دخالت دولت پابرجاست
مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی موضوع واگذاری امور تصدی‌گری گردشگری به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری نتیجه گرفت که «خروجی قابل قبول و شفاف نبوده و دخالت دولت پابرجاست.»
به گزارش ایسنا، با پایان قانون برنامه ششم توسعه و الزام بند «ث» ماده 100 این قانون مبنی بر واگذاری امور تصدی‌گری حوزه گردشگری به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری، دفتر مطالعات فرهنگی و آموزش معاونت پژوهش‌های اجتماعی و فرهنگی مجلس شورای اسلامی به آسیب‌شناسی جریان واگذاری‌ها و مقررات موجود پرداخت و راهکارهایی را پیشنهاد کرد.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس یادآوری شده که واگذاری امور تصدی‌گری و کاهش میزان دخالت دولت در امور اجرایی، موضوع حائز اهمیتی است که در سال‌های اخیر مورد توجه بوده است. این اهمیت از آنجا نشأت می‌گیرد که از یک‌سو، حجم فعالیت‌ها و وظایف بخش عمومی، چشمگیر و ازسوی دیگر، توانایی‌ها و منابع در دسترس دولت برای عمل به این وظایف، محدود است. ازاین رو، استفاده از ظرفیت‌های بخش غیردولتی در جنبه‌های مختلفی از جمله دانش و تخصص، نیروی انسانی، منابع مالی و غیره، می‌تواند به تحقق امور تصدی‌گری دولت کمک کرده و همزمان فشار وارد بر بدنه دولت را از این رهگذر کاهش دهد. به همین دلیل، اهمیت واگذاری‌ها، موجب شده تا قانون‌گذار این موضوع را مورد توجه قرار دهد و جایگاه بخش خصوصی را در «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» مشخص کند. در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تاکید شده است تا در هر برنامه 20 درصد از امور قابل واگذاری به این بخش محول شود، اما اهمیت موضوع واگذاری‌ها در برخی صنایع و رعایت شفافیت عملکرد، به مراتب بیشتر است.
خروجی واگذاری‌ها قابل قبول و شفاف نیست
گردشگری یکی از این صنایع به شمار می‌رود؛ چراکه بخش عمده‌ای از فعالیت‌های مرتبط با گردشگری برعهده بخش خصوصی است و دخالت دادن این بخش در امور تصدی‌گری می‌تواند توجه به طیف گسترده‌ای از فعالان صنعت را در پی داشته باشد. این امر موجب شد تا سال‌ها بخش خصوصی فعال در این حوزه در پی واگذاری این امور از سوی بخش دولتی باشد. نهایتا در بند «ث» ماده 100 «قانون برنامه ششم توسعه» بر واگذاری امور تصدی‌گری به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری که قانونی تشکیل شده‌اند، تأکید شد. این در حالی است که به رغم گزارش عملکرد ارائه شده از سوی سازمان برنامه و بودجه درباره انجام اقدام‌هایی برای این ماده از سوی دستگاه متبوع، تاکنون خروجی قابل قبول و شفافی در این زمینه به دست نیامده است.
مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین اهم ظرفیت‌های قوانین و مقررات برای واگذاری امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری را بررسی کرده که بر این اساس، ماده 88 «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» خدمات ایرانگردی و جهانگردی را به عنوان یکی از مصادیق امور تصدی اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی برای واگذاری مورد توجه قرار داده است.
همچنین، در تبصره 2 ماده (1) «قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» آورده شده است که «وظایف حاکمیتی سازمان ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» منتقل می‌شود و وظایف اجرایی و امور تصدی آن با همه امکانات، اعتبارات، نیروی انسانی، اموال و دارایی‌ها، تعهدات و اعتبارات در قالب یک شرکت دولتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وابسته می‌شود.
«قانون برنامه ششم توسعه» مصوب 1395/12/14 به واگذاری امور تصدی‌گری گردشگری به صورت خاص، توجه داشته است. بند «ث» ماده 100 این قانون بیان می‌کند: «سازمان میراث فرهنگی و گردشگری می‌تواند بخشی از امور تصدی‌گری و اجرایی خود را به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری که طبق قانون تشکیل شده‌اند واگذار کند.»
