ایران به برنامه بلندمدت توسعه نیازی ندارد / ابتهاج چگونه برنامه دوم را موفق اجرا کرد؟

زهرا علی‌اکبری- بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست های کلی برنامه‌ی هفتم در مجمع تشخیص مصلحت نظام در حال بررسی است و هرچه که بگذرد اخبار بیشتری از مفاد و جهت‌گیری‌های برنامه هفتم منتشر خواهد شد. به سیاق سال‌ها و برنامه‌های گذشته، سیاست‌های کلی پس از اعلام نظر مشورتی مجمع، توسط رهبری ابلاغ خواهد شد. متعاقبا سازمان برنامه و بودجه وارد سازمان و ساختار برنامه شده و به روال گذشته، نظام نامه برنامه را ابلاغ خواهد نمود. نهایتا هم لایحه برنامه به مجلس خواهد رفت.

چنین فرایندی در برنامه هفتم هم در حال طی شدن است. شواهدی دیده نمی‌شود که این فرایند دستخوش تغییر شود هرچند که اما و اگرهایی هم در باره اصل برنامه به گوش می‌رسد و حتی برخی نظرات در مورد واگذاری نگارش برنامه به نهادهایی خارج از سازمان برنامه، شنیده می شود.

همه اینها مرا برای تدوین گفتگویی کوتاه و مفید درباره برنامه هفتم ترغیب می‌نمود. چهره مد نظر من برای مصاحبه، گزینه مناسبی برای گفتگو درباره موضوع بود. صاحبنظری در حوزه برنامه‌ریزی توسعه که سابقه سال‌ها فعالیت در سطوح کارشناسی و مدیریت میانی در سازمان برنامه و بودجه را داشته است و از نزدیک به امتیازات و نقاط ضعف این سازمان آگاهی دارد. به علاوه سال‌ها عضو هیات علمی دانشگاه بوده است. به اینها باید تحصیلاتش تا مقطع دکتری و اندیشه‌ورزی‌هایش در حوزه نظری را نیز اضافه نمود. آخرین کار نظری ایشان کتاب ارزشمند"هفتاد سال برنامه‌ریزی توسعه در ایران" است که در سال 1399 توسط مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه منتشر شد. کتابی که موشکافانه به هفتاد سال برنامه‌ریزی بلندمدت در ایران پرداخته و فراتر توصیف، به تحلیل چندی و چرایی آسیب ها و چالش نظر داشته است. در فصل پایانی کتاب هم ماحصل همه بررسی‌ها در قالب نسخه هایی کاربردی و ممکن برای بهبود و اصلاح، پیشنهاد شده است. همه اینها نشان می داد که گزینه مناسبی برای گفتگو در باره برنامه هفتم و برنامه ریزی در ایران را انتخاب کرده‌ام.

مشکل اما عدم تمایل مصاحبه شونده به گفتگو بود. ایشان تمایلی به مصاحبه نداشت. معتقد بود حرف نگفته‌ای نمانده و آنچه که باید گفته شود، نوشته، گفته و منتشر شده است... از من اصرار بود و از ایشان بی‌رغبتی محض... عدم تمایلش بر استدلالی تکان‌دهنده و جالب استوار بود و آن هم اینکه به این باور رسیده بود که در این سال‌ها دیگر ارزش و وزن کلمات از دست رفته است. دیگر هشدارها و انذارها تاثیری در فرایندها و نگاه‌ها ندارد. گویی یک بی‌تفاوتی و کرختی مزمن در سیستم پدید آمده است تا بدانجا که هیچ درد و رنجی سیستم، سیاستگذاران، متولیان و مجریان را به تکاپو و تلاش جدید سوق نمی‌دهد. چراغ‌های قرمز هم دیگر مورد اعتنا نیست!

از طرفی به این نکته تلخ اشاره هم داشت که در طی سال‌ها ندیده وزیر و وکیل و یا نهاد موثری خود را نیازمند گفتگو با صاحبنظر و اندیشمندی بداند و این گفتگوهای دلسوزانه و متعهدانه در بهترین حالت در حد رسانه‌ای باقی می‌ماند! بدترین حالتش هم کنارگذاشتن اهل اندیشه و تحلیل از مدیریت و اجراست!

به عنوان یک خبرنگار، حرف‌های آشنایی می‌شنیدم. در این سال ها بسیاری از اهل نظر و اهل تجربه، ترجیح می‌دهند سقف نگاه و انتظارات شان را به کف تقلیل دهند تا بتوانند آرامش ذهنی بیش‌تری داشته باشند. این گزاره درستی است که کلمات کارکردشان را از دست داده اند. گویی بار معنایی خود را از دست داده اند. رنگ ها هم توجهی را به خود جلب نمی نمایند. کارت قرمز و زرد دیگر کارکردی برای نظام حکمرانی ندارد.

