آیا بایدن برای ایران کنگره را دور می‌زند؟
اقتصادنیوز: گزارش‌های خبری حاکی از آن است که تیم بایدن در حال ایجاد زمینه‌ای برای استدلال در این راستا است که یک تفاهم غیررسمی با ایران یک «توافق» محسوب نمی‌شود و بنابراین هیچ وظیفه‌ای مبنی بر گزارش‌دهی ایجاد نمی‌کند.
به گزارش اقتصادنیوز، دولت بایدن ممکن است به زودی به نوعی توافق با ایران دست یابد که مشخصا به دنبال محدود کردن برنامه تسلیحات هسته‌ای ایران باشد. یکی از جوانب مهم این توافق این است که قانون بازنگری توافقنامه هسته‌ای ایران (INARA) در سال 2015، رئیس جمهور را ملزم می‌کند تا یک «توافق» مربوط به برنامه هسته‌ای ایران را به کنگره «انتقال» دهدو سپس یک دوره بازنگری را تعیین کند که در آن (الف) رئیس جمهور نمی‌تواند از اختیارات خود برای معافیت از تحریم ها استفاده کند و (ب) کنگره می‌تواند به این توافق رأی دهد. گزارش‌های خبری حاکی از آن است که تیم بایدن در حال ایجاد زمینه‌ای برای استدلال در این راستا است که یک تفاهم غیررسمی با ایران یک «توافق» محسوب نمی‌شود و بنابراین هیچ وظیفه‌ای مبنی بر گزارش‌دهی ایجاد نمی‌کند.
مقاله‌ای که در لاو فر بلاگ منتشر شده است، این استدلال را ارزیابی می‌کند و به این نتیجه می‌رسد که تنها استدلال قابل قبول (اما به دور از صحت) دولت بایدن برای اجتناب از وظایف خود در قانون بازنگری توافقنامه هسته‌ای ایران (INARA)، نانوشته کردن توافق (یعنی صرفاً شفاهی بودن توافق) است.
توافق با ایران و قانون اینارا
پرزیدنت اوباما اینارا را در سال 2015 امضا کرد تا حساسیت کنگره را نسبت به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) کمتر کند؛ توافق مفصلی که هدف آن کاهش سرعت برنامه تسلیحات هسته‌ای ایران بود. دولت اوباما مدعی شد که قانون اساسی رئیس جمهور را ملزم نمی‌کند که برجام را برای تصویب در سنا یا کنگره ارائه کند، زیرا این یک توافق غیرالزام آور است (یعنی تحت قوانین بین المللی نیست) که کاملاً در چارچوب اختیارات قانون اساسی رئیس جمهور است.
اینارا به این دلیل به وجود آمد که اوباما قصد داشت برجام را با اعمال اختیارات مختلف اعطا شده توسط کنگره برای لغو تحریم‌های آمریکا علیه ایران به صورت یک ساله اجرا کند. اینارا از رئیس‌جمهور می‌خواهد که «توافقنامه با ایران» را طبق تعریف، همراه با گواهی‌ها و گزارش‌های مرتبط به کمیته‌های کنگره ارسال کند. سپس رئیس‌جمهور را از اختیار اعطای معافیت به مدت 30 روز منع می‌کند - دوره‌ای کهدر قانون اصلی برای برجام تا 60 روز تمدید شد - که طی آن کنگره می‌تواند توافق را بررسی کند و فرصتی برای رد توافق یا محدود کردن یا حذف حق اعطای معافیت از تحریم‌ها را داشته باشد. حتی ممکن است بتواند قطعنامه مشترکی را تصویب کند که بر وتوی ریاست جمهوری غلبه کند.
به عبارت دیگر، اینارا نیازی به ارائه برجام برای تصویب کنگره نداشت. در عوض، در صورتی که کنگره بتواند اکثریت را در هر مجلسی جمع کند، دولت باید برجام را برای بررسی کنگره و با وجود احتمال عدم تایید آن ارائه کند. با این حال، کنگره نتوانست آرای لازم برای از بین بردن یا محدود کردن برجام را جمع آوری کند و پس از 60 روز اوباما از اختیارات خود برای معافیت استفاده کرد و توافق را اجرا کرد.
برجام به مدت سه سال اجرا شد تا اینکه پرزیدنت ترامپ در ماه می 2018 اعلام کرد که از این توافق خارج شده و تحریم‌های داخلی علیه ایران را مجدداً اعمال می‌کند.
