شائبه نقش رئیس کمیسیون تلفیق در دستکاری بودجه عمرانی

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو، حدود 115 سال از اولین بودجه‌ریزی مدرن در ایران می‌گذرد، اما به‌جرات می‌توان گفت هیچ‌کدام از چالش‌های بودجه‌ریزی در ایران برطرف نشده است. کسری شدید بودجه، شفافیت پایین، چاقی بودجه در مجلس و ده‌ها مساله دیگر موضوعاتی هستند که از اولین بودجه‌ریزی در ایران وجود داشته و البته با وفور درآمد‌های نفتی، شکل بحرانی‌تری به‌خود گرفته است. دلایل زیادی برای عدم اصلاحات ساختاری در بودجه‌ریزی ایران وجود دارد. در یک زمانی وفور درآمد‌های نفتی موجب شده بود دولت‌ها اصلاحات را به تاخیر انداخته و به آینده حواله دهند. موانع اقتصاد سیاسی و چانه‌زنی و لابی دستگاه‌های دولتی و عمومی و اهداف محلی نمایندگان مجلس نیز از دیگر موانع به تاخیر افتادن اصلاحات ساختاری در روند بودجه‌ریزی ایران است. اما طی سال‌های اخیر با کاهش درآمد‌های نفتی، دولت دیگر نمی‌تواند این چالش‌ها را به آینده حواله دهد. البته دولت‌ها ثابت کرده‌اند به‌دنبال حل اساسی این مععضل هم نبوده و صرفا دنبال راهی آسان و فوری هستند که بحران را بازهم به آینده حواله دهند. در این گزارش به‌سراغ یکی از این چالش‌ها رفتیم. موضوع از این قرار است که در استان همدان که استان محل نمایندگی رئیس کمیسیون تلفیق بودجه 1401 و ایضا رئیس کمیسیون برنامه‌وبودجه است، بودجه عمرانی در راهرو‌های مجلس رشد 79 درصدی را به‌خود دیده است. این درحالی است که بودجه عمرانی کشور فقط 3.3 درصد رشد داشته و بودجه عمرانی استان‌ها به‌رغم جابه‌جایی ردیف‌ها از ملی به استانی، 22 درصد رشد داشته است.

دستکاری 79 درصدی بودجه به‌نفع همدان!

بر اساس آنچه در جدول یک و دو آمده است، در قانون بودجه سال‌جاری و در بخش بودجه عمرانی یک اتفاق قابل‌تامل رخ داده است. موضوع از این قرار است که درحالی بودجه عمرانی کشور از رقم 251 هزار و 815 میلیارد تومان لایحه با افزایش 8.3 هزار میلیارد تومانی به 260 هزار و 116 میلیارد تومان رسیده که حاکی از رشد 3.3 درصدی است، اما بودجه عمرانی استان همدان از لایحه تا قانون بودجه از رقم 1032 میلیارد تومان با رشد 79 درصدی (معادل افزایش 1313 میلیارد تومانی) به دوهزار و 345 میلیارد تومان رسیده است. همچنین بررسی بودجه کل استان‌های کشور نیز نشان می‌دهد رقم بودجه عمرانی استان‌ها در لایحه حدود 67 هزار و 300 میلیارد تومان بوده که با رشد 22 درصدی به 82 هزار و 300 میلیارد تومان رسیده است. شاید بپرسید چطور می‌شود بودجه عمرانی کشور 3.3 درصد رشد کند، اما بودجه عمرانی استان‌ها رشد 22 درصدی داشته باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه استان‌ها با کسر بودجه بخش‌های متفرقه و تغییر در برخی ردیف‌های ملی به استانی، رشد 22 درصدی را داشته و این امر تناقضی با یکدیگر ندارد.

شاید ارقام این دستکاری در مقایسه با ارقام کل بودجه چندان قابل‌توجه به‌نظر نرسد، اما وقتی این ارقام را با کل بودجه عمرانی استان‌ها مقایسه می‌کنیم، مشاهده می‌شود استان همدان با سهم 2 درصد از جمعیت کشور، صاحب نزدیک به 2.9 درصد از بودجه عمرانی استانی شده است. این درحالی است که بودجه عمرانی با اولویت‌های خاصی تدوین می‌شود که سیاست‌های کلان کشور ازجمله برنامه‌های توسعه 5 ساله و برنامه آمایش سرزمین و... تعیین می‌کند، نه فرد یا گروه خاص با رویکرد منافع منطقه‌ای و استانی.