با همه اینها و علیرغم درستی شواهد و استدلال های تلخی که بدان استناد می‌کرد، اهمیت برنامه هفتم و نگاه امیدوارانه درونی ایشان به آینده، موجب شد بتوانم بعد مدتی چانه‌زنی و ذکر مصیبت، کار به گفتگویی ثمربخش ختم شود. پرسش‌هایی کوتاه و کلیدی مطرح شد. پاسخ‌ها هم در حد امکان براساس حوصله مخاطبی که شاید بر این عقیده باشد که دیگر گفتگو فایده ندارد، تنظیم شده است. گفتگو با دکتر فتح اله آقاسی زاده، با ارجاعات ایشان به منابع مکتوب و چهره‌های معتبر، به دور از مغلق‌گویی پیش روست.

بیشتر بخوانید:

مصوبات تازه مجمع تشخیص مصلحت: از اصلاح سن بازنشستگی تا رفع فقر

سالمندی یک چهارم جمعیت ایران تا سال 1430/ پانزده درصد سالمندان تنها هستند

آیا برنامه‌های بلندمدت 5-7 ساله، تاثیری بر روند توسعه و پیشرفت کشور داشته‌اند؟

به نظر اجماعی وجود دارد که برنامه‌های نخستین ایران برنامه های موفقی بوده‌اند. موفقیت این برنامه‌ها ناشی از چند دلیل مهم بود.

اول از همه اینکه برنامه‌های نخستین (برنامه اول و دوم)، عمرانی بودند برای مثال برنامه اول که برای دوره زمانی 1327 تا 1334 تدوین شده بود، در عنوان هم"عمرانی" خوانده می‌شد. در قانون مصوب 26 بهمن 1327 مجلس شورای ملی و در گزارش مصوب کمیسیون برنامه مجلس)27.6.4)، "برنامه هفت ساله عمرانی کشور"، مجموعه‌ای از "عملیات در رشته های مختلف امور اقتصادی و اجتماعی" را شامل می‌شد.

در "قانون اجازه اجرای موقت برنامه هفت ساله مصوب 28.4.13"، نیز به دولت اجازه داده شد "عملیاتی که سازمان برنامه مفید و به تدریج قابل اجرا می‌داند"، تصویب نموده و اجازه اجرای آن را به سازمان بدهد.

همه مستندات نشان می‌دهد که برنامه اول شامل"عملیات مدنظر سازمان برنامه" و به عبارتی"شامل عملیاتی بود که مجموع آن برنامه هفت ساله عمرانی نامیده می‌شد".

در قانون برنامه دوم نیز سازمان برنامه به عنوان سازمان ویژه اجرای کارهای عمرانی شناخته می‌شد. قانون برنامه دوم حتی برای سازمان برنامه نقش دستگاه اجرایی قائل شده بود. سازمان برنامه در آن دوران به عنوان "بزرگ‌ترین سازمان عمرانی کشور" شناخته می‌شد و "تشکیلات سازمان برنامه اساسا به سمت اجرای مستقیم طرح‌های عمرانی بزرگ و نظارت بر آن گرایش پیدا کرد."

" از مهم‌ترین برنامه‌های تفصیلی مربوط به قانون برنامه دوم، پروژه‌هایی چون ساخت سد ساوه، ساخت سد درود زن، احداث کارخانه کود شیمیایی، ساخت حدود یازده هزار کیلومتر راه، تکمیل راه آهن میانه - تبریز و شاهرود - مشهد، توسعه ساختمان فرودگاه مهرآباد، توسعه کارخانه های چیت سازی، قند و سیمان و بالاخره تاسیس کارخانه ذوب آهن بود."

"بر مبنای گزارش سازمان برنامه، کارشناسان سازمان برنامه در سال 1339 از 903 طرح و پروژه عمرانی کشور بازدید و وضع پروژه ها را بررسی کردند."

دلیل دوم اینکه برنامه‌های نخستین و به طور خاص برنامه دوم تحت تمرکز و اقتدار سازمان برنامه طراحی و اجراء می‌شدند. سازمان برنامه در آن سال ها یک نهاد مستقل حکومتی و عملا فراتر از قوه مجریه بود.

مک لئود در نگارش تجارب گروه مشاوران دانشگاه هاروارد در ایران، از سازمان برنامه به عنوان"دولتی در دولت و سازمانی خودکفا" یاد کرده است. مک لئود می‌نویسد که "سازمان برنامه از ابتدا برنامه کار و شهرت خود را بر مبنای عدم همکاری آگاهانه با دولت قرارداده است."

