وعده های وزیر نیرو چگونه تحقق می یابد؟

دکتر کامران حدادی* رضا اردکانیان در آبان ماه 1396 وزارت نیرو را با بدهی 30 هزار میلیارد تومانی تحویل گرفت (خبرگزاری فردا، 06/06/1396) و اکنون علی اکبر محرابیان با حدود 53 هزار میلیارد تومان بدهی به پیمانکاران و تولیدکنندگان برق و بخش غیردولتی این وزارتخانه حساس را تحویل گرفته است.(خبرگزاری صداسیما،03/06/1400). در دوره های پیشین تلاش زیادی شد تا به اشکال مختلف این بدهی های کلان که مانعی بزرگ برای تحقق برنامه های وزارت نیرو در بخش های آب و برق می باشد کاهش یافته یا حتی تسویه شود اما این امر موفق نبوده است. از جمله تلاش های صورت گرفته می توان به اقدام برای تهاتر بدهی ها با نفت اشاره کرد. (روزنامه دنیای اقتصاد، 04/04/1399). تهاتر با سیمان و فولاد و مواردی از این دست هم از دیگر اقداماتی بوده که در شرکت های زیر مجموعه و وابسته به وزارت نیرو انجام شد تا بخشی از بدهی سنگین به پیمانکاران کاهش یابد که گویا آنهم با استقبال چندانی ازسوی پیمانکاران صنعت آب و برق مواجه نشد. بدهی های کلان وزارت نیرو علاوه بر اینکه باعث زیان انباشه 73 هزار میلیارد تومانی شده موجب وقفه در بسیاری از پروژه ها و طرح های کلان شرکت های تولید و توزیع در حوزه برق و همچنین شرکت های آبفا در سراسر کشور شده است که مسلما تحقق وعده های محرابیان برای مرتفع نمودن مشکلات فعلی صنعت آب و برق بدون به نتیجه رسیدن این طرح ها و پروژه ها دور از ذهن می نماید. این بدهی های انباشته شده برای مجموعه وزارت نیرو چنان وضعیت حساسی ایجاد کرده که تناقضات آن با برنامه های محرابیان برخی نمایندگان مجلس شورای اسلامی را بر آن داشت تا برنامه های وزیر نیرو را بلند پروازانه قلمداد نمایند.(فارس، 03/06/13400). فارغ از وارد بودن یا وارد نبودن چنین ادعایی در خصوص برنامه های وزیر نیرو، آنچه که برای محرابیان و تیم مدیریتی جدید وی در آینده واقعیتی مسلم خواهد بود، این است که چه برنامه هایی برای کاهش این بدهی ها وجود دارد و چه تدابیری برای حل این چالش مهم در کوتاه مدت در نظر گرفته خواهد شد. اهمیت این موضوع از آنجا نشات می گیرد که بسیاری از شرکت های آب و برق اعم از شرکت های تولید و توزیع برق و همچنین شرکت های آبفا با مشکلات عدیده مالی دست و پنجه نرم می کنند طوریکه حتی برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان خود با مشکلات جدی مواجه هستند (ایلنا، 31/01/1400) و بسیاری از فعالیت های تخصصی این شرکت ها نیز با گرفتاری های عدیده ای روبروست تا حدی که به دلیل ضعیف شدن بنیه مالی پیمانکاران، بسیاری از مناقصات بدون هیچ برنده ای در چند نوبت تکرار می شوند. از سویی دیگر محدودیت هایی که برای جذب سرمایه گذاری های خارجی در طرح های وزارت نیرو به دلیل تداوم تحریم ها در شرایط فعلی ایجاد شده است، تاثیر این عدم سرمایه گذاری ها که در بخش تولید برق و در تابستان 1400 با بروز خاموشی ها نشان داد، تنش های آبی در شهرهای مختلف، کمبود تولید برق و پیامد های آن در بخش های مختلف اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی و سیاسی، ایجاب می کند که وزیر نیرو برنامه های خود را برای حل این چالش های اساسی هر چه سریعتر عملیاتی نماید. تابستان 1401 چندان دور نیست و احتمالا وزیر نیرو برای گذر از چالش های تامین برق راه حل های کوتاه مدت و موقتی را در برنامه های خود مورد توجه قرار داده است