مساله این است که چگونه ممکن بوده رشد بودجه عمرانی استان‌ها 22 درصد باشد و رشد بودجه عمرانی استان همدان 79 درصد. بله، مساله این است ظاهرا دست‌های پشت‌پرده عمدا یا سهوا به‌نفع یک استان بودجه را مصادره کرده‌اند. این نگاه منطقه‌ای گرچه به‌نفع همدانی‌هاست، اما یک انحراف جدی و خطرناک را در روند بودجه‌ریزی کشور و بررسی بودجه در مجلس ایجاد می‌کند. امری که اگر امروز جلوی آن گرفته نشود، خود می‌تواند خالق یک بحران ملی باشد و بودجه‌ریزی را از رویکرد‌های ملی دور و به‌سمت دعوا‌های منطقه‌ای و استانی سوق دهد.

امضای حاجی‌بابایی تضمین است

کل صفحه‌های قانون بودجه را ورق بزنید، نام حمیدرضا حاجی‌بابایی مثل گوهری ناب می‌درخشد. ایشان با صبر و حوصله بسیار زیاد همه اوراق قانون بودجه را امضا کرده است. بگذریم که این امضا‌ها برای طی‌شدن فرآیند‌های اداری تحویل بودجه به دولت است. اما نکته قابل‌تامل اینکه حمیدرضا حاجی‌بابایی علاوه‌بر اینکه رئیس کمیسیون برنامه و بودجه بوده، همزمان رئیس کمیسیون تلفیق بودجه 1401 نیز بوده است. مهم‌تر از همه این‌ها اینکه حاجی‌بابایی نماینده مردم همدان نیز هست. این سه مورد شائبه نقش وی در دستکاری بودجه عمرانی به‌نفع استان همدان را تقویت می‌کند. به‌لحاظ حقوقی نیز وی وقتی تمام صفحه‌های بودجه را امضا می‌کند باید مسئولیت صحت آن را نیز بپذیرد. به‌هرحال عمدا یا سهوا، این اتفاق تلخ را باید به چشم دخالت حاجی‌بابایی در روند بودجه‌ریزی کشور تحلیل کرد.

در گزارش نهایی تلفیق تعداد 10 طرح جدید به طرح‌های استان همدان اضافه شده که نیازمند مصوبه ماده 23 قانون تنظیم 2 است. تصور کنید به هر استان 10 ردیف جدید که شامل 10 پروژه عمرانی است اضافه شود، در آن صورت سالانه 310 ردیف جدید به بودجه عمرانی اضافه خواهد شد که خود درمقایسه با حجم انبوه پروژه‌های عمرانی ملی و استانی رقم نحیفی دارد. لازم به ذکر است ایجاد طرح‌های جدید که طبق ماده 23 قانون تنظیم 2 نیازمند گزارش توجیهی فنی، اقتصادی، مالی، زیست‌محیطی و رعایت پدافند غیرعامل و تعیین زمان‌بندی مناسب است محل‌تامل است. به هر صورت، رشد 79 درصدی بودجه عمرانی استان همدان در قانون بودجه عملا تهدید‌کننده منابع مالی طرح‌های نیمه‌تمام فعلی کشور خواهد بود؛ چراکه درصورت تبدیل شدن آن به یک رویه، نمایندگان سایر استان‌های نیز اهداف ملی را قربانی اهداف منطقه‌ای خواهند کرد.

حاجی‌بابایی: بودجه 1401 مردم‌محور و عدالت‌محور است!

یکی از طنز‌های تلخ بودجه‌ریزی در ایران که در موارد پیشین به آن اشاره شد، چاق‌شدن 30 درصدی بودجه در مجلس است. این اتفاق با هر نیتی باشد، منجر به تشدید کسری بودجه دولت شده و درنهایت با چاپ پول یا برداشت از منابع نظام بانکی یا چاپ گسترده اوراق، هزینه‌های جبران‌ناپذیری را در قالب تورم به مردم و به‌ویژه به دهک‌ها و طبقات کم‌درآمد تحمیل می‌کند.

نکته قابل‌تامل اینکه، فارغ از اینکه همه بر عدم انجام اصلاحات ساختاری در بودجه ایران اذعان دارند، حمیدرضا حاجی‌بابایی رئیس کمیسیون تلفیق بودجه و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه 23 اسفند 1400 با بیان اینکه بودجه 1401 مردم‌محور و عدالت‌محور است، می‌گوید: «بودجه 1401 در راستای کمک به اقشار محروم جامعه تدوین شده است.» البته ایشان به این موضوع اشاره نمی‌کند که دستکاری بودجه به‌نفع یک استان نیز در راستای عدالت اجتماعی است یا تبعیض به‌نفع مردم یک استان، اما اقدامات عجیب‌و‌غریب حاجی‌بابایی به این‌ها ختم نمی‌شود. فارغ از اینکه وی ریاست دو کمیسیون تخصصی را با مدرکی غیر از رشته‌های اقتصادی و مالی و بودجه‌ریزی دارد (که خودش می‌گوید به‌واسطه سابقه نمایندگی به این موضوعات اشراف دارد)، وی در مقاطعی با تشویق دولت به طرح‌هایی مثل همسان‌سازی حقوق و دستمزد کارکنان و بازنشستگان، شریک جرم تشدید کسری بودجه در دولت قبل نیز بوده است. او 21 تیرماه 1400 می‌گوید: «برای همسان‌سازی دائمی حقوق بازنشستگان از تمام ظرفیت‌ها استفاده می‌کنیم.» حاجی‌بابایی در 21 بهمن 1399 در نامه‌ای به نوبخت خواستار توجه به همسان‌سازی حقوق بازنشستگان در بودجه شد. اگر با نگاه غیرفنی و غیرتخصصی به سخنان ایشان بنگریم، شاید همه خواسته‌های وی دلسوزانه باشد؛ اما این موضوعات با تشدید کسری بودجه، هر آن چیزی را که دولت به بازنشستگان می‌دهد، با بی‌رحمی تمام، با تورمی که ایجاد می‌کند، پس می‌گیرد.