ابتکارات بایدن
دولت بایدن تابستان گذشته به نظر می‌رسید در آستانه دستیابی به توافقی جدید با ایران برای کاهش سرعت برنامه هسته‌ای این کشور در ازای لغو تحریم های آمریک استا. این توافق پاییز گذشته شکست خورد و بایدن در نوامبر گذشته گفت که «مرده» است. اما مذاکرات با ایران ادامه یافت و اکنون به نظر می‌رسد بر اساس بسیاری از گزارش‌ها، توافق غیررسمی با ایران ممکن است قریب‌الوقوع باشد. به نظر می‌رسد این توافق شامل ترکیبی از (الف) کاهش تحریم‌های ایران بر اساس قوانین داخلی و نهادهای بین‌المللی، و (ب) آزادی زندانیان آمریکایی توسط ایران، مخالفت با غنی‌سازی اورانیوم فراتر از سطح خلوص کنونی باشد و پایان دادن به حملات نیابتی به پیمانکاران آمریکایی در عراق و سوریه باشد.
با این حال، به نظر می رسد که دولت بایدن در حال نشان دادن این است که چنین توافقی یک «توافق» در چارچوب «شرایط INARA» نخواهد بود. گزارش شده است که هرگونه توافقی با ایران در ارتباط با برنامه هسته‌ای آن (همانطور که نیویورک تایمز می‌گوید) «یک توافق غیررسمی و نانوشته» یا (به گزارش رویترز و آکسیوس) یک «تفاهم» خواهد بود. برخی از این گزارش‌ها حاکی از آن است که تیم بایدن این اظهارات را برای دور زدن تعهدات خود بر اساس INARA ارائه می‌کند.
هفته گذشته، متیو میلر، سخنگوی وزارت خارجه آمریکا، در پاسخ به سوالی درباره توافق هسته ای با ایران گفت:
شایعات درباره توافق هسته ای، موقت یا غیرموقت، نادرست و گمراه کننده است. سیاست شماره یک ما تضمین این است که ایران هرگز به سلاح هسته‌ای دست پیدا نکند، بنابراین البته ما فعالیت های غنی سازی ایران را زیر نظر داشته‌ایم. ما بر این باوریم که دیپلماسی بهترین راه برای کمک به دستیابی به این هدف است، اما در حال آماده شدن برای همه گزینه‌ها و موارد احتمالی نیز هستیم.
هنگامی که از وی پرسیده شد که آیا توافق هسته ای «در دستور کار» است یا خیر، او بر ابهام افزود و گفت:«من می گویم ما همیشه معتقد بوده‌ایم که دیپلماسی بهترین راه رو به جلو است. در عین حال، ما نسبت به جاه‌طلبی‌ها و فعالیت‌های ایران ساده‌لوح نیستیم، اما همیشه در هر مرحله معتقد بوده‌ایم که دیپلماسی بهترین راه برای جلوگیری از دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای است. اما برای ایالات متحده، کماکان همه گزینه ها روی میز است.»
آنتونی بلینکن، وزیر امور خارجه آمریکا نیز هفته گذشته اظهار داشت که «برخی از گزارش‌هایی که در مورد توافق در مورد موضوعات هسته‌ای و بازداشت‌شدگان دیده‌ایم، به سادگی دقیق نیستند یا درست نیستند».
این تکذیب‌های دقیق درباره «شایعات» یا «برخی گزارش‌ها» در مورد یک «توافق» یا «تفاهم» هسته‌ای، امکان تفاهم دیپلماتیک کمتر رسمی، شاید نانوشته، مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران را گوشزد می‌کند. همانطور که یکی از مقامات ایرانی گفته است: «آن را هر چه می‌خواهید بنامید، خواه توافق موقت، تفاهم موقت یا تفاهم متقابل - هر دو طرف می‌خواهند از تشدید بیشتر تنش جلوگیری کنند.»
چرا ممکن است دولت بایدن بخواهد از ارسال «توافق» جدید به کنگره تحت شرایط اینارا اجتناب کند؟ به هر حال، بعید به نظر می‌رسد که کنگره بتواند اکثریت مورد نیاز برای غلبه بر وتوی ریاست جمهوری و شکست اجرای توافق را جمع‌آوری کند. اما انتقال توافق تحت اینارا هزینه‌های سیاسی توافق را افزایش می‌دهد. دولت همچنین ممکن است بخواهد برخی از دموکرات‌ها را از یک رای شاید ناخوشایند در امان بگذارد و از نمایش احتمالی اجرای توافق از طریق وتوی ریاست جمهوری در مواجهه با مخالفت اکثریت در کنگره جلوگیری کند. اساساً، در صورت عدم مشارکت کنگره، انجام این معامله برای رئیس جمهور، از نظر سیاسی و غیره، بسیار آسان تر است.
