سیاستهایی را چطور ارزیابی میکنید؟
چنارانی: اشاره کردم که برنامهها و افراد اجرا کننده آنها باید با یکدیگر تنظیم باشند. خروجی فردی که 20 سال است در همین تعادل کار کرده مشخصاً اصلاح ساختار نخواهد بود. میتوانیم بگوییم نتیجه تاکید مقام معظم رهبری در بکارگیری نیروهای جوان و تحولی را در یک مورد کشور ما تجربه کرده است.
کشور ما در حوزههای گوناگون، چه موفق و چه ناموفق، تجربیات متعددی را از سر گذرانده و به نتایج مشخصی دست یافته است. بنابراین، نباید تصور شود که بحث صرفاً در سطح تئوری باقی مانده است. این موضوع، تجربهشده و کاملاً قابل ارزیابی است، مگر آنکه صرفاً در مقام انجام کار جاری باشیم.
جنگ اقتصادی و ضرورت مدیریت مقاوم برای امنیت تأمین مالی
تسنیم: البته در اینجا باید توجه داشت که مسئله اصلاح ساختار بودجه نباید امری سهل در نظر گرفته شود. این مسئله در ابعاد مختلف میتواند فشارهای بسیار زیادی به دنبال داشته باشد. به طور مثال در بحث معافیتهای مالیاتی، مواردی وجود دارد که بعضاً تا هزار میلیارد تومان هزینه در قالب معافیت انجام میشود. در صورتی که دولت قصد انجام اصلاحات در این زمینه را داشته باشد با فشارهای مختلفی نه تنها از جانب شرکتهای بزرگ، بلکه از جانب نمایندگان استانی و یا دولتی مواجه خواهد شد. تا چه اندازه میتوان در چنین فضایی امید به انجام اصلاحات ساختاری در سطح کلان داشت؟
چنارانی: به طور مثال در فرآیند تصویب بودجه، هر زمان که تصمیم بر افزایش یا کاهش اعتبارات بخشی از بودجه گرفته میشد، فشارهای بیرونی وجود داشت. این فشارها سبب جابهجایی نیز میشد. این موضوعی است بسیار دقیق و همانگونه که اشاره کردید، ما باید واقعاً برای آن چارهاندیشی کنیم.
تصور بنده از تاریخ دفاع مقدس در جنگ 8 ساله و مطالعاتی که در این زمینه انجام دادیم این است که مثلا گفته میشد در قسمتی از کشور برای آنکه یک متر خاک ندهیم سه نفر از بهترین نیروهایمان را از دست دادیم. به عبارت دیگر در بخش طراحی عملیاتها میدانستند این اتفاق رخ خواهد داد. حال این سوال وجود دارد که آیا در دوره جنگ اقتصادی با وجود قصد انجام اصلاحاتی که منجر مقاوم شدن اقتصاد، تامین امنیت مالی و تولید کالا کالا تولید کند؛ انتظار نداریم مثلاً یک مدیر تغییر نکند یا فشاری به او وارد نشود؟
افزایش غیرشفاف حقوق؛ موتور محرک رشد هزینههای جاری و چانهزنیهای بیپایان
تسنیم: اساسا تفکر و نظر شما بر این است که هزینههای این اصلاحات باید از جانب مردم پرداخت شود یا توسط مدیران؟
چنارانی: در این مسیر هر دو مورد رخ خواهد داد. در بسیاری از موارد مانند مثال شما، مدیر میگوید اگر من اصلاحاتی انجام دهم نماینده به سراغ من میآید و میگوید این فرد را برکنار کنید. مثلا 40 سال است حقوق غیرشفاف بوده است و هر دستگاهی هر وقت اراده میکرد حقوق اضافه میکرد.
وقتی برای شفافسازی این حوزه اقدام کردیم و قصد اجرای پرداخت به ذینفع نهایی را داشتیم، چه کسی مقاومت میکرد؟ مردم مقاومت کردند؟ مردم ناراحت میشدند؟ قطعا مردم خوشحال میشدند. این چه بودجهای است که پنجم هر ماه خزانهداری کل کشور یک CD میدهد و ما بعد متوجه میشویم فلان دستگاه حقوق خود را زیاد کرده است.
