علامت افول در چرخه عمر معابر

به گزارش «دنیای اقتصاد»، خرابی زودرس راه های کشور به دلایل گوناگون از جمله کیفیت کم زیرساخت ها، عدم‌استفاده از تجهیزات مرغوب و همچنین نادیده گرفتن نگهداشت پیوسته راه ها رایج است. بنابر آمار موجود، میزان خرابی جاده های اصلی کشور 40‌درصد است؛ آماری که از سال 1401 تا 1403 حدود شش‌درصد کاهش داشته است، اما این روند کاهشی بدون تامین هزینه های نگهداری راه ها ممکن است متوقف شود.

بر اساس آخرین گزارش مجمع جهانی اقتصاد، رتبه ایران در شاخص کیفیت جاده ها از میان 141 کشور، 77 اعلام شده است. نبود پشتوانه مالی در نگهداری از جاده ها و آزادراه ها یکی از مهم‌ترین دلایل این رتبه جهانی ضعیف است. این گزارش رسمی که در سال 2019 منتشر شد نشان می‌دهد ایران به لحاظ نگهداشت معابر، نمره مرزی دریافت کرده و در میانه رده بندی مذکور قرار دارد.

در ایران حمل‌ونقل جاده ای در رتبه نخست تقاضای سفر است و در این شرایط ایمنی، وضعیت نگهداری و بهبود شرایط رفاهی مسیرهای جاده ای، به‌ویژه آزادراه ها اهمیت مضاعف دارد. ساخت آزادراه ها عموما با مشارکت بخش دولتی و خصوصی انجام می‌شود، اما هزینه های بالای ساخت و در ادامه هزینه های هنگفت نگهداری از این تاسیسات، همچنین دوره طولانی بازگشت سرمایه منجر شده که سرمایه‌گذاری در این حوزه به حد کفایت انجام نشود.

از سوی دیگر کمبود منابع اعتباری، نوع اعتباراتی که دولت برای این پروژه ها در نظر می‌گیرد (عمدتا به صورت اوراق مشارکت) و چگونگی تعیین نرخ عوارض آزادراهی هم بر کاهش سرمایه‌گذاری در این بخش و در ادامه بر نگهداشت راه ها اثرگذار است. این در حالی است که عوارض آزادراهی یک راهکار پایدار برای بهبود کیفیت راه هاست، البته در شرایطی که مصرف این منابع درآمدی نیز شفاف باشد.

نرخ عوارض آزادراهی در ایران به شکل دستوری تعیین و چندسال یک بار رقم آن به روز می‌شود. از ابتدای بهمن پارسال، عوارض آزادراه های دولتی پس از حدود پنج سال ثبات، افزایش قابل‌توجهی پیدا کرد. نرخ عوارض پنج آزادراه دولتی ساز شامل کرج - قزوین، تهران - قم، بندرعباس - شهیدرجایی، قزوین - زنجان و تهران - ساوه بین 350 تا بیش از 1100‌درصد افزایش یافت و به رقم واقعی متناسب با هزینه روز نگهداشت این معابر نزدیک شد.

جریمه های پلکانی فرار از پرداخت عوارض نیز مشخص است؛ برای نمونه چنانچه خودرویی طی 15 روز عوارض آزادراه ها را پرداخت نکند مشمول جریمه خواهد شد، این افزایش جریمه به صورت پلکانی است. به این ترتیب به ازای هر ماه 3.5‌درصد به مبلغ جریمه اضافه می‌شود. در صورتی که عوارض آزادراه ها پس از اعمال جریمه مذکور باز هم پرداخت نشود، ماهانه 3.5‌درصد به مبلغ جریمه اضافه خواهد شد. با این حال اطلاعات شفاف و روشنی درباره اینکه عوارض آزادراهی و جریمه های عدم‌پرداخت کجا و به چه صورت هزینه خواهد شد، در دسترس نیست.

افزایش عوارض، ناکافی است

به گزارش «دنیای اقتصاد»، رها شدنِ فنر عوارض آزادراهی که اواخر سال گذشته در مورد آزادراه های دولتی ساز صورت گرفت، در دو بعد مدیریتی و اقتصادی نمی‌تواند پاسخگوی کیفیت نگهداری از جاده ها باشد؛ چراکه از یکسو باید شفافیت در اخذ عوارض حکمفرما باشد تا مشارکت در پرداخت عوارض افزایش و آمار فرار از پرداخت کاهش پیدا کند. از سوی دیگر با وجود رشد نرخ عوارض، هزینه های نگهداری نیز افزایش پیدا می‌کند. به طور متوسط هزینه نگهداشت هر کیلومتر آزادراه در هر باند سه خطه، سال گذشته به 3.5میلیارد تومان رسید؛ درحالی‌که این رقم در سال قبل از آن 2.2میلیارد تومان بود.