در آخرین گزارش عملکرد سازمان برنامه و بودجه در سال 1399 درباره این بند به یک "بخشنامه" اشاره شده که در آن موارد قابل واگذاری احصاء و در بخشنامه‌ای به استان‌ها ابلاغ شده است، اما در این گزارش، درباره مواردی همچون نحوه احصاء موارد قابل واگذاری، عملکرد استان‌ها براساس بخشنامه واگذاری، سیستم نظارتی در نظر گرفته شده برای واگذاری‌ها و غیره، اشاره‌ای نشده است.
علاوه بر این، در گزارش عملکرد مورد نظر به واگذاری برپایی پاویون جمهوری اسلامی ایران در نمایشگاه فیتور اسپانیا به کانون جهانگردی و اتومبیلرانی و همچنین واگذاری نمایشگاه بین‌المللی گردشگری و صنایع وابسته تهران به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی اشاره شده است، اما در این موارد نیز میزان رضایت از واگذاری‌های انجام شده چه به لحاظ نظرخواهی از بخش خصوصی و چه به لحاظ سطح کیفیت عملکرد در دو نمایشگاه، تبیین نشده است.
از موضوع‌های کلیدی برای فراهم آوردن بستر واگذاری‌ها در حوزه گردشگری، شناخت مصادیق امور تصدی‌گری است. به این منظور، هیأت وزیران در جلسه مورخ 29/ 3/ 1392 در تصویب‌نامه‌ای با عنوان «تصویب نامه در خصوص مصادیق امور تصدی قابل واگذاری در سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» سه مورد برای امور تصدی‌گری گردشگری تعریف کرده‌اند:
1. مجوز ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آن‌ها.
2. مجوز تأسیس و نظارت بر فعالیت دفاتر خدمات مسافرتی، سیاحتی و جهانگردی.
3. صدور جواز تأسیس و پروانه تولید کارگاه‌های هنرهای سنتی و بازارچه‌های صنایع دستی.
مصوبه‌ای که در جلسه «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» مجلس شورای اسلامی، رد شد.
علاو بر این، با توجه به الزام قانونی برنامه ششم توسعه برای واگذاری امور تصدی‌گری به تشکل‌های حرفه‌ای گردشگری، طی نشستی در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با برخی خبرگان حوزه، مجموعه‌ای از امور قابل واگذاری احصاء شد. این امور شامل امور خدمات مسافرتی و گردشگری، امور آموزش‌های گردشگری، امور بازاریابی و تبلیغات و امور تأسیسات گردشگری است.
برای امور خدمات مسافرتی و گردشگری و همچنین امور آموزش‌های گردشگری، مجموعه‌ای از اقدامات در دو مرحله صدور مجوز و نظارت، احصاء شده است، اما برای امور بازاریابی مجموعه اقدام‌ها در ذیل تحقیقات بازار، مشارکت در تبلیغات بازاریابی و مشارکت در برگزاری رویدادها، طبقه‌بندی شده است. درباره امور تأسیسات گردشگری، مراحل احداث، بهره‌برداری و نظارت، هر یک مجموعه‌ای از امور قابل واگذاری را شامل می‌شوند.
طرح چند نکته درباره امور احصاءشده الزامی است:
نخست، مشخص نیست این نشست در دستگاه براساس چه سازوکاری شکل گرفته و اعضای آن را چه افرادی از بدنه دولت و فعالان بخش خصوصی تشکیل داده‌اند.
دوم، به نظر ماهیت امور تصدی‌گری احصاءشده همان ماهیت مصوب شده در تاریخ 1392/3/29 بوده که پیش‌تر «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین»، رد کرده بود.
سوم، موارد احصاءشده تنها درخصوص موارد قابل واگذاری به تشکل‌های حرفه‌ای است و سایر اشکال واگذاری همچون واگذاری در قالب شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی را شامل نمی‌شود.
چهارم، فهرست تهیه‌شده در حد ابلاغیه درون‌سازمانی بوده و تصویب نشدن آن در قالبی نظیر هیأت وزیران موجبات برخورد سلیقه‌ای و دوره‌ای را فراهم می‌کند.