پس از مشرف نفیسی و مدیران عامل مستعجل، با ورود ابتهاج در شهریور 1333 به سازمان برنامه، سازمان قریب پنج سال با قدرت حداکثری نقش‌آفرینی می‌کرد. هژمونی ابتهاج موجب شده بود از او با صفاتی چون"دیکتاتور" و "دیکتاتور بزرگ" یاد کنند.

اقتدارگرایی حداکثری ابتهاج از خصیصه‌های منحصر به فرد سازمان برنامه نخستین است. واگذاری اختیارات سازمان به نخست وزیر (دولت) در زمان نخست‌وزیری اقبال، و برنامه سوم تا اندازه‌ای توانست اقتدار حداکثری سازمان برنامه را مهار کند. در اواخر برنامه دوم و مطابق با لایحه قانونی 23 بهمن 1337، اختیارات سازمان به دولت (نخست‌وزیر) منتقل شد و سازمان از حالت مستقل خارج شد. متعاقبا ابتهاج نیز استعفا نمود.

در متن ماده واحده قانون واگذاری اختیارات مدیر عامل سازمان برنامه به رئیس دولت (مصوب 26/11/1327)، چنین آمد که "سازمان برنامه زیر نظر نخست وزیر یا شخصی که از طرف مشارالیه تعیین می‌گردد، اداره خواهد شد."

اقتدار سازمان برنامه البته مستظهر به پشتیبانی ویژه شاه بود. ابتهاج در خاطرات خود تصدی سازمان برنامه را "تکلیف شاه" دانسته و می‌نویسد که شاه گفت "می‌خواهم پول نفت دست کسی نباشد که تحت نفوذ احدی قرار گیرد."

به علاوه وقتی مطابق با نظر شاه و قبل از صدور حکم مسئولیت به ملاقات نخست وزیر سپهبد زاهدی می‌رود، چنین می نویسد که "زاهدی گفت به شرافت سربازیم قسم کوچک‌ترین دخالتی در کار سازمان برنامه نکنم و صد درصد از شما حمایت کنم."

ابتهاج در باره مدل عمل خود پس از تصدی سازمان برنامه، می‌گوید" هر هفته روزهای چهارشنبه می‌رفتم پیش شاه... من با دولت سروکار نداشتم. شرط من با شاه این بود که من از دولت دستور نخواهم گرفت". شواهد تاریخی تایید می‌نماید که پشتیبانی شاه از ابتهاج او را در پیشبرد امور موفق می کرد.

صرفنظر از اقتدارگرایی ابتهاج و پشتیبانی‌های شاه از ابتهاج، دلیل دیگر موفقیت برنامه‌های نخستین این بود که برنامه و عملیات عمرانی با پشتیبانی شاه طراحی و اجراء شدند. به استناد برخی گزارش‌های منتشر شده از جمله گزارش سال 1389 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، "شاه پس از پشت سرگذاشتن روزهای سخت دوران 1332-1330، شخصا از تفکر برنامه ریزی حمایت می‌کرد.".

برخی محققان از جمله نیلی و کریمی (1396)، معتقدند که "شخص شاه از چگونگی کارکرد دستگاه‌های دولتی در این امور - سرمایه گذاری و اجرای پروژه‌ها - رضایت نداشت و بنابراین تمایل داشت سازمانی زیر نظر خودش، سرمایه‌گذاری را انجام دهد."

نیلی و کریمی در مطالعه خود پشتیبانی شاه از ابتهاج را البته محدود به زمانی خاص دانسته و معتقدند از زمانی "شاه به این نتیجه می‌رسد که سازمان برای تصمیم‌گیری‌های کلان کشور به نهاد جسوری تبدیل شده است. به همین دلیل با توافق شاه، دکتر اقبال که در آن زمان نخست وزیر بوده است، ماده واحده‌ای... با قید سه فوریت تقدیم مجلس شورای ملی می‌کند که در همان روز به تصویب می‌رسد."

چنین زمینه مساعدی موجب شده بود برنامه‌های عمرانی نخستین، کامیاب بشمار آیند. در آن برنامه‌ها، خبری از مدل‌های اقتصاد سنجی و جداول رشد نبود و نگاه به برنامه، نگاهی عملیاتی - پروژه‌ای بود.

بعدها هر سه عامل موفقیت برنامه‌ها، رنگ باختند. اوضاع کشور تغییر کرد. دستگاه‌های اجرایی پا به عرصه گذاشتند. برنامه‌ها هرچند که عنوان عمرانی را با خود داشتند اما به تدریج از حالت عمرانی به برنامه جامع تبدیل شدند (برنامه عمرانی سوم، اولین برنامه جامع توسعه در ایران بود). منابع مالی و مدیریتی کمیاب در برابر نیازهای متنوع برنامه جامع، ره به جایی نمی‌برد. اقتدار سازمان برنامه از بین رفت. برنامه‌ها به احکام برنامه تقلیل یافتند و مجموعه‌ای دیگر از رخ دادها، اتفاق افتاد.