هزینه های نگهداشت و اصلاح راه ها در سال‌های اخیر رشد چشمگیری داشته است؛ بنابر اعلام مدیران راهداری اعتبار 72همتی سال 1401 به 140همت در سال 1403 رسید. اما این رقم تکافوی انجام ترمیم سالانه معابر برون شهری را نمی کند. هزینه نگهداشت راه ها اعدادی فراتر از این هاست. طبق توصیه های مجمع جهانی راه (پیارک)، باید سالانه 2 تا 4‌درصد هزینه احداث، صرف نگهداشت شود. از طرفی هزینه ساخت یک محور سه خطه آزادراهی در یک زمین هموار با کمترین عارضه، 200 تا 300میلیارد تومان است. بنابراین با در نظر گرفتن طول کل شبکه آزادراهی که حدود 3000کیلومتر است، به قیمت امروز، سالانه باید به طور متوسط پنج هزار میلیارد تومان صرف نگهداشت این معابر شود؛ آن هم با فرض اینکه کران پایین بازه هزینه کرد برای نگهداشت راه ها را در نظر بگیریم و متغیرهای دخیل دیگر که این هزینه را افزایش می‌دهند، در برآورد منظور نشود.

اما آیا با تکیه بر عوارض می‌توان این هزینه را تامین کرد؟ برای پاسخ به این پرسش، درآمد ناشی از اخذ عوارض در آزادراه های دولتی را مبنا قرار می دهیم؛ در نهایت، این نتیجه به آزادراه های ساخته شده توسط بخش خصوصی نیز قابل تعمیم است.

قبل از افزایشی که اواخر سال گذشته در نرخ عوارض آزادراه های دولتی اعمال شد، متوسط درآمد سالانه عوارض این پنج آزادراه بین 400 تا 500میلیارد تومان بود؛ درحالی‌که متوسط هزینه نگهداشت سالانه آنها در دو سال اخیر، 1500 میلیارد تومان بوده است. به این ترتیب با فرض اینکه تمام درآمد حاصل از عوارض به صورت شفاف به ترمیم و نگهداشت این معابر اختصاص پیدا کند، فقط در دو سال اخیر، سالی یک همت برای نگهداشت این زیرساخت های ذی قیمت کسری داشته ایم. این کسری به شکل افت کیفیت معابر به تدریج خود را نشان می‌دهد و بر نارضایتی استفاده کنندگان از این راه ها می افزاید.

برآوردها از تغییرات هزینه دستمزد و قیمت مصالح نشان می‌دهد احتمالا امسال هم میانگین رشد هزینه نگهداشت معابر بیش از 30‌درصد خواهد بود. به این ترتیب نیاز معابر به اعتبار نگهداشت با توجه به شرایط تورمی کشور امسال هم رو به افزایش است. با این حال امسال امید می‌رود عمده این نیاز از طریق عوارض ستانی قابل تامین باشد. در مورد پنج آزادراه دولتی، پیش‌بینی شده که امسال تا پنج هزار میلیارد تومان درآمد از محل اخذ عوارض حاصل شود که در صورت تحقق این رقم، امکان تامین هزینه های نگهداشت آنها با تکیه بر این منبع درآمدی وجود خواهد داشت.

با این حال نزدیک شدن نرخ عوارض به رقم واقعی متناسب با هزینه های نگهداشت، یکی از دو گام ضروری برای تامین این هزینه است. گام دوم، ایجاد‌سازوکاری برای گزارش دهی شفاف از درآمد حاصل و محل هزینه کرد آن است. وقتی استفاده کنندگان از معابر بدانند عوارض پرداختی آنها در برش های زمانی مختلف چه حجمی بوده و چگونه هزینه شده است، انگیزه آنها برای پرداخت عوارض افزایش پیدا می‌کند و با کاهش آمار فرار از عوارضی ها، در نهایت درآمد حاصل در این بخش نیز بهبود پیدا می‌کند.