پنجم، مشخص نیست که آیا اقدامی بر این اساس تاکنون صورت گرفته است یا خیر. اگر واگذاری انجام شده است فرایند آن به چه صورت بوده است؟ چه افراد حقیقی یا حقوقی برای واگذاری انتخاب شده‌اند؟
ششم، در صورت انجام واگذاری، چه ارزیابی از عملکرد امور واگذارشده صورت گرفته است؟
با توجه به پیشینه قانونی موجود، چندین شکل درخصوص واگذاری امور در زمینه گردشگری، تاکنون تعریف شده است که در ادامه به هر یک از این سازوکارها، خواهیم پرداخت:
واگذاری به شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی؛ همانطور که پیش‌تر اشاره شد در «قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری» مصوب 1382/10/23 تاکید شده است تا امور تصدی‌گری گردشگری به شرکتی با عنوان شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی واگذار شود. منتقدان بر این عقیده‌اند که شرکت یادشده به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی وابسته است. از این‌رو، عملا اهداف درنظر گرفته‌شده درخصوص بهره‌مندی از ظرفیت‌های بخش خصوصی محقق نمی‌شود و مشکلات مربوط به دخالت دولت در امور تصدی‌گری در گردشگری به قوت خود پابرجا است.
می‌توان با رویکردی دیگر نیز به موضوع نگاه کرد، باید توجه داشت که لزوما برای همه امور تصدی‌گری، تمایل و پذیرش از سوی بخش خصوصی برای مشارکت، وجود ندارد، این در حالی است که دولت نیز ممکن است از تخصص و توانایی‌های مورد نیاز برای انجام این امور برخوردار نباشد. در این حالت، تنها گزینه مناسب، استفاده از ظرفیت یک شرکت تخصصی گردشگری خواهد بود.
هیچ‌گونه تشکل حرفه‌ای گردشگری مبتنی بر قانون نداریم
واگذاری به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگر؛ همانطور که اشاره شد در برنامه ششم توسعه بر واگذاری امور تصدی‌گری به تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی گردشگری، توجه شده است. این میان، می‌توان چند ابهام اساسی را مطرح کرد:
اول، در متن قانون، از عباراتی همچون «سازمان می‌تواند» یا «بخشی از امور تصدی‌گری» استفاده شده است. این الفاظ نشانگر امکان عملکرد سلیقه‌ای وزارتخانه در واگذاری‌ها است. به عبارتی، وزارتخانه متبوع از یک‌سو، اختیار واگذاری یا عدم واگذاری را داشته و از سوی دیگر، در صورت صلاحدید به واگذاری می‌تواند بخشی از امور را واگذار کند. این در حالی است که براساس قوانین پیشین، احصاء همه امور تصدی‌گری و تلاش برای انتقال کامل این امور، همواره مورد توجه قانون‌گذار بوده است.
دوم، در متن قانون صراحتا اشاره شده که تشکل‌های حرفه‌ای و تخصصی مدنظر است که طبق «قانون» تشکیل شده‌اند. این در حالی است که ایجاد و فعالیت تشکل‌های تخصصی موجود در کشور طبق «دستورالعمل نحوه ایجاد و فعالیت تشکل‌های حرفه‌ای صنعت گردشگری ایران» به عنوان یک مصوبه از سوی هیأت دولت در سال 1395، شکل گرفته است و نه بر پایه قانونی مشخص و مصوب مجلس شورای اسلامی. به کلامی ساده‌تر در حال حاضر در کشور هیچ‌گونه تشکل حرفه‌ای گردشگری مبتنی بر قانون در حال فعالیت نیست، چه این‌که هیچ‌گونه قانون مصوبی در این خصوص، وجود ندارد.
سوم، تشکل‌های مرتبط با گردشگری تنها شامل «تشکل‌های حرفه‌ای گردشگری» نیست. اشکال مختلفی از مجامع فعال در گردشگری و مستند به قوانین و دستورالعمل‌های متفاوت در کشور، موجود است. به عنوان مثال، بنا بر ماده 131 «قانون کار»، انجمن‌های صنفی گردشگری در کشور شکل گرفته‌اند. درحالی که تشکل‌های حرفه‌ای گردشگری ریشه در دستورالعمل تهیه‌شده در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی دارد. به عبارتی، تشکل‌های گردشگری متعددی در کشور موجود است که نحوه واگذاری امور به هر یک و هماهنگی میان آن‌ها امری ضروری به نظر می‌رسد.
واگذاری از طریق صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی؛ این صندوق بنا به بند «ز» ماده 114 «قانون برنامه چهارم توسعه» شکل گرفته که در آن آورده شده است: «به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری اجازه داده می‌شود به منظور اعطای مجوز کاربری و بهره‌برداری مناسب از بناها و اماکن تاریخی قابل احیاء با هدف سرمایه‌گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی صندوق احیاء و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی را ایجاد کند.»