در وضع موجود، آیا برنامه‌ها کارکرد و ثمراتی دارد؟

هم آری و هم خیر! پاسخ به نوع نگاه بستگی دارد. اگر حداقلی و شکلی نگاه کنیم شاید بتوانیم پاسخ آری را انتخاب کنیم اما اگر اصولی و محتوایی نگاه کنیم خیر!

من فکر می‌کنم اگر نگاه همه جانبه و کل گرایانه‌ای بنگریم، دستاوردها قطعا اندک است... صریح و بی‌پرده اینکه با توجه به وضعیت حاصله، به نظر حتی در شرایط فقدان برنامه‌های بلندمدت، کشور از چیزی محروم نخواهد شد!

البته منصفانه اینکه برنامه در همین شرایط هم فاقد کارکرد و ثمره نیست اما ثمراتش آن چنان که انتظار می‌رود، چندان به توسعه و تعالی کشور مدد نمی‌رساند و در سطح غایی مورد انتظار نیست.

به نظر می‌رسد برنامه بیش از آنکه برای اجرا نوشته شود، برای وصف آرزوهای ما تدوین می‌شود. با انبوهی اولویت که طبیعتا هیچ‌کدام فرصت ظهور و بروز نمی‌یابند. این افت مانع اجرایی شدن برنامه نیست؟

درست است. امروزه برنامه چند کارکرد مشخص دارد. یکی اینکه آرزوهای ما را نشان می‌دهد. مثلا اینکه می‌خواهیم به رشد 8 درصدی برسیم. یا می‌خواهیم مفاهیم بلند مندرج در سیاست‌های کلی را دنبال کنیم. در واقع برنامه پنج ساله ما، جهت‌گیری‌های حکومت و نظام رسمی مستقر را بیان می‌کند.

دوم اینکه برنامه، حوزه عمل نهادهایی است که حیات‌شان را به چنین فعالیت‌هایی گره زده‌اند. به عنوان مثال سازمان برنامه اولین متقاضی برنامه بلند مدت (البته مستظهر به قانون برنامه و بودجه پیش از انقلاب) هست چون حیاتش به آن گره خورده است. به علاوه نهادهایی چون مجمع و مجلس هم در سایه برنامه می‌توانند موجودیت خود را بیشتر نشان دهند.

سوم اینکه دستگاه‌های اجرایی هم به برنامه‌نویسی و برنامه پنج‌ساله متمایل هستند. صرفنظر از وجوه دلپذیر آیینی و مناسکی، برنامه همچنان می‌تواند محلی برای فربه‌سازی دستگاه‌های اداری یا تغییر جهت، وظایف و ساختار برخی دستگاه‌ها و نهادها بشمار آید. با یک حکم برنامه، نهادی مثل شورای رقابت یا یک شرکت در وزارت کشاورزی خلق می‌شود. همچنین امکان قبض و بسط‌های ساختاری - تشکیلاتی در دوران برنامه قابل طراحی و اجراء هست. ممکن است نهادی عملا حذف شود یا تشکیلات و ساختار مستقلی ذیل وزارت‌خانه و دستگاه دیگری قرار گیرد و یا بالعکس.

چنین ثمراتی به هرحال در نوع خودش یک کارکرد نسبتا تعیین ننده درونی یا بیرونی است... اما از سویی باید دانست این ثمرات، می‌تواند در غیاب برنامه‌ها هم دنبال شده و حاصل شود. در واقع بسیاری از این فعل و انفعالات در نبود برنامه هم قابل طراحی و اجراء خواهند بود.

بنابراین در وضع موجود، برنامه پنج ساله یک ظرفیت است که دستگاه‌های اجرایی و دولت از آن بهره می‌گیرند. مجلس هم به واسطه شکل دادن به یک ایستگاه برای چانه‌زنی و نقش‌آفرینی بیشتر با دولت و گاه نظام، از برنامه بدش نمی‌آید...

بنابراین برنامه ها خواص و ثمراتی دارند اما ثمرات برنامه محدود به همین حد و اندازه‌ای است که توصیف شده و انتظارات بیشتری از برنامه‌های بلند مدت ما، متصور نخواهد بود.

اگر برنامه بلند مدت نباشد، چه اتفاقی رخ خواهد داد؟

پاسخ به نوعی در توضیحات پیش گفته آمده است. به نظر تنها اتفاق جدی که رخ خواهد داد محرومیت دستگاه‌های اداری از ظرفیت عبارات، متون و احکام برنامه هست. در شرایط حذف فرایند و خروجی‌های برنامه (احکام)، دستگاه‌ها باید از روش‌های جاری مثل طرح و لایحه یا از مسیر شوراهای موازی موجود، برخی خواسته‌های خود را دنبال کنند. همین!

