ماموریت شهرداران تا 2030

مطالعات «هبیتات» نشان می‌دهد، شهرها با بحران «آلودگی هوا» روبه‌رو هستند و دسته ای از آنها در سال‌های پیش رو با مساله «رشد چشمگیر جمعیت» مواجه می شوند. در این میان، «فقر مسکن ناشی از حاشیه نشینی و سکونتگاه های غیراستاندارد» در همه شهرها بر کیفیت زندگی اثر سوء گذاشته است. جنس تهدیدهای مناطق شهری اما فقط این موارد سه‌گانه نیست. روند سکونت شهری هر‌چه جلو می رویم به سمت «شهرهای متوسط و کوچک» خزش می‌کند و دو تهدید «حمله انسانی به منابع طبیعی (تغییرکاربری زمین های کشاورزی)» و همچنین «ضعف بنیه مالی شهرداری های این نوع شهرها برابر خدمات موردنیاز جمعیت جدید» به سه تهدید اول اضافه می‌شود و دولت های محلی و مرکزی در کشورها را درگیر خواهد کرد.

به این ترتیب اگر شهرداری ها یا همان دولت های محلی قادر به رفع تهدید نباشند، شهروندان آسیب نهایی را خواهند خورد. «هبیتات» با بررسی جنس مشکلات کنونی و آینده شهرهای جهان، پیش‌بینی می‌کند مناطق شهری کشورهای درحال توسعه با شدت بیشتری از این تهدیدها روبه‌رو شوند. اما راه حل ها هم مشخص است. نقشه ای که این مجموعه مستقر در سازمان ملل متحد برای «نحوه اداره آتی شهرها» کشیده است و اجرای آن را به شهرداران توصیه می‌کند، بر دو محور مشخص استوار است؛ «تنوع بخشی به منابع مالی شهرداری» و «افزایش ظرفیت جذب درآمد و اعتبار در بودجه اداره شهرها».

برای این منظور توصیه شده است، شهرداران از «استعداد زمین ها در شهرها برای تامین درآمد پایدار به شکل مالیات های شهری» غافل نشوند. تامین مالی تلفیقی به شکل جذب سرمایه بخش خصوصی در کنار بودجه محدود شهرداری راه حل دوم این نقشه است. منبع اصلی دولت های محلی در آمریکا و چین، «اوراق قرضه» است که بیش از 70‌درصد از پروژه های زیرساختی شهری از این محل تامین مالی می‌شود؛ این مدل برای اداره شهرها تا 2030 توصیه شده است. «مشارکت افقی» شهرهای مجاور و تاسیس صندوق توسعه شهرداری با استفاده از منابع دولت مرکزی و وام بانکی هم راه حل چهارم است.