ماهیت اصلی فعالیت این صندوق درباره مرمت، نگهداری و بهره‌برداری از بناهای تاریخی است، اما از آنجا که کاربری تعریف‌شده برای غالب این بناها، مرتبط با گردشگری است، صندوق احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی را می‌توان شکلی از واگذاری امور در این حیطه به شمار آورد. به علاوه این که صندوق آمیخته‌ای از تجارب مثبت و منفی برای واگذاری امور به بخش خصوصی را شامل می‌شود که قابل تسری به زمینه‌های مرتبط با گردشگری است. از این رو، تعریف سازوکارهای بعدی می‌تواند بر پایه بهره‌گیری از تجارت این صندوق صورت گیرد.
واگذاری امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری هنوز به مرحله اجرا نرسیده است
این گزارش نتیجه می‌گیرد، موضوع واگذاری امور تصدی‌گری در قوانین هم در سطح کلان و هم در سطح خُرد و مختص گردشگری، مورد توجه بوده است، این در حالی است که هنوز واگذاری امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری به مرحله اجرایی نرسیده است. علت آن از این نظر است که قوانین کلی تکافوی اجرایی‌سازی واگذاری‌ها را در حوزه‌های خاص، خدماتی و دارای پیچیدگی نظیر گردشگری نمی‌دهد.
قوانین و مقررات مختص به گردشگری نیز رهنمون‌های کافی برای پیاده‌سازی این‌گونه واگذاری‌ها را فراهم نمی‌آورد، چه این‌که مصوبه‌ای قابل استناد برای انواع امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری کشور، وجود ندارد و مشخص نیست که دقیقا در حوزه گردشگری کدام امور ماهیتِ حاکمیتی و کدام یک ماهیتِ تصدی‌گری دارند. درخصوص سازوکار واگذاری‌ها در این حوزه نیز ابهام وجود دارد. در یک قانون به واگذاری امور تصدی‌گری گردشگری به شرکت مادر تخصصی و در قانونی دیگر به واگذاری به تشکل‌های حرفه‌ای گردشگری، اشاره شده است.
چند پیشنهاد
از همین‌رو، آیین‌نامه واگذاری امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری پیشنهاد می‌شود تا وزارتخانه به تدوین آیین‌نامه «واگذاری امور تصدی‌گری در حوزه گردشگری» و به تصویب رساندن این آیین‌نامه در هیأت وزیران اقدام کند. در این میان، ایجاد «الزام قانونی» و تعیین «چارچوب زمانی» در این باره، ساختارمندی، روشنگری فرایندها و پیگیری واگذاری‌ها را در پی خواهد داشت. برای طرح این موضوع می‌توان از ظرفیت‌های قانونی موجود در برنامه هفتم توسعه یا قانون شرح وظایف وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (طبق تبصره 2 ماده واحده قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مصوب» 24 / 04 / 1398 باید شرح وظایف این دستگاه حداکثر ظرف مدت یک سال به تصویب مجلس شورای اسلامی، می‌رسید؛ این در حالی است که تاکنون، این قانون به تصویب نرسیده است.) بهره برد. در آیین‌نامه مورد اشاره، توجه به سه موضوع زیر حائز اهمیت است:
اول، مصادیق واگذاری‌ها مشخص شود. در شناسایی این مصادیق، باید اموری مورد توجه باشد که دولت نمی‌تواند آن‌ها را برعهده بگیرد یا باید از منظر قانونی آن امور را واگذار کند. در حال حاضر، بیشتر دولت از آن‌جایی به بخش خصوصی در زمینه گردشگری، اقبال می‌آورد که نمی‌تواند امور را به تنهایی پیگیری کند. درحالی‌که اموری که باید به لحاظ قانونی واگذار شود، به وضوح مشخص نیست. به این منظور، در ابتدا باید فهرستی از امور مرتبط با فعالیت‌های گردشگری ازسوی دولت تهیه و پس از آن، مجموعه‌ای از امور شناسایی شوند که در مقایسه‌ای با قوانینی چون ماده 11 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 64 قانون برنامه سوم توسعه و ماده 135 قانون برنامه چهارم توسعه از ماهیت تصدی‌گری در حوزه گردشگری برخوردار باشند. موضوع احصاء امور قابل واگذاری، همان الزام قانونی مورد تأکید در ماده 24 قانون مدیریت خدمات کشوری است.