البته باید این را نیز بدانیم که در صورت فقدان برنامه بلندمدت، دوستداران این آِیین کم‌کار و تا اندازه ای ناراحت و مکدر خواهند شد. گویی کنارگزاردن برنامه بلندمدت، فضای هاله‌ای و اتمسفری را شکل می‌دهد که به ویژه از نظر متخصصان دانشگاهی و فن‌سالاران، خوشایند نیست و کسی مایل نیست این فضا شکل گیرد.

با چنین وصفی، از برنامه هفتم چه انتظاری می‌توانیم داشته باشیم؟

انتظار از برنامه هفتم (با فرض مشابهت با برنامه‌های پیشین)، لاجرم باید در همین حد و اندازه و با همین کارکردها و ثمراتی که برشمردم، تعریف شود. چشم داشتن به ثمرات دیگر، ساده‌انگارانه خواهد بود.

به علاوه باید این را هم اضافه نماییم که اکنون مناسبات دولت و حکومت تغییر یافته است. شرایط نسبت به سال‌های قبل، پیچیده‌تر شده است. در طی این سال‌ها، دولت مستقر، گرفتار امور اجرایی و بحران معیشت شده است.

همچنین در همه حوزه ها، رخ دادهایی به مرور زمان حاصل شده که وضعیت را شکننده‌تر نموده است، به طوریکه به هر بخشی که بنگرید بطور بالقوه می‌توانید استعداد یک آسیب اجتماعی را بیابید. از طرفی نهادی چون مجلس هم با همه همسویی‌های کلان سیاسی که با دولت نشان می‌دهد، در حوزه‌های تخصصی و عملیاتی چندان قابل اتکاء نیست و نمایندگان در بزنگاه‌های اجرایی، رفتارهای غیرقابل پیش‌بینی نشان می‌دهند چرا که یک فرصت مهم برای نقش‌آفرینی مجلس هست. برای مثال لایحه دولت در حوزه برنامه در مجلس به کلی دگرگون می‌شود و گاه دولت را از ارائه لایحه به مجلس پشیمان می‌کند.

از طرف دیگر هم اساسا نمی‌شود چندان به نگاه بلندمدت پایبند بود. دولت‌های ما و وزرای ما با فرض صلاحیت و توانمندی، با بحران‌های حداکثری پیش رو، نمی‌توانند درست و دقیق فکر کنند. شاید هم اصلا فرصتی برای نگاه کردن بلند مدت پدید نمی‌آید. مسائل روزمره، انتصابات پر رمز و راز، دست بسته بودن برای ورود جدی در برخی حوزه‌های مهم، و مجموعه‌ای از مسائل دیگر، وزرا را از نگاه به آینده باز می دارد. مجلس هم اوضاع بهتری ندارد. دغدغه‌ها ضمن آمیخته بودن با انواعی از سوداری‌های شخصی، در خوش‌بینانه‌ترین حالت از جنس امروزِ مردم است. من در برنامه پنجم شاهد بودم که نماینده مجلس ترجیح می‌داد به جای تصمیم گیری کلان و نشستن در جلسه برنامه، به راغ رئیس بانک مرکزی برود تا برای توزیع وام بانکی بین تعدادی از موکلین مدنظرش، مجوز و سهمیه‌ای بگیرد. آن نماینده صریحا معتقد بود این امور، مهم تر از برنامه هست. این نقد و آن نسیه ای نامعلوم، کلی و غیرعملیاتی هست.

مشکل اصلی برنامه‌های بلند مدت پنجساله کجاست؟

مشکل یکی دو مورد نیست. هم به خود برنامه ها برمی‌گردد هم به فضای کلان حاکم بر برنامه. هم به محتوا هم به فرایند.

تا همین جا هم به برخی نکات اشاره شده است. برای مثال اصلا برنامه جامع منسوخ است ولی همچنان ادامه داده می‌شود. واترستون (1965) سالها قبل مطالعه ای کرد و در آن به این موضوع اشاره کرد که براساس تجربه صد کشور از جمله ایران، "حتی یک مورد برنامه‌ریزی جامع توسعه موفق در جهان وجود ندارد." در باره منسوخ شدن برنامه‌های جامع، اندیشمندان و آگاهان ایرانی هم فراوان سخن گفته‌اند و در غالب منابع و متونی که در باره آسیب‌شناسی برنامه‌های جامع منتشر شده، به این نکته اشاره شده است.

فرصتی برای بسط این موضوع نیست اما اگر خوانندگان حوصله داشته باشند می توانند به کتاب"هفتاد سال برنامه‌ریزی توسعه در ایران" مراجعه کنند و آسیب های درونی و چالش‌های بیرونی برنامه‌های بلندمدت کشور و چرایی شکل یافتن آن آسیب و چالش‌ها و نیز امکان و احتمال برون رفت از وضعیت مورد تحلیل را مطالعه کنند.