چاقی 30 درصدی بودجه در مجلس تصور اولیه این است که دولت و به‌طور تخصصی سازمان برنامه‌وبودجه باید مسئول تدوین بودجه سالانه باشند. البته همین‌طور است؛ چراکه هرساله دولت و سازمان برنامه‌وبودجه چند مدتی مشغول تهیه لایحه بودجه و ارائه آن به مجلس هستند. اما نگاهی به آمار و ارقام بودجه از لایحه تقدیمی دولت تا خروجی آن از مجلس که به قانون تبدیل می‌شود، نشان می‌دهد دولت و سازمان برنامه‌وبودجه در ظاهر مجری تهیه بودجه سالانه بوده و لایحه تقدیمی حسابی در مجلس و عمدتا در کمیسیون تلفیق چکش‌کاری می‌شود. گاهی این چکش‌کاری آنقدر روح و جسم بودجه را تغییر می‌دهد که انگار به‌جای چکش، با پُتک برسر لایحه بودجه کوبیده‌اند.

در این خصوص مطالعات و پژوهش‌های مختلف نشان می‌دهد افزایش ارقام بودجه صرفا مربوط به یک دوره یا چند دوره نیست و «این قصه سر دراز دارد». در همین خصوص براساس مطالعه‌ای که مصطفی دین‌محمدی از پژوهشگران گروه اقتصاد دانشگاه زنجان و همکارش با عنوان «اقتصاد سیاسی بودجه در مجلس: تحلیلی بر الگوی تغییرات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی» انجام داده‌اند، طی دوره 1399-‌1376 ارقام کلان بودجه (مصارف بودجه عمومی) از لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس تا قانون بودجه به‌طور میانگین سالانه 30 درصد چاق‌تر شده و مصارفش افزایش پیدا کرده است. در پژوهش مذکور آمده است طی دوره 1399-‌1376 مصارف عمومی رشدی مابین 20 تا 40 درصد داشته و بیشترین تغییرات مربوط به سال‌های 82، 92 و 99 (اضافه شود در سال 1400) بوده است.

بررسی‌های پژوهش مذکور نشان می‌دهد بیشترین وزن تغییرات افزایشی مجلس در افزایش اعتبارات ردیف‌های هزینه‌ای پایدار رخ داده است که به پایدارسازی هزینه‌های جاری در سال‌های آینده منتهی می‌شود. براساس آمار‌های این پژوهش، در سال‌های پایانی دولت‌ها به‌شدت بر حجم تغییرات بودجه در مجلس افزوده شده است. در ردیف‌های هزینه‌ای جدید ایجاد‌شده پایدار توسط مجلس، یک روند پرنوسان وجود دارد و به‌طور متوسط مجلس هر سال حدود 29 ردیف هزینه‌ای جدید ایجاد کرده است. طبق این پژوهش، فقط در سال 1392 تعداد 101 ردیف جدید پایدار که در لایحه دولت اعتباری نداشتند در مجلس دارای اعتبار و پایدار شدند. براساس آمار میانگین تعداد ردیف‌های هزینه‌ای پایدار تغییریافته در مجلس طی سال‌های 1399-1388 برابر با 209 ردیف پایدار در سال است و میانگین تعداد کل ردیف‌ها درطول دوره بررسی برابر با 829 ردیف است؛ بنابراین طی سال‌های 1399-1388 به‌طور متوسط 25 درصد اعتبارات ردیف‌های موجود لایحه بودجه در مجلس در هر سال تغییریافته که نشان‌دهنده حجم بسیار بالای تغییر و ورود به اجزای بودجه دستگاه‌ها از سمت مجلس است. همچنین در 12 سال مورد بررسی حدود 85 درصد از ردیف‌های بودجه‌ای پایدار در مجلس حداقل یک‌بار تغییر پیدا کرده و این تغییرات تقریبا در تمام موارد افزایشی بوده و در موارد استثنائی مقداری کاهش داشته است. در برخی سال‌ها در مجلس برای پایدارسازی و تثبیت فرآیند هزینه از اعتبارات ردیف‌های متفرقه (موقت) کاسته و به اعتبارات ردیف‌های پایدار افزوده شده است. در مقاله مذکور آمده است از آمار‌های مربوط به اولویت‌های مجلس در تغییرات بودجه هزینه‌ای سازمان‌ها طی سال‌های 1388 تا 1399 استنباط می‌شود که یک همسویی سیاسی بین مجلس و سازمان‌های دولتی و عمومی وجود داشته که درخواست‌ها، چانه‌زنی‌ها و لابی آن‌ها باعث می‌شود اعتبار هزینه‌ای جاری این سازمان‌ها در مجلس به‌صورت قابل‌توجهی افزایش داشته باشد. آمار‌ها نشان می‌دهند درخصوص افزایش هزینه‌های جاری بودجه، مجلس نقش تثبیت‌کننده مصارف بودجه عمومی و یک سیاستگذار محوری، ولی غیرفعال را ایفا می‌کند.