دوم، چگونگی واگذاری‌ها در تناسب با هر یک از مصادیق واگذاری، تعیین شود. به عبارتی، براساس ماهیت مصادیق شناسایی‌شده به عنوان امور تصدی‌گری، می‌توان شکل واگذاری را تعیین کرد. این میان، استفاده از چندین ساز و کار به صورت همزمان ممکن است. برای مثال، اموری که بخش خصوصی مایل به پذیرش و برعهده گرفتن آن‌ها است از طریق اَشکالی همچون تشکل‌ها، قابل واگذاری است. در مقابل، در اموری که امکان پذیرش آن‌ها ازسوی بخش خصوصی وجود ندارد می‌توان از ظرفیت شرکت تخصصی، بهره‌مند شد. این شرکت از تخصص و توان اجرایی کافی برخوردار است و می‌تواند خلأ وارد نشدن بخش خصوصی به این حیطه‌ها را به‌دلیل عدم تأمین منافع پوشش دهد.
سوم، سازوکار ستاد یا کارگروه‌های واگذاری امور تصدی‌گری گردشگری در هر دو سطح ستاد مرکزی و استانی شفاف‌سازی و تدقیق شود. به عبارتی، مصوبه هیأت وزیران باید مشخص‌کننده ساختار تشکیلاتی و همچنین شرح وظایف مشخص آن درباره امور تصدی‌گری حوزه گردشگری باشد.
این ستاد / کارگروه مشخص‌کننده همه سازوکارها در قبل، حین و پس از واگذاری است. به‌گونه‌ای که نه تنها فرایندهای واگذاری را تدقیق و شفاف می‌کند، به تعریف چگونگی نظارت پس از واگذاری امور نیز توجه می‌کند. در کلامی دقیق‌تر، موضوع‌هایی نظیر نحوه اجرایی‌سازی واگذاری‌ها، تصویب هزینه‌ها، تعیین چارچوب قراردادها، تعیین شیوه‌های واگذاری، تعریف استانداردهای بررسی کیفیت عملکردها، تعریف اهداف کمی سالیانه، نظارت بر عملکرد و گزارش‌گیری از کارگروه‌ها / کمیته‌های استانی، نحوه بررسی و رسیدگی به تخلفات ازجمله مواردی است که می‌تواند در کارگروه / ستاد واگذاری امور تصدی‌گری، مورد توجه قرار گیرد؛ اما اگر موارد پیشین را جنبه سخت‌افزاری واگذاری امور تصدی‌گری در گردشگری برشمریم، جنبه نرم این موضوع را نیز باید مدنظر قرار دهیم. مقصود از جنبه نرم، آماده‌سازی بستر فرهنگی مورد نیاز برای پیگیری این‌گونه واگذاری‌هاست. بنابراین، بخش دولتی باید پذیرش لازم در میان مسؤولان خود برای انتقال امور به بخش خصوصی، به لحاظ ذهنی را فراهم کند و از مقاومت‌های احتمالی مدیران برای پیاده‌سازی این موضوع، جلوگیری به‌عمل آورد. برگزاری کارگاه‌هایی برای شفاف‌سازی ابعاد موضوع، منافع عاید از این واگذاری‌ها و مرور تجارب جهانی در این زمینه‌ها، می‌تواند راه‌گشا باشد. علاوه‌بر این، بخش خصوصی باید بستری را ایجاد کند تا فعالان خصوصی را برای تقبل امور تصدی‌گری آماده سازد. این میان، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران در هماهنگ‌سازی و هدایت فعالیت بخش خصوصی در این زمینه می‌تواند نقشی کلیدی ایفا کند. هماهنگ‌سازی، تجمیع آراء بخش خصوصی و انتقال نظرات این بخش در صدایی واحد به وزارتخانه متبوع نیز می‌تواند از کمک‌های دیگر اتاق بازرگانی، در این زمینه به شمار آید.
علاوه بر این، به‌منظور جلوگیری از فساد و لابی‌گری از قِبل این واگذاری‌ها، نظارت دقیق ازسوی دولت و شفافیت‌سازی فرایند واگذاری از طریق راه‌اندازی سامانه برخط، می‌تواند کمک‌کننده باشد. باید توجه داشت که نبود این بستر سالم، می‌تواند عملا تجربه واگذاری‌ها را به شکستی غیرقابل جبران در کشور تبدیل کند.
انتهای پیام