با این وصف سئوال من این است، نسخه شما برای برنامه هفتم چیست؟

من به استناد مطالعه و تجاربم، فکر می‌کنم اگر مایل باشیم برنامه‌های بلندمدت را ادامه دهیم، باید چند مفروض و اقدام منطبق با آن مفروضات را حتما مورد توجه قرار دهیم. مهم‌ترین مفروض اینکه بدانیم فقدان این نوع برنامه‌ها چندان نگران‌کننده نیست. تمدیدهای سالانه نشان می‌دهد که می‌توان سال ها برنامه‌ای را تمدید کرد. آخرین تمدیدی که صورت گرفت در مورد برنامه ششم است. صرفنظر از ضرورت های شکلی و حقوقی ناظر به قانونگذاری، آیا یکسال تمدید برنامه ششم، اصلا دیده شد؟ واقعا اگر برنامه تمدید نمی‌شد، چه اتفاقی رخ می‌داد؟

مفروض دیگر اینکه برنامه‌های بلندمدت اساسا اعتبار خود را از دست داده‌اند. گواهش اینکه اولا شرایط کشور ناپایدار است و متغیرها پرنوسان شده‌اند و ثانیا دولت‌ها به اتکای آنکه خود را برآمده از آرای مردم ناراضی از دولت پیشین می‌دانند، نگاه سلیقه‌ای به برنامه دارند و عموما با برنامه‌های موازی یا اسناد تحول، برنامه بلند مدت را عامدانه و خیلی آشکار، بی‌اعتبار می‌سازند. بر پایه این مفروض، برنامه‌های بلندمدت حتما باید به کناری نهاده شود. بهترین گزینه برنامه یکساله هست ضمن اینکه می‌توان حداکثر به بدیلی بنام برنامه چهارساله دولت هم فکر کرد. در واقع می‌توان برنامه‌های حداکثر چهارساله و محدود به دوره دولت‌ها و ریاست جمهورها طراحی نمود تا هر دولتی مجبور نشود گاه برخلاف جهت‌گیری برنامه، بر مبنای ذهنیات رئیس‌جمهور مستقر یا افراد ذینفوذ در دولت، برنامه تحول و سند عملیاتی خاص خودش را بنویسد. دولت‌ها می‌توانند حداکثر 3 ماه پس از استقرارشان، برنامه‌ای محدود و متقن، مناسب با شرایط خود و توان کارگزارانشان، تنظیم نمایند. آنرا تدوین و اجراء کنند. مردم هم همان را پایش نمایند و در همان حد از برنامه انتظار داشته باشند.

مفروض دیگر اینکه برنامه‌نویسی جامع جاری و فرمت برنامه‌نویسی کنونی باید متوقف شود. برنامه دولت توسط سازمان برنامه رئیس جمهور مستقر نوشته و تلفیق شود و همان برنامه تحولی باشد که رئیس دولت مبتنی بر هماهنگی با سیاست های کلان می‌خواهد آنها را انجام دهد. پایش برنامه هم توسط سازمان برنامه و دیگر پایش گران انجام شود. در چنین شرایطی البته باید برنامه اصلا تعریف شود که چیست؟ حد تفضیلش چیست؟ آیا مجموعه‌ای از کلیات و جهت‌گیری‌های سطح کلان هست یا اینکه رئیس‌جمهور تمایل دارد در سطح عملیاتی - اجرایی به حوزه عمل هر دستگاهی ورود جزیی نماید؟. اگر چنین دقتی به کار بسته نشود باز هم برنامه‌ها تبدیل به کشکول خواهند شد!

بنظر این مدل پیشنهادی (یعنی برنامه چهارساله / یکساله منطبق با هر دولت)، شدنی است چون هر رئیس‌جمهور بالقوه‌ای قبل از نامزدی و ورود به عرصه، آدم ها و افکارش را در قالب برنامه های پیش‌تر تدوین می‌نماید. برای همین فرصت 3 ماهه پس از انتخاب ویا 3 ماه پس از تنفیذ، فرصت خوبی خواهد بود.

البته وضع سال‌های اخیر هم گواهی می‌نماید که این مدل شدنی هست. همین اکنون هم با وجود برنامه ششم، دولت جناب رئیسی برای خودش سند و برنامه تحول دارد و این برنامه حداقل در مکاتبات و مراودات رسمی، مورد استناد و پایش هست.

این گفتگو برای مرور تجارب بین‌المللی مناسب نیست اما مخاطبان می‌توانند کشورهایی را در دنیا بیابند که اصلا برنامه بلندمدت ندارند اما موفقیت‌های‌شان امیدوار کننده و ارزشمند است. در برخی اظهارنظرها دیده‌ام که به تجربه هند اشاره کرده‌اند که "از 1978 به برنامه‌های کوتاه‌مدت یک‌ساله روی آورده‌اند."

