ضرورت اصلاحات در سازمان ملل / سال‌هایی که ایران عضو شورای امنیت بود

خبرگزاری مهر 1401/08/02 - 09:34 مشاهده در مرجع

محمدمهدی سیدناصری می‌گوید: سازمان ملل با ساختار فعلی خود توانایی تاثیر روی جامعه جهانی را ندارد و کشورهای استکباری به راحتی می‌توانند اهداف آن را برگردانند. پس سازمان باید اصلاح شود.

خبرگزاری مهر _ گروه فرهنگ و ادب: پس از پایان جنگ جهانی دوم و انحلال رسمی جامعه ملل یا مجمع اتفاق ملل، سازمان ملل متحد در 24 اکتبر سال 1945 بنیان‌گذاری شد، تا به زعم خود از جنگ‌های آینده جلوگیری کند. در سال 1947، مجمع عمومی سازمان ملل متحد این تاریخ را به عنوان روز ملل متحد و روزی برای شناساندن اهداف و دستاوردهای سازمان ملل به مردم جهان و جلب پشتیبانی آنها برای سازمان، اعلام کرد.

در سال 1971، مجمع عمومی سازمان ملل متحد قطعنامه دیگری را تصویب کرد (قطعنامه 2782) که اعلام می‌کرد که روز ملل متحد باید به یک بزرگداشت بین‌المللی یا یک روز تعطیل بین‌المللی تبدیل شود و پیشنهاد می‌شود کشورهای عضو سازمان این روز را به عنوان یک روز تعطیل عمومی در کشور خود بپذیرند، هرچند که این روز گویا فقط در کوزوو تعطیل است.

اما سازمان ملل متحد تا چه میزان توانسته است به اهداف خود نزدیک شود؟ آیا این سازمان با ساختار غیردموکراتیک آن و امتیازهایی که به برخی از کشورها داده توانسته از شروع جنگ‌ها جلوگیری کند؟ مرور وضعیت جهان از تاریخ تأسیس این سازمان تاکنون، نشان می‌دهد که سازمان ملل در رسیدن به اهداف خود ناتوان بوده است. چرایی این امر را با یک حقوقدان به گفت‌وگو نشستیم. محمدمهدی سیدناصری مدرس دانشگاه و پژوهشگر حوزه حقوق و روابط بین‌الملل است. او تلاش بسیاری کرده تا با نگارش کتاب‌هایی به زبان ساده سازمان‌های بین‌المللی را به عموم مردم ایران با هر سطح سوادی، بشناساند. از جمله کتاب‌های او می‌توان به «سازمان ملل متحد را بهتر بشناسیم: 93 پرسش و پاسخ درباره سازمان ملل متحد به انضمام متن منشور سازمان ملل متحد»، «گروه ویژه اقدام مالی (FATF) را بهتر بشناسیم: 48 پرسش و پاسخ درباره گروه ویژه اقدام مالی به زبان ساده» و «دیوان بین‌المللی دادگستری را بهتر بشناسیم: 48 پرسش و پاسخ درباره دیوان بین‌المللی دادگستری به انضمام متن اساسنامه دیوان بین‌المللی دادگستری» و «شورای امنیت سازمان ملل را بهتر بشناسیم» اشاره کرد. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه بخوانید:

*می‌دانیم که پدر سازمان ملل یا تبار آن، جامعه ملل است. جامعه ملل پس از کنفرانس صلح پاریس ایجاد شد و به نظر نسبت به سازمان ملل شرایط دموکرات‌تری داشت. از تاریخ تأسیس سازمان ملل آگاهیم، اما بفرمائید که چه شرایطی پیش آمد که در سازمان ملل چند کشور توانستند با عضویت دائم در شورای امنیت قدرت در سازمان را از آن خود کنند؟

به نظرم در ابتدا لازم است درباره چگونگی ایجاد اندیشه ایجاد جامعه‌ای آرام در جهان صحبت کنیم. در سال 1795 میلادی (سال 1174 هجری شمسی)، فیلسوف آلمانی «امانوئل کانت»، اندیشه صلح همیشگی را مطرح کرد که نظریه‌ای است بر مبنای آنچه اکنون حاکمیت قانونش می‌نامند. او چنین استدلال کرد که ملت‌ها جامعه مسالمت‌جوی جهانی را نه از طریق تشکیل دولت جهانی، بلکه با تبدیل هر کشور به مملکتی آزاد و احترام‌گزار به شهروندان و بازدیدکنندگان خارجی‌اش ایجاد می‌کنند و به این ترتیب اجتماعی صلح‌جو در سراسر عالم گسترش می‌یابد. با این اندیشه، کانت نه تنها تفکر فلسفی و سیاسی را تحت تأثیر قرار داد، بلکه توسعه حقوق بین‌الملل و ایجاد نهادهایی از جمله اتحادیه بین‌المجالس را هم برانگیخت. تأثیر و نفوذ او به همین ترتیب به روشنی در سخنرانی «چهارده اصلی» وودرو ویلسون، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، در تاریخ 8 ژانویه سال 1918 میلادی خطاب به کنگره ایالات متحده قابل مشاهده است که شامل نخستین اشاره به جامعه ملل بود.