ویژگی های شهرنشینی آینده

چشم انداز شهرنشینی جهانی متفاوت است و الگوهای رشد شهری متفاوتی را در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته تجربه می کند. کشورهای توسعه یافته میزان شهرنشینی بالایی را تجربه کرده اند، بنابراین سرعت شهرنشینی در حال کاهش است. اما سرعت سریع شهرنشینی عمدتا در کشورهای در حال توسعه نهفته است. تا سال 2030، تقریبا 60‌درصد از کل جمعیت ساکن در کشورهای در حال توسعه در شهرها زندگی خواهند کرد و الگوی رشد شهرنشینی نیز یک خط جداکننده بین جهان توسعه یافته و جهان در حال توسعه می کشد. نرخ شهرنشینی کشورهای توسعه یافته (درصد کل جمعیت ساکن در مناطق شهری) اساسا بالاتر از میانگین نرخ شهرنشینی در جهان است. 93‌درصد از رشد جمعیت شهری آینده در کشورهای در حال توسعه رخ خواهد داد. بیشترین رشد جمعیت شهری در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین خواهد بود که به ترتیب 54 درصد، 32.5‌درصد و 6.8‌درصد از کل رشد جمعیت شهری را تشکیل می دهند. این روند رشد باعث خواهد شد تمایل فزاینده ای به حاشیه نشینی و گسترش شهری به وجود بیاید. کل مساحت تحت پوشش شهرهای جهان قرار است در 40 سال آینده سه برابر شود که با از دست دادن زمین های کشاورزی و تهدید پایداری سیاره مواجه خواهد بود. در سال 2010، کل مساحت تحت پوشش مناطق ساخته شده شهری که سکونتگاه های شهری جهان را تشکیل می دهند، حدود یک میلیون کیلومترمربع بود. اگر جمعیت شهری و روند کاهش تراکم جمعیت در سطح در درازمدت ادامه یابد، مساحت سیاره تحت پوشش سکونتگاه های شهری سه برابر خواهد شد و تا سال 2050 به بیش از 3 میلیون کیلومترمربع خواهد رسید. این چالش های بزرگی را برای توسعه پایدار شهری ایجاد می کند. در سال های آتی، شهرهای کوچک و متوسط بر رشد شهری جهانی مسلط هستند. حدود 75‌درصد از جمعیت جهان در شهرهای کوچک با کمتر از 500هزار نفر زندگی می کنند. شهرهای کوچک دارای ظرفیت های مالی ضعیفی هستند که منجر به کمبود زیرساخت ها و خدمات بزرگ، فرصت های اندک برای رشد اقتصادی و افزایش فقر شهری می‌شود. شهرها برای تامین مالی نیازهای مبرم به زیرساخت ها و خدمات دارند که با چالش های فزاینده ای روبه‌رو هستند. درآمدهای شهرداری اغلب برای پاسخگویی به نیازهای بزرگ و رو به رشد برای هزینه های عمومی ناکافی است. در عین حال، سیاستگذاری شهری اغلب به دلیل فقدان یک محیط توانمند و ساختار شفاف برای تصمیم‌گیری با مشکل مواجه می‌شود. شهرهای کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای توسعه یافته ظرفیت ضعیف تری برای تولید درآمدهای خود دارند، در حالی که نیاز به سرمایه‌گذاری بیشتری دارند.

هر چه سطح توسعه اقتصادی یک کشور کمتر باشد، ظرفیت های مالی شهرهای آن ضعیف تر است و نیازهای مالی و شکاف مالی در شهرها بیشتر می‌شود. سرانه بودجه دولت‌های محلی در کشورهای کم‌درآمد 12 دلار، در کشورهای با درآمد متوسط پایین 45 دلار، در کشورهای با درآمد متوسط بالا 267 دلار و در کشورهای با درآمد بالا 2944 دلار است. شهرها طی سال های پیش رو، فاقد سرمایه‌گذاری مناسب در بخش مسکن هستند. برای دستیابی به اهداف تعیین شده توسط SDG11، جهان نیاز به سرمایه‌گذاری حدود 3 تا 4 تریلیون دلار در سال دارد تا مسکن مناسب برای همه در دسترس باشد. علاوه بر این، بودجه قابل‌توجهی برای نگهداری و بهبود وضعیت موجودی مسکن مورد نیاز خواهد بود. به دلیل شهرنشینی سریع، شکاف در سرمایه‌گذاری در حال افزایش است. حدود 830 میلیون نفر در جهان در محله های فقیرنشین زندگی می کنند و با در نظر گرفتن 2 میلیارد افزایش دیگر جمعیت شهری تا سال 2030، حدود 3 میلیارد نفر یا نزدیک به 40‌درصد از جمعیت جهان در سال 2030 به مسکن جدید نیاز خواهند داشت و به این ترتیب، 565 میلیون واحد مسکونی جدید مورد نیاز است. شکاف بزرگی در سرمایه‌گذاری زیرساختی وجود دارد، کشورهای در حال توسعه سالانه نیاز به 1.3 تریلیون دلار سرمایه‌گذاری اضافی در زیرساخت های عمومی شهری دارند. شکاف جهانی سرمایه‌گذاری زیرساختی بین 1.1 تریلیون تا 1.5 تریلیون دلار در کشورهای در حال توسعه است.