مفروض دیگر اینکه اساسا نباید چندان از ارتباط میان برنامه با بودجه در کشور ما سخن گفت. این گزاره قطعا زیبا، اصولی و همه پسند است اما در عالم واقعیت ایرانی، چندان شدنی نیست!

در کشور ما بودجه تملکی شامل مجموعه‌ای از پروژه‌های عمرانی هست که در هر حال باید انجام شود. منطبق با هر نگاه و دولتی هم هست. به عبارت دیگر بودجه عمرانی، دولت‌مدار نیست و نمی‌تواند خیلی تحت‌تاثیر این دولت و آن دولت قرار بگیرد. دقیق‌ترش اینکه صرفنظر از این دولت و آن دولت، آب، برق، جاده، دارو و درمان، مدرسه، دانشگاه و... در هر حال بودجه می‌طلبند و اصلا نیازمند سند برنامه نیست. تعریف پروژه عمرانی هم خیلی قاعده‌مند نیست. همه ارکان و اجزاء دستی بر آن دارند. گاه رئیس‌جمهور پروژه‌ای را می‌پسندد و آنرا مطالبه می‌کند. گاه نماینده مجلسی بر تعریف و اجرای یک پروژه عمرانی مثل جاده و سد اصرار دارد. گاه نهادی برای اعتلای ارزش‌های تعریف شده مذهبی و اخلاقی به ساختمان و دانشگاهی نیاز دارد و آنرا ضروری می‌داند. خلاصه اینکه پروژه‌های عمرانی ملی و محلی صرف‌نظر از منشاء پیشنهاد، باید شکل بگیرند و اجراء شوند. دقیقا به همین دلیل است که همه تلاش‌ها برای عدم شروع پروژه‌های عمرانی جدید با وجود پروژه‌های نیمه‌تمام موجود، ره به جایی نمی‌برد. حتی ایجاد ایستگاه‌ها و دست‌اندازهایی برای بررسی پروژه‌های عمرانی جدید مثل کمیسیون ماده 23 در سازمان برنامه، تاثیر چندانی در اصل موضوع نداشته است.

در بودجه جاری و اعتبارات هزینه‌ای هم اوضاع پیچیده‌تر است چرا که این قوانین کشوری و دستگاهی هستند که تعیین کننده‌اند. قوانین و مصوبات، بودجه جاری را اجتناب ناپذیر نموده و بدان سمت و سو می‌دهند. دولت‌ها لاجرم باید براساس قانون و مصوبات، حقوق و مزایا بپردازند و این ربط چندانی به برنامه ندارد. برای مثال دولت باید در بودجه جاری خودش، اعتبار رتبه بندی معلمان یا همسان‌سازی حقوق بازنشستگان را لحاظ کند و این ربطی به برنامه ندارد. مثال دیگر نقش‌آفرینی هیات امنای دانشگاه‌ها یا هیات امنای بسیاری از مراکز و سازمان های تحقیقاتی و پژوهشی در تعیین حقوق و مزایا و امتیازاتی هست که بودجه جاری دانشگاه‌ها و نهایتا آموزش عالی و فناوری را فربه می‌سازد.

بر پایه چنین شواهدی، واقعیت اینکه اصلا بسیاری از هزینه‌های جاری اداره کشور یک تحمیل به دولت است و تقریبا به تمام، نشانی در برنامه‌های پنج‌ساله ندارند. دقیقا به همین دلیل هست که سازمان برنامه و بودجه خیلی نمی‌تواند رابطه و تناظری میان برنامه و بودجه شکل دهد هرچند که شعارش را هم همیشه تکرار می‌کند!

دقیق‌تر اینکه این یک رویای مقدس است که هیچگاه تعبیر نمی‌شود!

من در مجموعه اظهار نظرها در این مورد، سخن جناب برادران شرکاء را قابل تامل و نزدیک به واقعیت یافتم. برادران شرکاء در گفتگویی که در 1397 منتشر شده خیلی صریح و شفاف به این نکته اشاره می‌کند که "بدون بودجه، کار برنامه هم پیش نمی‌رود... من معتقدم اگر بودجه را از سازمان برنامه و بودجه بگیریم، برنامه‌های آن هم اجرا نمی‌شود. یعنی اگر قوه و نیرویی را که سازمان برای اعمال نظر در زمینه بودجه دارد از آن بگیرند، دیگر کسی به دنبال برنامه‌ها نمی رود. یعنی ما در حقیقت داریم از نیروی بودجه برای اجرای برنامه هایمان کمک می‌گیریم."