اما به نظر می رسد راه حل قطعی برای حل مسائل عدیده پیش روی وزارت نیرو، تغییر نگرش در حوزه حکمرانی منابع و استفاده و به کارگیری توان و ظرفیت سرمایه گذاری های خارجی برای افزایش ظرفیت نیروگاهی برق باشد. در هرحال وزارت نیرو هم اکنون با بیش از 50 هزار میلیارد تومان بدهی و بیش از 70 هزار میلیارد تومان زیان انباشته با چالش اساسی تامین منابع مالی برای انجام طرح ها و پروژه های آب و برق روبروست. از سوی دیگر علی اکبر محرابیان وزیر نیرو با ارائه برنامه های خود نشان داده که قصد دارد تا تحول اساسی در صنعت آب و برق کشور ایجاد نماید که نمونه آن وعده احداث 10 هزار مگاوات واحد نیروگاهی خورشیدی می باشد. برای تحقق این وعده وزیر نیرو لازم است تا نگاهی بیاندازیم به هزینه های تولید برق با استفاده از صفحات خورشیدی. در حال حاضر برای تولید 1 کیلووات ساعت انرژی برق به روش آنگرید یعنی متصل به شبکه برق سراسری، به حدود 17 تا 20 میلیون تومان هزینه و سرمایه گذاری نیاز است. حال لازم است تا با یک محاسبه ساده میزان سرمایه مورد نیاز، برای تحقق وعده وزیر را بدست آوریم. 1 مگاوات = 1000 کیلوات 10000 مگاوات = 10000000 یا 10 میلیون کیلوات ساعت انرژی برق بنابراین همه مقادیر فوق که برای تولید یک نیروگاه 1 کیلوات ساعتی مورد نیاز بود، لازم است تا تقریبا 10 میلیون برابر شود! یعنی برای تحقق وعده وزیر نیرو در خصوص احداث 10 هزار مگاوات انرژی خورشیدی حدود 200 هزار میلیارد تومان سرمایه گذاری مورد نیاز است. ممکن است به دلایل کامل مشخص فنی و تخصصی از جمله تولید با حجم انبوه و همچنین تکنیک های خاص نصب صفحات خورشیدی این مقادیر کم یا بیش شود اما با توجه به لزوم نصب تجهیزات جانبی برای انتقال و توزیع انرژی تولید شده و همینطور شیوه بهره برداری از آن ممکن است این مقادیر حتی بیشتر از چیزی که در این یادداشت پیش بینی شده نیز بشود. سوالی که اینجا مطرح می شود این است که وزارت نیرو که خود حدود 50 هزارمیلیارد تومان بدهی دارد و هر سال نیز به این مقدار افزوده شده است در شرایطی که اکنون به لحاظ اقتصادی و تحریم با آن مواجه هستیم چگونه قادر خواهد بود دستکم 200 هزار میلیارد تومان برای این طرح سرمایه گذاری نماید؟ طرح و برنامه و استراتژی مالی وزارت نیرو برای تامین این حجم از سرمایه چیست؟ آنچه که مسلم است و از برنامه پیشنهاد وزیر نیرو به مجلس بر می آید آن است که محرابیان و تیم مدیریتی وی متوجه شده اند که سیاست انقباضی در مصرف برق نه تنها پاسخگوی تامین برق مورد نیاز کشور نیست بلکه برنامه های کلان مبتنی بر به صرفه نبودن احداث واحدهای نیروگاهی نیز شکست خورده است. وزارت نیرو راه های زیادی برای تامین منابع مورد نیاز خود در خصوص احداث نیروگاه دارد، از استقراض داخلی گرفته تا واقعی کردن قیمت برق، جلب سرمایه گذاری های خارجی و داخلی با امتیازهای خاص و تشویقی، ملزم کردن صنایع بزرگ و مصرف کنندگان عمده برق به سرمایه گذاری در این حوزه و بسیاری از راه حل های دیگر. اما اینکه کدام یک از این راه ها بتواند پاسخگوی نیاز روز افزون وزارت نیرو و صنعت برق برای تامین برق مورد نیاز کشور باشد و اتخاذ یک استراتژی مناسب که با تغییر وزرا و دولت ها عوض نشود محل بحث فراوانی دارد. از سوی دیگر محرابیان به خوبی دریافته است که سیاست مخالفت وزارت نیرو با احداث نیروگاه، حاصلی جز توقف روند به رو رشد ظرفیت سازی برای صنعت برق نداشته است.