مسائل حقوقی
همانطور که اشاره شد، اینارا از رئیس‌جمهور می‌خواهد که «توافقنامه با ایران» را «به کمیته‌ها و رهبری کنگره» ارسال کند. این قانون همچنان به قوت خود باقی است، بنابراین تعهدات برخاسته از اینارا همچنان پابرجاست حتی اگر اینارا با در نظر گرفتن برجام نوشته شده باشد.
INARA اصطلاح «توافقنامه» را به شرح زیر تعریف می کند:
اصطلاح «توافق» به معنای توافقی است مرتبط با برنامه هسته‌ای ایران که شامل ایالات متحده می‌شود، ایالات متحده را متعهد می‌کند که اقدامی انجام دهد، یا بر اساس آن ایالات متحده متعهد می‌شود یا به نحو دیگری موافقت می‌کند که اقدامی انجام دهد، صرف نظر از شکلی که دارد. اعم از تعهد سیاسی یا غیر آن، و صرف نظر از اینکه از نظر قانونی الزام‌آور است یا نه، از جمله هر برنامه اقدام جامع مشترکی که بین ایران و هر طرف دیگر منعقد شده یا ساخته شده است، و هر گونه مواد اضافی مرتبط با آن، از جمله ضمایم، ضمیمه‌ها، منشورها. موافقت نامه‌های جانبی، مواد اجرایی، اسناد و رهنمودها، تفاهم نامه‌های فنی یا سایر موارد، و هر گونه قرارداد مرتبط، اعم از اینکه قبل از توافق منعقد شده یا اجرا شده باشد یا در آینده منعقد یا اجرا شود.
توجه داشته باشید که این تعریف چقدر گسترده است. برای تحت پوشش قرار گرفتن این توافق، تنها باید دو چیز انجام شود: (الف) «مربوط بودن به برنامه هسته ای ایران» و (ب) «شامل ایالات متحده بودن» یا «متعهد شدن ایالات متحده برای اقدام». یا توافقی باشد که «بر اساس آن ایالات متحده متعهد می شود یا به نحو دیگری موافقت می کند که اقدامی انجام دهد». و این تعریف تاکید می‌کند که شکل توافق مهم نیست. در صورت رعایت معیارهای تعریفی، توافقنامه تحت پوشش اینارا قرار می‌گیرد، «صرف نظر از شکلی که دارد، خواه تعهد سیاسی باشد یا غیر آن، و صرف نظر از اینکه از نظر قانونی الزام‌آور است یا خیر». اصرار اینارا مبنی بر اینکه شکل توافق مهم نیست، در شرایطی صورت می‌گیرد که خود وزارت امور خارجه تاکید کرده است که اسناد غیرالزام‌آور ممکن است اشکال یا عناوین مختلفی از جمله «موافقت‌نامه‌های غیرالزام‌آور، بیانیه‌ها یا اعلامیه‌های مشترک» به خود بگیرند.
«مایکل تی مک کال»، رئیس کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان آمریکا هفته گذشته نامه‌ای را برای بایدن ارسال کرد که در آن تعریف اینارا در بالا تجزیه و تحلیل شد و به این نتیجه رسید که «مستلزم آن است که هر گونه توافق، ترتیبات یا تفاهم با ایران باید طبق اینارا به کنگره ارائه شود» مک کال احتمالاً «ترتیب» و «تفاهم» - عبارات جایگزین برای موافقت‌نامه‌های غیرالزام‌آور غیررسمی - را اضافه کرده است تا تأکید کند که اینارا در صورتی اعمال می‌شود که تعریف بدون توجه به شکل توافق برآورده شود.
اما این تعریف حتی گسترده‌تر از آنچه مک کال می‌گوید است. طبق تعریف قانونی، این توافق فقط باید به برنامه هسته‌ای ایران مربوط باشد و ایالات متحده را درگیر کند یا ایالات متحده را متعهد به اقدام یا هدایت به اقدام کند. این جملات حتی اگر توافق از طریق شخص ثالث انجام شود تعهدآور است. آمریکا به طور غیرمستقیم از طریق عمان با ایران مذاکره کرده است. می‌توان توافقی را با ایران از طریق عمان تصور کرد که شبیه به پیمان معروف الجزایر در سال 1981 بود که به بحران گروگانگیری بین ایالات متحده و ایران پایان داد که شامل تعهدات مستقل ایران و ایالات متحده بود که توسط الجزایر هماهنگ و اعلام شد. چنین توافقی تا زمانی که به برنامه هسته‌ای ایران مربوط می‌شود و ایالات متحده را درگیر می‌کند یا ایالات متحده را متعهد به اقدام می‌کند یا آن را به اقدامی سوق می‌دهد، همچنان تحت پوشش اینارا خواهد بود.