از طرفی شاید تعیین دستوری عوارض برای آزادراه های دولتی ساز قابل توجیه باشد، اما در مورد پروژه هایی که با مشارکت بخش خصوصی احداث می‌شود، به این روال نقد جدی وجود دارد. برای جلوگیری از شکل گیری فنر نرخ عوارض، باید‌سازوکار منعطف تری برای تعیین عوارض آزادراهی پیش‌بینی شود و بتوان به تناسب نیازهای موجود، این نرخ را متناسب با افزایش هزینه های نگهداشت، تغییر داد. این در حالی است که در روال فعلی مطالبات سرمایه‌گذاران آزادراهی بعضا ماه ها معلق می ماند و زمان زیادی به طول می انجامد تا رایزنی ها و درخواست آنها برای اصلاح نرخ، به نتیجه قطعی برسد. به این ترتیب می‌توان مهم‌ترین اشکال در چرخه نگهداشت معابر را، نرخ گذاری دستوری و به دور از نیاز واقعی برای عوارض معابر عنوان کرد.

اثر این عوارض ناکافی گاهی نیز به شکل کیفیت پایین مصالح و تکنیک ضعیف اجرا در ساده ترین اقدامات نگهداشت مثل اصلاح روسازی معابر آشکار می‌شود. درحال‌حاضر عمر مفید روکش آسفالت معابر در ایران حدود نصف متوسط جهانی است. در حالی که این نرخ در دنیا به 13سال می رسد، در معابر ایران به طور متوسط 6سال است.

نقص سازوکار عوارض ستانی

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، اخذ عوارض، یک راه‌حل پایدار برای بهبود کیفیت راه ها و تامین هزینه های نگهداری است. اما عوارض ستانی مستلزم سازوکاری است که در آن، زمانی از مسافران اتلاف نشود و ثبت آن بدون توقف و با پلاک خوانی میسر باشد.

الکترونیکی شدن عوارضی ها، یکی از راه های شفاف سازی اخذ عوارض است، به شرط آنکه واریز آن به صندوقی که به نگهداشت معابر اختصاص پیدا می‌کند، صورت گیرد و درآمد عوارض هر معبر، صرفا برای نگهداری از همین راه ها استفاده شود. در حال حاضر بخش قابل‌توجهی از عوارض دریافتی از معابر، از بودجه تحت اختیار برای نگهداری از راه ها خارج است، چراکه به خزانه کل کشور واریز می‌شود. این روال شفافیت در تخصیص منابع را با ابهام مواجه می‌کند. بر اساس آیین‌نامه قانون بودجه سال 1404 در زمینه پرداخت الکترونیکی عوارض تردد در آزادراه های کشور که به تازگی ابلاغ شد، وجوه وصولی حاصل از پرداخت عوارض درآزادراه های دولتی به حساب خزانه داری کل کشور و عوارض در آزادراه های مشارکتی به حساب شرکت آزادراه مربوطه واریز خواهد شد. در مورد جرایم اما، تمام آنها باید به حساب عمومی نزد خزانه داری کل کشور واریز شود و سازمان برنامه و بودجه کشور پس از آن موظف است نسبت به تخصیص منابع درآمدی حاصل از جرایم، به ردیف های اعتباری پیش‌بینی شده برای واریز به حساب شرکت‌های سرمایه‌گذار به سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده ای از طریق گردش خزانه اقدام کند. در صورتی که این گردش حساب به نفع نگهداشت راه ها تغییر کند و درآمد حاصل از عوارض آزادراه ها در یک حساب مستقل تجمیع و صرفا در همین ماموریت هزینه شود، اعتماد مسافران به‌سازوکار اخذ و هزینه عوارض افزایش پیدا می‌کند و این موضوع مستقیما در افزایش درآمد از این محل موثر خواهد بود.