(انتخاب، 23/10/1396). بنابراین وزارت نیرو علاوه بر برنامه ای جاری خود برای افزایش ظرفیت نیروگاهی، استفاده از ظرفیت انرژی خورشیدی را نیز در راس برنامه های خود قرار داده است.(اقتصاد آنلاین، 10/06/1400). برای دانستن اهمیت بالای این برنامه مهم وزیر باید توجه کرد که طبق آخرین آمار موجود، در حال حاضر فقط 903 مگاوات برق، از نیروگاه های تجدید پذیر بدست می آید که تنها 455 مگاوات آن سهم صفحات خورشیدی است.(برگرفته از ساتبا). این در حالی است چندین سال و شاید چند دهه است که وزارت نیرو در تلاش برای راه اندازی نیروگاه های خورشیدی می باشد. در هرحال همین مقدار به ظاهر ناچیز تولید انرژی پاک توانسته از هدر رفت 1862 میلیون متر مکعب سوخت فسیلی جلوگیری کند و مانع انتشار 4393 تن آلاینده های گلخانه ای شود. بنابراین احداث 10 هزار مگاوات نیروگاه انرژی خورشیدی کاری بسیار مهم و استراتژیک برای کشور به لحاظ زیست محیطی و همچنین حفظ منابع فسیلی محسوب می شود. اگر یکی از دلایل مخالفت وزارت نیرو با احداث نیروگاه در سال های قبل پیروی از پیمان پاریس برای کاهش انتشار گازهای گلخانه بوده باشد، شاید بهتر می بود که وزارت نیرو برای تحقق این مهم تمرکز خود را روی سرمایه گذاری در نیروگاه های تجدید پذیر قرار می داد تا پافشاری بر مخالفت با افزایش ظرفیت تولید. که اگر چنین می شد هم مفاد توافق بین المللی پاریس رعایت می شد و هم وضعیت تولید و مصرف برق در کشور سر به سر نمی شد تا بار فشار مضاعف آن بر صنعت و اقتصاد کشور سنگینی کند و چنین تبعات اجتماعی نیز به دنبال داشته باشد. در هر صورت حتی با وجود اینکه وزیر نیرو اهمیت پرداختن به مقوله انرژی پاک را به خوبی مورد توجه قرار داده است، تامین منابع مالی برای این مهم می تواند به یکی از دغدغه های جدی تبدیل شود. روش های متعددی برای تامین مالی پروژه های کلان ملی وجود دارد. تامین مالی دولتی، مشارکت دولتی - خصوصی (تامین مالی شرکتی) و مشارکت دولتی - خصوصی (تامین مالی پروژه‌ای) از این جمله هستند. به نظر می رسد با توجه به محدویت های اقتصادی که شرح آن قبل داده شده، امکان استفاده ازظرفیت های فوق و همینطور منابع داخلی در قالب استقراض داخلی وجود ندارد. استقراض داخلی به سه شیوه امکان پذیر است که عبارتند از استقراض مستقیم از بانک مرکزی، استقراض غیر مستقیم از بانک مرکزی و استقراض از صندوق توسعه ملی. با در نظر گرفتن شرایط موجود شاید بهتر باشد تا وزارت نیرو از ظرفیت استقراض خارجی برای انجام پروژه احداث نیروگاه ها به ویژه نیروگاه های خورشیدی استفاده نماید. استقراض خارجی برای انجام پروژه های کلان ملی پیش از این سابقه داشته و خصوصا وزارت نیرو در قالب وام از بانک توسعه اسلامی برای انجام پروژه های سد سازی و توسعه آن استفاده کرده است و تجارب موفقی در این زمینه دارد. کشورهای در حال توسعه برای تامین منابع مالی طرح های ملی و مهم خود با چالش اساسی ساز و کار مالی روبرو هستند. خصوصا در ایران و شرایط فعلی اقتصادی و فشار تحریم ها و تبعات کسری بودجه این چالش نمود بیشتری دارد. وزارت نیرو نیز در سال های اخیر همیشه با مشکل افزایش بدهی و زیان انباشته روبرو بوده است. از جمله انواع روش های تامین منابع مالی طرح های مهم و زیربنایی که مناسب بخش انرژی و صنعت برق کشور هستند و تاکنون نیز مورد استفاده قرار گرفته اند می توان به استفاده از منابع داخلی و هزینه مستقیم دولت، استقراض دولت (استقراض