ضرورت یکپارچگی سیاستگذاری زنجیره غذا
به گزارش خبرگزاری اقتصادایران، جانمایی مسئولیت سیاستگذاریِ تجارت، بازرگانی و تنظیم بازارِ محصولات و کالای اساسی غذایی در دولت، از مناقشاتی که ظاهراً قصد حل شدن ندارد؛ چالشی که نه تنها منجر به برکناری بزرگ‌ترین حامی «قانون انتزاع» از کرسی وزارت جهاد کشاورزی شد، بلکه بعید نیست در ماه‌های آتی تبدیل به یکی از منازعات مجلس و دولت گردد! اما راه حل چیست؟
*حکایت پرماجرای قانون انتزاع
«قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» موسوم به «قانون انتزاع» با هدف یکپارچه‌سازی سیاستگذاری زنجیره غذا و محصولات کشاورزی در بهمن 1391 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. به موجب این قانون کلیه اختیارات، وظایف و امور مربوط به سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، نظارت و انجام اقدامات لازم در حوزه تجارت اعم از صادرات، واردات و تنظیم بازار داخلی محصولات و کالاهای اساسی زراعی، باغی و گیاهان دارویی و همچنین محصولات دامی، طیور و آبزیان و صنایع تبدیلی بلافصل آنها از وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت) منتزع و به وزارت جهاد کشاورزی واگذار شدند.
این قانون از سال 1392 به کندی و ابتدا به صورت ناقص به اجرا در آمد؛ تابستان 1398 اجرای آن به مدت دو سال معلق شد و بعد از منقضی شدن این دوره، همزمان با روی کار آمدن دولت سیزدهم مجدداً به اجرا درآمد. اما دولت سیزدهم نیز در بهمن 1401 لایحه تأسیس «سازمان بازرگانی و تنظیم بازار» را تقدیم مجلس کرد. با این حال مجلس در فروردین سال جاری به فوریت آن رأی نداد تا این لایحه در نوبت عادی در دستور صحن علنی مجلس قرار گیرد. البته به نظر می‌رسد عدم اقبال بخشی از مخالفین این لایحه، نگرانی آنها از عدم پاسخگویی سازمانی مستقل به مجلس است و اگر دولت لایحه تشکیل «وزارت» بازرگانی را ارائه کند، آن را قابل بررسی می‌دانند. بنابر این، دوام قانون انتزاع هنوز محل بحث است!
*ریشه مسأله
فارغ از علل این رفت و برگشت‌های مکرر که تحلیل آنها مجالی دیگر می‌طلبد، پرسش این است که مسأله ما در تجارت، بازرگانی و تنظیم بازار محصولات و کالای اساسی غذایی چیست؟ چرا دستگاه سیاستگذاری کشور، حداقل در برخی برهه‌های زمانی، به این جمع‌بندی رسید که این کار سنگین را از وزارت صمت، که همواره یکی از مأموریت‌های اصلی آن تنظیم بازار بوده است، جدا کند و به وزارت جهاد کشاورزی واگذار کند؟ در شرایطی که وزارت صمت، ساختار سازمانی لازم و نیروی انسانی با تجربه برای تنظیم بازار در اختیار داشت، چرا باید شرکت بازرگانی دولتی و تنظیم بازار غذا را از وزارتخانه تخصصی آن جدا نماید و به وزارتخانه‌ای که به طور سنتی مأمور تولید بوده است و نه بازرگانی، واگذار کند؟ به ویژه اینکه وزارت جهاد کشاورزی، حتی پیش از قانون انتزاع نیز بدنه‌ای بسیار سنگین داشت؛ به طوری که علاوه بر معاونت‌ها و واحدهای ستاد وزارتخانه، بیش از 80 سازمان، شرکت، مؤسسه، صندوق و بانک در زیر مجموعه خود داشت و همواره برای اداره این بدنه سنگین با چالش مواجه بود!
مسأله اصلی در تنظیم بازار، همواره تأمین امنیت غذایی مصرف‌کنندگان است. به عبارت دیگر، سیاست‌گذارِ غذا باید سازکاری تمهید کند که تسهیل کننده دسترسی مطمئن همه اقشار جامعه به غذای کافی، سالم و با قیمت مناسب باشد و دستگاه متولیِ بازار، باید تضمین کند که تورم، منجر به کوچک شدن حداقل معیشت مردم، یعنی سفره غذای آنان نمی‌گردد. اما این همه ماجرا نیست. لازمه «عرضه» غذا با قیمت مناسب، «تأمین» آن است که از طریق تولید داخلی و یا واردات حاصل می‌شود.