تنها دستگاهی که اجماع داشتیم که باید جمع شود. در دورهای که در دولت حضور داشتیم خودمان با دستگاهی مواجه بودیم که هر ماه افزایش حقوق میداد و همه اجماع داشتیم که اساساً این سازمان باید جمع و ادغام شود. تنها شانسی که داشتیم این بود که قبل از اینکه این دستگاه افزایش حقوق بدهد سامانه را ایجاد کرده بودیم و جلوی آن گرفته شد و نتوانستند 10 تا 15 میلیون هر ماه حقوقها را به بهانههای مختلف حقوقها را افزایش دهند.
اگر این اتفاق رخ نمیداد تمام تمرکز ما و مدیران اقتصادی کشور باید معطوف تامین منابع مورد نیاز افزایش حقوق تنها همین یک دستگاه میشد. چرا که سایر دستگاهها نیز به آن نگاه میکردند که اگر این دستگاهی که همه بر ضرورت جمعآوری و ادغام آن اجماع داریم این مقدار حقوق دریافت میکند، چرا دستگاههای دیگر نباید حقوق بالاتری بپردازند.
در نتیجه این چرخه شاهد آن میشدیم که هزینههای جاری کشور رشد میکرد و سایر چانهزنیها را نیز باید به آن اضافه میکردیم.
تجربه مدیریت حقوق مبتنی بر ذینفع نهایی؛ راهکاری برای جلوگیری از افزایشهای غیرقابل بازگشت
چنارانی: بخشی از اصلاحات ساختاری در همین قصهها است. جلوگیری از این اتفاق چه هزینهای داشت؟ نهایت این بود که آن دستگاه فشار وارد میکرد که خود ما این موضوع را حدود دو سال احساس کردیم. حتی دستگاه تهدید به تجمع میکرد.
ما به این دلیل که زیرساخت پرداخت حقوق براساس ذینفع نهایی را داشتیم توان مدیریت پیدا کرده بودیم در غیر این صورت اگر اولین حقوق با افزایش پرداخت شده بود، دیگر به عنوان حقوق مکتسبه در نظر گرفته میشد. این مسئله در فیشهای حقوقی هم ذکر شده و در چنین شرایطی دیگر امکان کاهش حقوق مثلا از 40 میلیون تومان به 30 میلیون تومان وجود نداشت و اساسا چه کسی جرات این کار را داشت. فرض کنید در این شرایط با یک قشر حساسی نیز مواجه هستید.
ما تا کنون تجربه کاهش یارانه در حوزه مستقیم و غیرمستقیم را داشتهایم اما در حوزه حقوق تاکنون چنین نمونهای نداشتهایم.
چالش جلب اعتماد مردم در اصلاحات اقتصادی
چنارانی: در خصوص مردم اگر نتوانیم به درستی اجماع کنیم و برای مردم مسئله را شفاف کنیم که در میانمدت، نه حتی بلندمدت ذینفع اصلی اصلاح ساختاری مردماند، ناموفق خواهیم بود. این موارد دیگر موضوع بحث دولت نیست. اگر دولتی اصلاحی انجام دهد که بداند به ضرر مردم است، تیشه به ریشه خود زده است. این مسئله بدیهی است.
در دولت هشتم و نهم شاهد حرکت به سمت هدفمندسازی بودیم. نقدهایی به این روش و تغییر پارادایمی که انجام داد وجود دارد و هم اکنون در خصوص آن بحث نمیکنیم اما فرض کنید گفته میشد که میخواهیم افزایش قیمت بدهیم و این به ضرر شما است. اگر این اتفاق رخ میداد دولت را نابود میکردند.
در نتیجه دولت رفت طراحی کرد، قانونگذاری کرد، قانون ایجاد کرد، اجماع ایجاد کرد و با مردم نیز صحبت کرد و سپس هدفمندسازی را اجرا کرد. وارد بحث اقتصادی نمیشوم و بحث اقناع و اجماع اجرایی آن را مطرح میکنیم.