 موانع تامین مالی شهرداری ها

پروژه های زیربنایی شهری نقش بسیار مهمی در ارتقای اقتصاد شهر ایفا می کنند و تاثیرات بالایی بر پایداری دارند. با این حال، بیشتر سرمایه‌گذاری های زیرساخت شهری از طیفی از نارسایی های بازار و نهادی رنج می برند که مانع از ظرفیت کشورها و شهرها برای بسیج منابع مالی کافی برای زیرساخت های شهری می‌شود. این به فقدان پروژه های کارآمد بانکی برمی گردد که احتمالا بازدهی متناسب با ریسک را ارائه می دهند. پروژه های توسعه زیرساخت های شهری به طور بالقوه در درازمدت سودآور بوده و مزایای قابل‌توجهی برای اقتصاد و جامعه دارند. با این حال، آنها به دلیل عوامل خارجی، مقیاس اقتصاد، انحصار طبیعی، اطلاعات ناقص و کالاهای عمومی در معرض طیف وسیعی از شکست های بازار هستند.

هنگام سرمایه‌گذاری در شهرها اغلب نبود اطمینان زیادی وجود دارد. این امر می‌تواند به فقدان استانداردهای منسجم برای پروژه های زیربنایی شهری، فقدان مدل های مالی مناسب برای بازپرداخت هزینه های سرمایه اولیه، عدم‌شفافیت در عملیات شهرداری ها، و فقدان مقررات، سیاست ها و چارچوب های قانونی سرمایه‌گذاری مشخص مربوط باشد. «تنوع منابع مالی» و «ابزارهای مالی نوآورانه» دو سنگ بنای تامین مالی و ارائه توسعه پایدار شهری هستند. بهبود درآمد منبع خود می‌تواند درآمدهای مطلق را برای یک شهر افزایش دهد، اما استقلال مالی دولت های محلی را نیز بهبود می بخشد و به آنها اجازه می دهد تا مدیریت مالی عمومی خود را به گونه ای که مناسب تر با اقتصادشان باشد برای زیرساخت ها و خدمات بهتر ارائه دهند. دولت های محلی باید برای افزایش منابع خود و تنوع بخشیدن به منابع درآمد خود قدرت داشته باشند. بهبود ظرفیت تولید درآمد شهری و مشوق ها منجر به بهبودهایی می‌شود که در خدمات بهتر و پایگاه های داده مالی شهرداری منعکس می‌شود. این به نوبه خود باعث ایجاد کارآیی در استقرار دارایی‌های شهری (مانند زمین) می‌شود و هزینه تجارت را کاهش می دهد. همچنین شفافیت را بهبود می بخشد، ابزارهای بازیابی هزینه را که مبنای جذب سرمایه و سرمایه‌گذاری های بیشتر برای بهبود خدمات شهری را تشکیل می دهد تقویت می کند. دولت های محلی اغلب درآمدهای منبع خود را به دو شکل اصلی تولید می کنند؛ مالیات های محلی و درآمدهای حاصل از فروش خدمات و مجوزهای شهری. برخی از شهرها نیز راه های نوآورانه ای برای گسترش پایه های درآمدی خود ایجاد کرده اند، برای مثال، دولت محلی مدلین در کلمبیا از تخصیص سود شرکت‌های متعلق به خود به عنوان بخشی از درآمد منبع خود استفاده کرد. جذب ارزش افزوده زمین یک جایگزین مهم و نوآورانه برای ایجاد درآمد محلی برای تامین مالی زیرساخت های شهری است. شهرها می‌توانند ارزشی را که توسط سیاست ها و مداخلات عمومی ایجاد می‌شود، از طریق مکانیزم هایی مانند مالیات ارزش زمین، عوارض بهبود، ادغام و تعدیل مجدد زمین، فروش حقوق توسعه، تامین مالی افزایش مالیات، اشتراک درآمد، تقسیم سود، سهم سود از تامین مالی مجدد و مجوزهای کاربری به دست آورند. تامین مالی تلفیقی رویکردی است که بودجه عمومی کمیاب را با سرمایه بخش خصوصی ترکیب می کند تا پروژه های زیرساختی نوآورانه و با تاثیرگذاری بالا را که به توسعه پایدار کمک می کنند، تحقق بخشد، در حالی که بازده مالی کافی را فراهم می کند و خطرات را برای سرمایه‌گذاران کاهش می دهد.