به دلایل اقتصادی و سیاسی، در تأمین غذا، اصل بر تولید داخلی است. زیرا از یک سو تولید، مهمترین عامل رشد اقتصادی است و از سوی دیگر، تولید داخلیِ غذا تضمین کننده استقلال کشور، به ویژه در شرایط تحریم و چالش‌های جهانی همچون کرونا، جنگ اوکراین و... است. این ضرورت‌های اقتصادی و سیاسی، در کنار ظرفیت‌های زیاد کشاورزی کشور ایجاب می‌کند که سیاست‌گذار غذا، اولویت تأمین غذا را در تولید داخلی بداند و هدف اصلی کشاورزی کشور را خودکفایی در محصولات اساسی غذایی تعریف کند. تشریح اینکه دستیابی به خودکفایی در محصولات اساسی غذایی، چگونه بدون ضربه زدن به منابع طبیعی به ویژه آب و خاک قابل تحقق است، خود موضوعی اساسی است که تشریح آن مجالی دیگر می‌طلبد. اما به اجمال می‌توان گفت راه آن، افزایش بهره‌وری تولید از طریق به رسمیت شناختن نظام تولید کشاورزی متناسب با اقتضائات اجتماعی جامعه ایران و بکارگیری فناوری‌های متناسب با اقتضائات اقلیمی خودمان است.
*واردات، سرکوب کننده تولید داخلی
با این حال تا پیش از دستیابی پایدار به خودکفایی در محصولات اساسی غذایی، برای تنظیم بازار و تأمین نیاز مصرف‌کنندگان، ناگزیر از وارداتیم. اما آمار واردات کالاهای اساسی بسیار تأسف‌برانگیز است. بر اساس آمار گمرک، ما در 11 ماه نخست سال 1401 حدود 30 میلیون تن محصولات کشاورزی و غذایی وارد کرده‌ایم که حدود 23 میلیون تن از آن به ارزش بیش از 16 میلیارد دلار، محصولات اساسی همچون گندم، جو، ذرت، کنجاله سویا، روغن خام، برنج و شکر بوده است. علاوه بر این، متأسفانه با وجود ظرفیت‌های معطل مانده تولید در حوزه دام و طیور، در نتیجه سوء مدیریت، در برخی سال‌ها از جمله دو سال اخیر ناچار به واردات گوشت گاو، گوشت گوسفند، گوشت مرغ و تخم‌مرغ نیز شده‌ایم. از آنجا که بنا به ضرورت‌های تنظیم بازار و البته لابی قدرتمند واردکنندگان (!)، واردات نهاده‌های دامی و محصولات اساسی همواره با انواع حمایت‌های دولتی، همچون تعرفه‌های گمرکی بسیار پایین و حتی صفر درصد، بهره‌مندی از ارز ترجیحی و نیمایی و انواع دیگر حمایت‌های تجاری همراه بوده، این نوع واردات، همیشه سدی بزرگ در برابر تولید داخلی بوده است.
*ضرورت یکپارچگی سیاستگذاری زنجیره غذا
حال مسأله این است که در شرایطی که در کوتاه‌مدت ناچار به وارداتیم و در میان‌مدت باید به خودکفایی در محصولات اساسی برسیم، آیا می‌توان کاری کرد که واردات، سرکوب کننده تولید نشود؟ به لحاظ نظری پاسخ مثبت است و راه‌حل آن را باید در بکارگیری هماهنگ و هوشمندانه انواع مداخلات و ابزارهای سیاستیِ حمایت از تولید کننده و حمایت از مصرف‌کننده جست. اما تجربه نشان داده است که اگر هماهنگی در سیاست‌ها رعایت نشود، ابزارهای حمایت از مصرف، به ضرر تولید عمل می‌کنند و بالعکس. چالش‌های گوناگونِ هماهنگیِ بین دستگاهی در نظام‌های اداری دولتی، منجر به این شده است که در بسیاری از کشورها، از جمله تعداد قابل توجهی از اقتصادهای پیشرفته، یک وزارتخانه‌ی واحد، متولی سیاستگذاری کل زنجیره غذا باشد. در گذشته که وزارت صمت، متولی تجارت و تنظیم بازار غذا، و وزارت جهاد کشاورزی متولی تولید بود، همواره مشکلات، بین این دو وزارتخانه پاسکاری می‌شدند و هیچ یک از این دو وزارتخانه حاضر به گردن گرفتن نارسایی‌ها نبودند. به همین ترتیب، مجلس نیز در حسابکشی از این وزارتخانه‌ها همواره دچار چالش بود در عمل نمی‌توانست دو وزیر را به صورت همزمان بازخواست کند و مسئول یا مقصر اصلی را شناسایی نماید. همچنین تجربه نشان داده است که وزارت صمت، تعهدی به تولید کشاورزی از خود نشان نمی‌دهد و معمولاً تمرکز او بر تأمین بازار از طریق واردات، ضد تولید عمل می‌کند.