هشدار رهبری درمورد دستکاری بودجه

17بهمن 1397 علی لاریجانی، رئیس وقت مجلس شورای اسلامی عنوان کرد: «مقام‌معظم‌رهبری دستور دادند ظرف چهارماه آینده اصلاح ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور صورت گیرد و شاید این اصلاح ساختاری به اصلاح بودجه امسال نیز بینجامد.» 20 فروردین سال 1398 سازمان برنامه‌وبودجه از «لایحه اصلاح ساختاری بودجه» رونمایی کرد. در یک رفت‌وبرگشت این طرح سرانجام تا سال 1399 به مجلس نیز ارائه شد، اما درنهایت اتفاق خاصی در این خصوص نیفتاد.

اما بررسی‌ها نشان می‌دهد اصلاحات ساختاری بودجه ازجمله توصیه‌ها و راهبرد‌های مهم مورد تاکید مقام‌معظم‌رهبری در سال‌های اخیر بوده است. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان در رابطه با بودجه سال1398، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی ایشان به‌مناسبت عیدقربان سال1399، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده است. با وجود تمام این تاکیدات، رویه‌ها و واقعیت‌های نظام بودجه‌ریزی کشور و قوانین بودجه سال‌های اخیر هیچ تناسبی با توصیه‌های ایشان ندارد.

وضعیت فعلی بودجه کشور حاصل انباشت سال‌ها ناترازی در اقتصاد، تصمیمات نادرست دولت در سال‌های اخیر، به تاخیر انداختن اصلاحات اقتصادی با امید بستن به گشایش‌های خارجی و تحریم‌های ظالمانه اخیر است. تعادل اقتصادی - سیاسی شکل‌گرفته حول وضع موجود، انجام اصلاحات را با تعویق روبه‌رو کرده یا باعث ایجاد موانع جدی شده است. اگرچه رفع و اصلاح مسائل فعلی دشوار است، ولی باید توجه داشت که ادامه وضع فعلی، حتی اگر امکان‌پذیر باشد، پیامد‌های بسیار ناخوشایندتری به‌دنبال خواهد داشت.

اما رهبر انقلاب در آخرین و جدیدترین هشدار خود درخصوص اصلاح ساختار بودجه 4 خردادماه امسال در دیدار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بار دیگر به موضوع «اصلاح ساختار بودجه» پرداختند. ایشان گفتند: «ترکیب غلط بودجه هنوز اصلاح نشده که مخاطب این موضوع بیشتر دولت است، اما در مجلس نیز نباید با افزایش هزینه‌ها بدون تعیین درآمد‌های واقعی و قابل تحقق، به کسری بودجه که ام‌الخبائث مشکلات اقتصادی است، اضافه شود.»

آنچه از سخنان اخیر رهبری برداشت می‌شود، اینکه نمایندگان مجلس نباید به کسری بودجه دامن بزنند. این درحالی است که نگاهی به تغییرات بودجه از لایحه تا قانون نشان می‌دهد اقدامات نمایندگان مجلس و در راس آن‌ها کمیسیون تلفیق نه‌تن‌ها با فرامین رهبر انقلاب قرابتی ندارد، بلکه با تعمیق کسری بودجه و مهم‌تر از آن با ایجاد هزینه‌های جدید (ایجاد ردیف‌های هزینه‌ای جدید) منابع ملی سال‌های آینده را نیز از همین حالا پیشخور می‌کنند؛ چراکه ایجاد هزینه‌های جدید با منابع موهوم و غیرواقعی صرفا به تشدید کسری بودجه دامن می‌زند.