برای بسیاری از کشورها به‌ویژه برای کشورهای کم‌درآمد و کشورهای با درآمد متوسط کم، نقل و انتقالات بین دولتی همچنان مهم‌ترین منبع بودجه برای دولت های محلی است. در برخی کشورها، نقل و انتقالات بین دولتی تا 90‌درصد یا بیشتر از کل درآمد محلی را تشکیل می دهد، همان‌طور که در بسیاری از شهرهای جنوب صحرای آفریقا وجود دارد. «صندوق‌های توسعه شهرداری ها»، سرمایه‌گذاری در زیرساخت های شهری را از طریق شهرداری و تقویت ظرفیت این نهادها در این فرآیند هدایت می کنند. صندوق‌های توسعه شهرداری اغلب در سطح ملی به شکل یک واسطه مالی ایجاد می شوند که منابع را در ترکیبی از منابع وام و کمک بلاعوض به کار می‌گیرد و در برخی موارد، تامین مالی ترکیبی را فراهم می کند. بیش از 60 کشور، صندوق‌های توسعه شهری ایجاد کرده اند. منبع اصلی تامین مالی برای زیرساخت های شهری تحت سیستم های مالی غیرمتمرکز است. «استقراض» می‌تواند از طریق اوراق قرضه یا وام بانکی یا مستمری و سایر منابع انجام شود. این وجوه قرض گرفته شده می‌تواند از یک منبع خصوصی یا دولتی باشد. ابزارهای بدهی از جمله وام های بانکی یا اوراق قرضه یکی از بزرگ‌ترین دسته های تامین مالی برای تامین مالی کارهای زیرساختی در شهرهای ایالات متحده و چین هستند. مجموع استقراض دولت های محلی ایالات متحده از طریق اوراق قرضه به 3.8 تریلیون دلار می رسد. اوراق قرضه برجسته دولت های محلی در چین 25.3 تریلیون یوآن (4 تریلیون دلار) است. تامین مالی خصوصی زیرساخت های شهری طی یکی دو دهه گذشته به طور قابل‌توجهی رشد کرده است. مشارکت عمومی خصوصی (PPP) یک ترتیب معمولی برای تامین مالی پروژه های زیرساختی است. PPP اغلب از طریق یک قرارداد بلندمدت بین یک نهاد بخش دولتی و یک نهاد بخش خصوصی برای طراحی، تامین مالی، ساخت، بهره‌برداری و نگهداری زیرساخت های عمومی ایجاد می‌شود.

 «شهرها را پایدارتر و سرمایه پذیرتر کنید»

براساس نتایج مطالعات صورت گرفته توسط هبیتات، کشورها باید مسیرهای توسعه‌ای را انتخاب کنند که متناسب با مراحل و شرایط توسعه آنها باشند و از برنامه توسعه ملی به عنوان ابزاری برای پیشبرد توسعه محلی در شهرها استفاده کنند. کشورها باید یک سیستم نظارتی و نهادی مالی دقیق ایجاد کنند تا امکان دسترسی به منابع مالی را فراهم کند. چنین تلاش هایی می‌تواند روی یک محیط توانمند در چهار حوزه محیط نظارتی، قانونی و سیاستی، محیط نهادی، فضای سرمایه‌گذاری و اعتبار و محیط مالی متمرکز شود. کشورها می‌توانند از طریق ایجاد رژیم‌های قانونی و نظارتی لازم، سیاست ها و رویه های اداری ساده برای ارتقای PPP ها برای اهرم مالی بخش خصوصی، محیطی را ایجاد کنند که باعث ایجاد مشارکت عمومی - خصوصی شود. مشارکت های دولتی و خصوصی (PPP) می‌توانند فرصت های نوآورانه و سودمندی را برای توسعه شهری پایدار توسط دولت های محلی، بخش خصوصی و سایر بازیگران برای یافتن راه حل های مقیاس پذیر برای چالش های توسعه شهری ایجاد کنند. اجرای موثر برخی ابزارها و محصولات مالی اغلب به همکاری ساختاریافته بین تمام سطوح دولت بستگی دارد، به‌ویژه برای زیرساخت هایی که مناطق مختلف را به هم متصل می کنند. تامین مالی شهرهای کوچک و متوسط از طریق نقل و انتقالات بین دولتی و حمایت های فنی و اداری بیشتر به تامین مالی و حمایت های بالا پاسخ خواهد داد. برای مثال، سرمایه‌گذاری بزرگ زیرساخت های حمل‌ونقل اغلب به هماهنگی منطقه ای قابل‌توجهی نیاز دارد. بهبود همکاری چند سطحی، کلیدی برای حصول اطمینان از تبدیل سیاست اقلیم به اقدامات محلی است و مبنایی برای تخصیص بودجه عمومی از بودجه ملی است.