*اجرای قانون انتزاع، نقطه شروع حسابکشی!
واضح است که صِرف یکپارچه شدن سیاستگذاری زنجیره غذا، مسائل پیچیده تولید، واردات، صادرات و تنظیم بازار نهاده‌های کشاورزی و محصولات غذایی حل نمی‌شوند، بلکه این تازه شروع ماجراست. بکارگیری هماهنگ ابزارهای سیاستی با اهداف تأمین امنیت غذایی، حمایت از تولید داخلی محصولات اساسی و نیز حمایت از صادرات محصولات کشاورزی مزیت‌دار در محیط پیچیده، غیرقابل کنترل و حتی تا حدودی غیرقابل پیش‌بینیِ آب‌وهوایی و اقتصاد داخلی و بین‌المللی به سادگی امکان‌پذیر نیست؛ به ویژه اینکه همه اینها باید در وزارتخانه‌ای انجام شوند که از مشکلات عدیده‌ای در نظام اداری خود رنج می‌برد! تا زمانی که این وزارتخانه به دنبال تصدی‌گری در مدیریت تولید و تنظیم بازار است، قانون انتزاع، مسلخ وزرای جهاد کشاورزی خواهد بود؛ حتی اگر وزیر، سید جواد ساداتی نژاد باشد که در دوره ریاستش بر کمیسیون کشاورزی مجلس، پیگیرترین حامی بازگشت قانون انتزاع بود! زیرا از یک سو واضح است که نظام اداری دولتی ظرفیت مدیریت مستقیم تولید و تنظیم بازار را ندارد و از سوی دیگر، در شرایط اجرای قانون انتزاع، مسئول، واحد است و وزارتخانه‌ها امکان متهم کردن یکدیگر را ندارند. قابل تأمل است که برکناری آقای ساداتی‌نژاد از سکانداری وزارت جهاد کشاورزی، چه در اثر نقش وی در حذف شتابزده ارز ترجیحی از نهاده‌های دامی بوده باشد، چه در اثر داستان‌های سازمان مرکزی تعاون روستایی و چه گرانی گوشت و مرغ و در عین حال، متضرر شدن دامداران و مرغداران، به هر حال مربوط به وظایفی بوده که قانون انتزاع برای این وزارتخانه تعریف کرده است.
*گامِ بعد از قانون انتزاع
از مقدمات فوق می‌توان نتیجه گرفت که لغو قانون انتزاع، ارتجاعی پرهزینه در امر تولید، تجارت و تنظیم بازار غذا در کشور خواهد بود و به هیچ وجه قابل توصیه نیست. اما ماندن در حالتی که وزارت جهاد کشاورزی می‌کوشد مدیریت را رأساً برعهده گیرد نیز ممکن نیست و نتیجه‌ای جز شکست‌های پی در پی سکانداران این وزارتخانه نخواهد داشت. نگاه وزارت جهاد کشاورزی به نظام تولید کشاورزی در کشور نیازمند تغییر اساسی است. وقت آن رسیده است که به جای توجهِ کم‌حاصل به نظام‌های تولیدی همچون شرکت‌های سهامی زراعی و کشت و صنعت‌های عظیم که خاستگاه فکری آنها اقتصاد سرمایه‌داری است، به «حکمرانی مردم‌بنیان کشاورزی» روی آوریم. به این ترتیب که به واقعیت کشاورزی خود اعتماد کنیم و ضمن به رسمیت شناختن نظام تولید خانوادگی در کشاورزی کشور، زمینه شکل‌گیری تشکل‌های واقعی (و نه دولت‌ساخته) تولیدکنندگان کشاورزی را فراهم کنیم و در گام‌هایی حساب‌شده و محکم، مدیریت زنجیره‌های تولید، تجارت و تنظیم بازار نهاده‌های تولید و محصولات غذایی را به تشکل‌های بالغِ مردم‌ساخته واگذاریم.
پایان سخن اینکه می‌دانیم در خیلی از حوزه‌های اجرایی کشور مشکل داریم، اما واقعیت این است که با سفره غذای مردم نمی‌توان بازی کرد و فضای رسانه‌ای و دستگاه سیاسی کشور معمولاً تنش در این حوزه را بر نمی‌تابند. پس تا زمانی که قانون انتزاع زنده است، تکیه بر کرسی وزارت جهاد کشاورزی آسان نیست و سید جواد ساداتی نژاد، آخرین قربانی نخواهد بود؛ مگر اینکه نگاه خود به حکمرانی کشاورزی را متحول کنیم!
دکتر هاشم سوداگر
عضو هسته سیاست کشاورزی مرکز رشد دانشگاه امام صادق (ع)