داخلی، استقراض خارجی)، قراردادهایی به سبک BOT اشاره کرد. همچین قراردادهای مهندسی، تأمین کالا و تجهیزات، ساخت و تأمین مالی (EPCF)، مشارکت مدنی یا جوینت ونچر (JV) و سرمایه گذاری مستقیم غیردولتی (شامل بخش خصوصی و بخش خارجی) را شامل می گردد. یکی از راه های تامین منابع مالی و سرمایه لازم برای این منظور می تواند استقراض داخلی و یا استقراض خارجی باشد که اتفاقا کشور ما تجربه استفاده از هر دو را به کرات در کارنامه اقتصادی خود دارد و در ادامه هر یک را نقد و بررسی خواهیم کرد. همان گونه که اشاره شد، استقراض داخلی معمولا به سه شیوه در ایران انجام شده است که شامل استقراض مستقیم از بانک مرکزی، استقراض غیرمستقیم از بانک مرکزی، استقراض از صندوق توسعه ملی بوده است. از هر سه روش یاد شده در دوره های مختلف ودهه های گذشته در ایران استفاده شده است. از جمله استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی در بین سال های 1368 تا 1381 که عامل اصلی رشد پایه پولی و افزایش خالص بدهی‌های دولت شد و نهایتا کسری بودجه را به دنبال داشت و دولت مجبور شد تا برای پرداخت بدهی خود به بانک مرکزی دست به انتشار پول بزند. همچنین روش استقراض غیر مستقیم در سال‌های بین 1392 تا 1397 عامل دلیل افزایش پایه پولی در کشور بوده است که تبعات اقتصادی مشابه استقراض مستقیم به دنبال داشت. به همین ترتیب استقراض از صندوق توسعه ملی نیز در حالی که بانک مرکزی خود اجازه دسترسی به منابع ارزی را ندارد روش مناسبی برای تامین مالی پروژه های وزارت نیرو به نظر نمی رسد.(بنکر، 11/05/1399). در حالت کلی در صورتی که شرایطی مشابه وضعیت فعلی اقتصادی وجود داشته باشد و امکانات مالی چندانی برای اجرای طرح های ملی توسعه ای فراهم نباشد روی آوردن به روش های متنوع سرمایه گذاری و تجربیات تجربیات مشابه کشورهای در حال توسعه می تواند مورد توجه متولیان امر در وزارت نیرو قرار گیرد تا سازو کار اجرایی برنامه استراتژیک وزارت نیرو را فراهم نمایند. تجربه قراردادهای ساخت، بهره برداری و انتقال یا BOT از این جمله است. در این روش یک شرکت سرمایه گذار و یا کنسرسیوم خارجی با مجوز دولت، پروژه ای را اجرا می کند و پس از پایان کار برای مدتی آن پروژه را مورد استفاده قرار می دهد تا به این ترتیب هزینه هایش مستهلک شود و پس از انقضای قرارداد پروژه، به دولت منتقل می شود. روش BOT به دو شکل توجه دولت ها قرار گرفته است. اول اینکه در زمانی که سرمایه‌های دولتی به دلایل مشکلات اقتصادی دچار کمبود است می تواند به سرعت سرمایه های مورد نیاز را تامین کند و دیگر اینکه تفکر اعمال مدیریت بهینه تر توسط بخش خصوصی از مهمترین دلایل محبوبیت این روش تامین سرمایه می باشد. وزارت نیرو پیش از این نیز با استفاده روش BOT چند نیروگاه برق را احداث کرده که از جمله آن ها می توان به نیروگاه جنوب اصفهان به عنوان اولین نیروگاه بی او تی اشاره کرد اما در سالیان گذشته روش BOT با هدف جایگزینی با روش BOO به یکباره کنار گذاشته شد.