مفروض دیگر اینکه برنامه‌ها را باید از مجلس دور نگه داشت. اگر برنامه به احکام برنامه تقلیل یابد، مجلس ورود می‌یابد اما اگر برنامه‌ها از این آسیب دور شوند، نیازی به ورود مجلس نیست!

ورود مجلس از این جهت ناخوشایند است که غالبا برنامه را حجیم‌تر و تکالیف را متنوع‌تر می‌سازد. به نظر شایسته این است که مجلس به وظایف اصلی خود بپردازد و صف طرح و لایحه‌هایش را خلوت کند. شاید این در شرایط پرمشغله مجلس، راه حل خوبی برای شکل دادن به یک مجلس چابک باشد.

قاعدتا هم نباید با حجم مشغله‌های مجلس، برنامه را به احکام برنامه تقلیل داد و اساسا نیازی به احکام برنامه نیست. هر حکم، تبصره و مصوبه‌ای که دولت مستقر بخواهد می‌تواند در دالان‌های متنوع قانونگذاری و تصویب اعم از طرح، لایحه و در شوراهای بالادستی که عموما رئیس‌جمهور رئیس آن هست، انشاء و تصویب شود. نیازی نیست در کریدور برنامه، مناسبات فرساینده‌ای برای نگارش و تصویب احکامی تعریف شود که تصویب‌شان در هر مرجع دیگری، ممکن خواهد بود.

مفروض دیگر اینکه علاوه بر برنامه بلندمدت، آیین و مناسک برنامه هم جزء مقدسات نیستند. درگیر نمودن مجموعه‌ای از امکانات اعم از مادی و معنوی، سازمانی و کارشناسی، منابع هزینه ای و ذهنی برای چنین نوع برنامه‌هایی، زائد و مضر است. باید فرایند را ساده‌تر نمود. اگر نگاه ما واقع‌بینانه، عملیاتی و زمینی باشد قطعا به بهره‌وری نزدیک‌تر خواهد بود. شکل دادن به مجموعه‌ای از نمایش‌های تشریفاتی، خودش مخرب است هرچند که برای متولیان، دلچسب و خواستنی به شمار آید!

پرسش نهایی در مورد سازمان متولی برنامه. از نظر شما، آیا سازمان برنامه و بودجه برای تولیت برنامه هفتم، شایستگی لازم را دارد؟

طبیعی است که پاسخ من سودار و مثبت است. من به اتکای تجربه زیست در سازمان برنامه و بودجه، حتما به پرسش شما پاسخ مثبت می‌دهم.

سازمان برنامه و بودجه اگر بتواند به یک بازمهندسی بپردازد، می‌تواند نقش خودش را به درستی ایفا نماید. این سازمان واجد تجربه‌ای تاریخی در برنامه‌نویسی است اما در سطح یک و مدیریت‌های میانی به مدیران شجاعی نیاز دارد که توانایی تغییر در آنجا و بنا نهادن ساختار و مدلی مقبول برای برنامه ها را داشته باشند.

من در کنار نقدهایی که به سازمان دارم این را می‌فهمم که اساسا مدیر عالی سازمان، چندان نمی‌تواند به تغییرات بنیادی دست بزند. متاسفانه روزمره‌گی‌های اداره کشور از حیث تامین و تخصیص بودجه، سازمان را در موقعیت بسیار سختی قرار داده است. تردید نباید کرد که تدوین بودجه، پایش بودجه، تخصیص و مجموعه اقدامات سازمان برای تامین بودجه جاری و عمرانی کار آسانی نیست، آن هم در کشوری که همه به شدت متوقع هستند، نیازها بسیار و منابع اندک است. ورودی ها گاه بسیار و خروجی‌ها اندک است. متاسفانه سنگینی اداره کشور، قامت سازمان را هم خمیده کرده است.

از این توصیف البته نباید نتیجه گرفت که بودجه و برنامه را باید از هم منفک کرد. این خطایی راهبردی خواهد بود همچنان که در این گفتگو بدان پرداخته شده است.

به نظر من یک ریل‌گذاری مناسب بر مبنای تحلیل گذشته و امروز و اگر زیاده تلقی نشود، مفروضات و اقداماتی که در همین مصاحبه کوتاه هم به شیوه فراتحلیل مورد اشاره قرار گرفته است، می تواند شرایط به مراتب بهتری را برای سازمان به ارمغان بیاورد. سازمان برنامه و بودجه اگر بتواند درباره خودش بیندیشد، می‌تواند کارکردهایش را ارتقاء دهد. کوتاه اینکه سازمان برنامه و بودجه خود به یک برنامه که من آن را "برنامه نوسازی" تعریف می‌کنم نیاز دارد تا بتواند نقش مورد انتظارش را به کمال ایفاء نماید.

223223

کد خبر 1666683