در موفق ترین مدل های توسعه (از جهان در حال توسعه تا جهان اول، به عنوان مثال، سنگاپور)، دولت با تخصیص سرمایه پیشتاز است و نوع مناسبی از محیط سرمایه‌گذاری را ایجاد می‌کند (شاخص سهولت انجام کسب و کار). اگر بخواهیم تامین مالی از بخش خصوصی دنبال شود، به اقتصادهای قوی دولتی با بخش های اقتصادی و تخصص های غیرمتمرکز در سطح منطقه ای و محلی نیاز داریم. ترویج مشارکت افقی بین شهرها برای اشتراک و ادغام منابع؛ دو یا چند شهر برای ادغام و به اشتراک گذاشتن منابع، وارد یک ترتیب افقی همکاری می شوند. تشکیل یک محیط مشارکتی به دولت های شهری اجازه می دهد تا منابع را جمع آوری کنند، موارد تکراری را کاهش و یک پلتفرم مشترک برای توسعه ابتکارات تشکیل دهند. نکته مهمی که شهرها برای جذب سرمایه‌گذاری از منابع خصوصی باید انجام دهند این است که شهرهای خود را اعتباری کنند. شهرها باید بر بهبود درآمدزایی، ظرفیت های مدیریت مالی، ظرفیت های اجرای پروژه ها و ایجاد محیطی مناسب برای دسترسی شهرها به منابع مالی خارجی تمرکز کنند. سرمایه‌گذاری های عمومی می‌توانند نقش کاتالیزوری در تامین مالی توسعه پایدار شهری، به ویژه تامین زیرساخت های کارآمد داشته باشند. سرمایه‌گذاری عمومی فعالیت اقتصادی را تحریک می کند و بهره وری سرمایه خصوصی موجود (فیزیکی و استعدادی) را افزایش می دهد. سرمایه‌گذاری عمومی همچنین سرمایه‌گذاری های خصوصی جدید را تشویق می کند تا از بهره وری بالاتری که ایجاد می کند استفاده کنند و رشد اقتصادی را افزایش دهند. شهرها باید سرمایه‌گذاری عمومی را برای اهرم سرمایه‌گذاری خصوصی افزایش دهند. شهرها باید تجزیه و تحلیل کاملی از منابع درآمد بالقوه و تاثیرات آنها برای هر جریان معین انجام دهند. زمین یک دارایی اولیه برای بسیاری از شهرهاست. در بسیاری از موارد، کمتر از آن استفاده می‌شود. شهرها باید ابزارهایی را برای باز کردن و جذب ارزش زمین برای تامین مالی توسعه شهری مهیا کنند. بنابراین، سرمایه‌گذاری بیشتر شهرها در دارایی های مولد شهرها برای افزایش بهره وری شهری ضروری است.

اوراق قرضه شهرداری یک گزینه در دسترس شهرها برای تامین منابع مالی برای پروژه های بلندمدت مانند توسعه زیرساخت های شهری، به‌ویژه برای برخی از کشورهای توسعه یافته است. اکثر دولت‌ها و مقامات محلی در ایالات متحده از اوراق قرضه معاف از مالیات برای سرمایه‌گذاری در سه چهارم توسعه زیرساخت استفاده کرده اند. دولت های محلی در سال 2023 دارای 4 تریلیون دلار اوراق قرضه شهری در ایالات متحده آمریکا هستند.

• ظهور و سقوط شهرهای بزرگ جهان
• خدمات بانک شهر برای شهرداری‌ها
• بحران عدم‌تعادل در اقتصاد چین
• عوارض استفاده از هدفون‌های داخل گوشی چیست؟
• شهر هوشمند چیست؟