با این وجود، دولت بایدن استدلال قابل قبولی برای اجتناب از INARA در صورتی که «توافق» نانوشته باشد، دارد. رئیس‌جمهور تحت اینارا باید به کمیته‌های کنگره خاص منتقل کند. همچنین، اینارا از رئیس‌جمهور می‌خواهد تأیید کند که «توافقنامه شامل شرایط، شرایط و مدت زمان مناسب الزامات توافق در رابطه با فعالیت‌های هسته‌ای ایران است». توافق‌هایی با این پیچیدگی ممکن است از طریق یک توافقنامه غیرمکتوب به سختی انجام شود، که ممکن است نشان دهد کنگره توافق‌های مکتوب در ذهن داشته است.
اگر دولت بایدن برای اجتناب از INARA یک توافق غیرمکتوب منعقد کند، یک سوال پیچیده در مورد اینکه این توافقنامه غیرمکتوب چیست مطرح می شود. مطمئناً عناصر توافقنامه به شکلی در طول مذاکرات نوشته می‌شود، حتی اگر متن نهایی وجود نداشته باشد که طرفین رسماً با آن موافقت کنند یا شخص ثالثی آن را اعلام کند. آیا دولت بایدن در واقع می‌تواند مفاد توافق با ایران را بنویسد، اما سپس به صورت شفاهی، بدون تأیید «متن»، شرایط را اعلام کرده و با آن موافقت کند؟ آن هم تنها برای اجتناب از وظایف قانونی داخلی خود در قبال کنگره؟ اگر تیم بایدن مسیر توافقنامه غیرمکتوب را برای دور زدن اینارا طی کند، کنگره باید این موضوع را به شدت تحت فشار قرار دهد.
مسائل قانون اساسی
دفاتر مشاوره حقوقی (OLCs) دولت‌های دموکرات و جمهوری‌خواه مدت‌ها است که بر اساس ماده دوم قانون اساسی پیرامون دیپلماسی، قدرت انحصاری ریاست‌جمهوری را در تفسیر خود پذیرفته‌اند. قوه مجریه به طرق مختلف از این قدرت استفاده کرده است؛ مصرف بودجه سازمان آزادیبخش فلسطین (ساف) در ایالات متحده را برای پیشبرد منافع سازمان آزادیبخش فلسطین ممنوع کرده است؛ سازمان آزادیبخش فلسطین را از داشتن دفتر سیاسی در واشنگتن دی سی و انجام فعالیت‌های دیپلماتیکی منع کرده است؛ مقامات وزارت خارجه را از شرکت در برخی کنفرانس‌های بین المللی منع کرده و مثال‌های بیشتری از این دست.
شاید مهم ترین نظر OLC (اما نه به شدت مورد توجه) که بر منطق قدرت انحصاری ریاست جمهوری بر دیپلماسی تکیه دارد، نظر سال 2020 باشد که توصیه می کند رئیس جمهور می تواند الزامات اخطار و دوره انتظار در مورد خروج رئیس جمهور از کنفرانس باز را نادیده بگیرد.
اینها اختیارات ادعایی گسترده قدرت اجرایی هستند، اما گسترش آنها به توافق جدید ایران بحث‌برانگیز خواهد بود. کنگره واقعا قصد ندارد که رئیس جمهور را از انجام این معامله منع کند. کنگره، در عوض، قدرت رئیس جمهور برای اجرای توافق را تحت قوانین داخلی تنظیم و بر آن نظارت می‌کند.
اگر دولت بایدن بخواهد یک معامله به این اهمیت را فقط برای جلوگیری از عواقب بررسی کنگره، به صورت غیرمکتوب دنبال کند، چقدر چنین امری امکان‌پذیر و پذیرفتی است. پرزیدنت اوباما برجام را به عنوان یک «توافق غیرالزام‌آور» برای اجتناب از نیاز به کسب تاییدیه مثبت کنگره مطرح کرد، اما در انجام این کار باید همچنان به ملزومات حقوقی اینارا پایبند می‌ماند. و اکنون دولت بایدن ممکن است به یک توافق غیرالزام‌آور و غیرمکتوب جدید با ایران دست یابد که (به دلیل غیرالزام‌آور بودن) نیازی به تایید مثبت کنگره نداشته باشد و همچنین (به دلیل نانوشته بودن) از پیروی از ملزومات حقوقی اینارا بر کنار بماند.
اگر این امر، به شیوه‌ای که بایدن مد نظر دارد، محقق شود، با روند بزرگ‌تری همخوانی دارد: علی‌رغم اصلاحات مهم اخیر Case Act، که شفافیت پس از توافق‌های بین‌المللی را افزایش می‌دهد، روسای جمهور در کنار گذاشتن کنگره از روند تصویب و اجرای قراردادهای بین‌المللی خلاق‌تر و دستشان بازتر می‌شود.
همچنین بخوانید