کاهش وابستگی به کمک های جانبی دولت در توسعه و نگهداری از جاده ها نیز مساله دیگری است که باید دنبال شود. در بودجه های سالانه ایران، همواره مبالغی برای سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده ای در نظر گرفته می‌شود که بخشی از آن به نگهداشت راه ها اختصاص دارد. بنابر اعلام مرکز پژوهش های مجلس، بر اساس صورت‌های مالی سال 1402، حدود 80‌درصد از اعتبار هزینه ای پیش‌بینی شده برای سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای صرف اصلاح، ترمیم و نگهداشت راه ها می‌شود. اعتبار هزینه ای پیش‌بینی شده برای این سازمان در سال‌جاری حدود 60‌هزار میلیارد تومان است. با این حال بخش عمده این منابع صرف اموری مثل سرمایه‌گذاری های دولتی در پایانه های حمل ونقل جاده ای به خصوص پایانه های مرزی می‌شود و اعتبار واقعی تخصیص یافته به نگهداشت معابر، به مراتب کمتر از نیاز واقعی در این بخش است. گزارش مرکز پژوهش ها حاکی است درآمد و هزینه سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده ای، شرکت مادرتخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل و شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی در بودجه سال 1404، سربه سر بوده و با نرخ رشدی معادل متوسط نرخ رشد سالانه خود همراه است. در اعتبارات حوزه ایمنی، درآمدهای پیش‌بینی شده از محل جرائم رانندگی برابر با 9400میلیارد تومان است. از این محل 5400میلیارد تومان برای سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای در نظر گرفته شده است. این ارقام نسبت به سال پیش از آن، از سوی مرکز پژوهش ها مثبت ارزیابی شده است.

آسیب امکانات رایگان

یک پژوهش که به بررسی وضعیت قیمت‌گذاری عوارض آزادراه ها در ایران پرداخته است، با اشاره به رایگان بودن استفاده عمومی از زیرساخت های حمل ونقل جاده ای، آن را آسیب زا خوانده است. پس از عوارض، دومین منبع درآمد اصلی در آزادراه ها، واگذاری حق دسترسی به متقاضیان (برای مجتمع های بین راهی، مراکز صنعتی و...) و همچنین دریافت اراضی ملی پیرامونی برای ساخت شهرک ها و مراکز گردشگری یا لجستیک توسط خود سرمایه‌گذار آزادراه است. صرف اتکا به عوارض تردد اگرچه می‌تواند هزینه نگهداشت و ترمیم های دوره ای را تامین کند، اما باعث بازگشت سرمایه ساخت آزادراه حتی در یک دوره 30ساله نخواهد شد.

با‌این‌حال مسافران جاده ای تنها زمانی حاضر به پرداخت بهای استفاده از امکانات جاده ای هستند که احساس کنند بسته خدماتی که دریافت می‌کنند، از قبیل کیفیت راه، خدمات جانبی و امکانات جاده ای در سطحی قابل قبول است. اما به‌هر‌حال، افزون بر واقعی سازی نرخ عوارض، ضرورت پیش‌بینی محرک های سرمایه‌گذاری آزادراهی به شکل مولدسازی اراضی پیرامونی پروژه ها غیر‌قابل انکار است و واگذاری حق دسترسی آزادراهی به متقاضیان توسط سرمایه‌گذار، نقش اساسی در توجیه اقتصادی سرمایه‌گذاری در این حوزه دارد.

فرمول عوارض مادام العمر

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، فرمول متداول جهانی برای تامین هزینه نگهداری از معابر، دریافت عوارض است. در آمریکا در نیمه نخست قرن 19، تعداد راه های خصوصی که عوارض دریافت می کردند، بیش از راه های عمومی بود. در کشورهای اروپایی از جمله سوئیس، اتریش، فنلاند، دانمارک، لهستان و هلند تا کشورهای آسیایی از جمله چین و هند دریافت عوارض آزادراهی امری متداول است.

توجه به این نکته ضروری است که هزینه های نگهداری از راه ها در سال‌های اخیر در سراسر جهان افزایش داشته است. ارزش نگهداری از راه ها در سال 2023 معادل 572میلیارد دلار بوده که در سال 2024 به حدود 625میلیارد دلار و در سال 2025 به 654میلیارد دلار رسیده است. پیش‌بینی می‌شود که ارزش بازار نگهداشت راه ها تا سال 2032 به 974میلیارد دلار برسد. بازار نگهداری جاده ها به دلایل متعددی از جمله افزایش شهرنشینی، افزایش میزان ترافیک و کاهش کیفیت زیرساخت های جاده ای، شاهد رشد قابل‌توجهی است و با وجود افزایش هزینه های نگهداری، سیاستگذاری در زمینه بهبود کیفیتِ راه ها در حال افزایش است.