(شانا، 15/08/1395). مسئولان وقت وزارت نیرو درباره احداث نیروگاه به روش BOTمعتقد بودند که قراردادهای این روش سرمایه گذاری برای نیروگاه هایی است که راندمان آن ها زیر 50 درصد است و از سوی دیگر سرمایه گذاران درخواست 20 سال خرید تضمینی برق را داشته اند. لذا وزارت نیرو معتقد بود که عملا پس از 20 سال این دسته از نیروگاه ها عملکرد مفیدی نخواهند داشت که پس از پایان قرارداد بشود از آن ها استفاده موثری کرد. اکنون باید دید که استراتژی مالی وزارت نیرو برای تامین منابع مالی مورد نیاز برای تحقق وعده احداث 10 هزار مگاوات نیروگاه خورشیدی چیست و چگونه خواهد توانست با وجود فشار فزاینده سنگینی بدهی بیش از 50 هزارمیلیارد تومانی به پیمانکاران و بانک ها، هزاران میلیارد تومان برای به ثمر نشستن این هدف سرمایه گذاری نماید. به نظر می رسد دوران آزمون و خطا برای وزارت نیرو دستکم در حوزه تامین برق نیروگاهی به پایان رسیده است. مشکلاتی که در زمینه کمبود برق در نه تنها تابستان بلکه حتی در زمستان که معمولا فصل کم باری شبکه است به وجود آمد نشان می دهد که سیاست مخالفت با نیروگاه سازی به هر دلیلی که اتخاذ شد، آسیب های اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی و امنیتی به کشور وارد ساخت و حتی اعتماد اجتماعی به وزارت نیرو را نیز خدشه دار کرد. از میان روش های مختلف سرمایه گذاری برای جذب منابع مالی مورد نیاز وزارت نیرو، می توان از ظرفیت بانک توسعه تعاون اسلامی استفاده کرد که اتفاقا سابقه استفاده از منابع این بانک در ایران وجود دارد و تجارب موفقی نیز در پی داشته است. معمولا استفاده از وام های خارجی در دو قالب کلی سیاستی و پروژه ای انجام می شود. وام های سیاستی معمولا در خدمت سیاست تعدیل نرخ ارز یا سیاست جبران تورم را قرار می گیرند که مطالعه در تجارب کشورهای وام گیرنده به این روش نشان داده که در بیشتر مواقع آسیب های سختی به اقتصاد این کشورها وارد ساخته است. علت این امر آن است که صندوق ها کشورهای وام گیرنده را ملزم می کنند تا سیاست های خاصی در حوزه اقتصادی دنبال و اجرا نمایند که اجرای همین سیاست های تحمیلی بخش عمده ای از وام را مصروف خود می کند. اما استقراض خارجی در قالب وام های پروژه ای می تواند تا حد زیادی به کارسازی امور کمک نماید. وزارت نیرو تاکنون در بخش سد سازی، شبکه های زهکشی و آبیاری، فاضلاب و بسیاری از پروژه های دیگر چندین بار از وام بانک های مختلف آسیایی و جهانی و اسلامی استفاده کرده است. مزایای استفاده از وام های خارجی پروژه ای نسبت به سایر روش های تامین مالی ایجاب می کند تا وزارت نیرو با حمایت دولت و بانک مرکزی هر چه سریعتر برای سرمایه گذاری در زمینه احداث نیروگاه های خورشیدی اقدام نماید. از مهمترین مزیت های اینگونه استقراض ها این است که نرخ‌های بسیار ارزانی دارند و دوره بازپرداختش بسیار درازمدت است و گاهی در طرح‌های زیربنایی، مانند سدسازی، مدت بازپرداختش می‌تواند تا 25 سال افزایش یافته است. از سوی دیگر با توجه به اینکه در وام های خارجی معمولا سازمان های وام دهنده بر روند اجرای و هزینه کرد پروژه ها نظارت خواهند داشت کوتاهی هایی که بعضا در انجام پروژه های بزرگ به لحاظ برنامه ریزی، هزینه و زمان اجرا و دیگر مسایل رخ می دهد کمتر خواهد بود. بنابراین با توجه به اینکه احداث 10 هزار مگاوات نیروگاه خورشیدی یک پروژه ملی و مهم و استراتژیک برای کشور محسوب می شود لازم است تا وزارت نیرو در قالب استقراض خارجی و وام پروژه ای اقدام به جذب سرمایه مورد نیاز نماید و همچنین مباحث مرتبط با انتخاب پیمانکاران را نیز از با انجام مناقصه های بین المللی در کنار توان تخصصی داخلی هر سریعتر نهایی کند تا در کمترین زمان ممکن و با بهترین کیفیت، زمان از دست رفته ای که حاصلی جز کمبود ظرفیت نیروگاهی را در پی نداشت جبران شود.