در این میان نقش دولت ها و سیاستگذاری آنها در سرریز سرمایه‌گذاری ها به سمت پروژه های نگهداری و تعمیر جاده ها که به منظور بهبود ایمنی و کارآیی راه ها بسیار مهم است و به گسترش بازار نگهداشت راه ها کمک خواهد کرد، پررنگ است. برای این منظور محرک های متعددی در کشورهای مختلف جهان در نظر گرفته شده است که از جمله آنها می‌توان به فناوری های پیشران از جمله هوش مصنوعی، اینترنت اشیا به منظور نظارت و نگهداری جاده ها، پهپادها در نظارت بر کیفیت راه ها و تمرکز بر پایداری محیط در زمان ساخت جاده ها اشاره کرد. اصلی ترین راهکاری که بازار برای این منظور در نظر می‌گیرد، اجرای قراردادهای مبتنی بر عملکرد و اخذ عوارض بین راهی است.

آگاهی از اینکه اخذ عوارض جاده ای برای موفقیت در برنامه های نگهداری از جاده ها امری حیاتی است، کشورها را به تعیین سیاست های اثرگذار در این زمینه سوق می‌دهد. چین حدود 70‌درصد از جاده های عوارض دار جهان را به خود اختصاص داده است، هرچند که بیشترین طول جاده ها و آزادراه ها را نیز در خود جای داده است. در کشورهایی همچون استرالیا، فرانسه، برزیل، آمریکا، آلمان (وسایل نقلیه باری)، هند، ایتالیا، ژاپن، مکزیک، سوئیس و دیگران، عوارض جاده ای را به طور گسترده ای دریافت می‌کنند. در ایالات متحده، بیش از چهارهزار کیلومتر از شبکه بزرگراه های بین ایالتی دارای عوارض هستند.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، امروزه در کشورهای مختلف جهان حتی پس از پرداخت وام هایی که برای ساخت جاده ها دریافت شده است، اخذ عوارض توجیه اقتصادی داشته و دریافت می‌شود. بانک جهانی استدلال می‌کند که با توجه به عمر طولانی زیرساخت های جاده ای در صورت نگهداری صحیح، حفاظت از این زیرساخت ها بسیار مهم است چراکه در صورت ناکافی بودن کیفیت نگهداری، به سرعت فرسوده خواهند شد. این فرسودگی نیز هزینه های عملیاتی بالاتر برای وسیله نقلیه و هزینه های اجتماعی و زیست محیطی بالاتر به دلیل کاهش ایمنی و انتشار بیشتر سوخت های فسیلی را به دنبال خواهد داشت.

توصیه بانک جهانی این است که نرخ عوارض جاده ای پس از بازگشت سرمایه کاهش پیدا کند، اما دریافت عوارض باید به صورت دائمی دنبال شود، چراکه یک منبع درآمد پایدار است که به حفظ کیفیت معابر و ترمیم دوره ای آنها در زمان مناسب و به دور از نوسانات تصمیمات بودجه ای، کمک خواهد کرد. تنظیم نرخ عوارض جاده ای نیز در کشورهای گوناگون جهان به صورت هدفمند و با اهداف مختلفی انجام میشود؛ آلمان برای کامیون ها عوارض جاده ای در نظر می‌گیرد، چراکه بیشترین آسیب را به جاده ها می زنند. در سوئیس عوارض جاده ای متناسب با مسافت طی شده برای وسایل نقلیه سنگین وضع می‌شود. در کانادا نیز عوارض آزادراهی در نظر گرفته شده است که بخش عمده آن را وسایل نقلیه سنگین پرداخت خواهند کرد. مسافت آزادراهی نیز در نرخ عوارض در این کشور اثرگذار است.

آزادراه ها زیرساخت هایی هستند که ایجاد و توسعه آنها می‌تواند به وسعت یک قرن برای یک کشور و منطقه سودآوری داشته باشد، اما شرط آن نگهداری اصولی از این زیرساخت هاست. شرط نگهداری از زیرساخت ها نیز پیش‌بینی درآمدهای پایدار است که مهم‌ترین راه آن عوارض آزادراهی است. با وجود آنکه نرخ عوارض آزادراهی در سال گذشته رشد قابل‌توجهی داشته است، اما این ارقام باید متناسب با تورم اصلاح شود و درآمد حاصل از آن به صورت شفاف و با قرارگرفتن در یک خزانه اختصاصی صرف نگهداری از راه ها شود. اینها الزامات ایجاد زیرساخت سفری ایمن برای مسافرانِ جاده ها در عین عدم‌وابستگی به منابع دولتی و بودجه هاست که هر سال احتمال کم و زیاد شدنِ آنها وجود دارد.