جامعه ملل در سال 1919 میلادی (سال 1298 هجری شمسی)، پس از جنگ جهانی اول راه‌اندازی شد. این تشکیلات زمانی رسماً تأسیس شد که 44 کشور میثاق جامعه ملل، یعنی قسمت اول معاهده ورسای را امضا کردند. هدف اصلی از تشکیل جامعه ملل حفظ صلح جهانی از طریق ترویج خلع سلاح، جلوگیری از بروز جنگ از راه امنیت جمعی، حل و فصل اختلافات میان کشورها از طریق مذاکره و دیپلماسی و بهبود رفاه جهانی بود. با این حال، جامعه ملل دچار برخی نقاط ضعف اساسی بود. اگر کشورهای درگیر در اختلافات، تصمیمات جامعه ملل را نادیده می‌گرفتند، جامعه ملل می‌توانست تحریم‌های اقتصادی وضع کند اما از آنجا که نیروی نظامی نداشت هیچ راهی برای اجرای این تصمیمات نبود. علاوه بر این، همه کشورها عضو جامعه ملل نبودند. ایالات متحده برای مثال، بر خلاف تلاش‌ها و فعالیت‌های پرزیدنت «ویلسون» در پیدایش جامعه ملل، هرگز عضو آن نبود. کشورهای دیگر که پس از آن به جامعه ملحق شده بودند، آن را ترک کردند و جامعه ملل اغلب موفق به اقدام در زمینه‌ی مورد نیاز نبود. با وجود این نقاط ضعف، جامعه ملل قادر به حل و فصل برخی اختلافات و متوقف کردن برخی جنگ‌های کوچک بود.

جامعه با موفقیت در اختلاف بین سوئد و فنلاند بر سر جزایر آالاند در سال 1921 میلادی مداخله کرد و تهاجم یونان به بلغارستان (1925 میلادی) را متوقف کرد. با این حال، جامعه در جلوگیری یا توقف جنگ ملل قدرتمند بی‌اثر بود. هنگامی که ایتالیا به حبشه در کشور اتیوپی در سال 1935 میلادی حمله کرد، جامعه عمل تجاوز را محکوم و تحریم‌هایی وضع کرد، اما تحریم‌ها هیچ تأثیری نداشت. علاوه بر این، جامعه ملل در رویارویی با وقایع منجر به بروز جنگ جهانی دوم ناتوان بود.

هنگامی که فاجعه دومین جنگ جهانگیر، بخش عظیمی از بشریت را در ترس و وحشت فرو برده بود، از عمق این مصیبت، نهالی سر بر آورد تا منادی صلح و زیست سعادتمند بشر بشوند. این نهاد سربرآورده از متن جنگ را سازمان ملل متحد نامیده‌اند. پس از اتمام این جنگ خانمانسوز، دولت‌هایی که از صدمات شدید این جنگ در هراس بودند، برای جلوگیری از شروع جنگی دیگر، تدبیری اندیشیدند و با استفاده از تجربیاتشان و به منظور دفع نقایص و اشکالات جامعه ملل به فکر ایجاد این سازمان افتادند.

در ماده 1 منشور سازمان ملل متحد، اهداف این سازمان را اینگونه بیان می‌دارد؛

1. حفظ صلح و امنیت بین المللی، 2. توسعه روابط دوستانه میان ملل، 3. همکاری در حل مشکلات بین المللی و ترویج احترام به حقوق بشر، 4. مرکزی باشد برای هماهنگ کردن اقدامات دولت‌ها و کشورها. سازمان ملل متحد به معنای دقیق کلمه از 6 رکن اصلی یعنی: شورای امنیت، مجمع عمومی، دیوان بین المللی دادگستری، دبیرخانه، شورای اقتصادی و اجتماعی و شورای قیمومیت تشکیل شده است.

سازمان ملل متحد حکومتی جهانی نیست و هرگز قرار نبود چنین باشد. سازمان ملل متحد به عنوان نهادی متشکل از کشورهای مستقل و دارای حاکمیت، فقط کارهایی را انجام می‌دهد که کشورهای عضو بر انجام آنها توافق کرده‌اند. سازمان ملل متحد ابزار کار دولت‌هاست. سازمان ملل متحد ابزار همه کشورهای عضو است که با بحث و رأی دادن درباره مسائل مهم سیاست‌های آن را شکل می‌دهند. همه کشورها در مجمع عمومی، حق رأی مشابه دارند و این امر مجمع عمومی را دموکرات‌ترین نهاد بین‌المللی می‌سازد. حتی ایالات متحده و چهار عضو نیرومند دیگری که در شورای امنیت امتیاز وتو دارند، اگرچه قادرند هر اقدامی را که با آن مخالفند متوقف کنند، باید نظرات کشورهای دیگر را هم به حساب آورند و نمی‌توانند اراده‌ی خود را تحمیل کنند. هیچ کشوری، هر قدر نیرومند، نمی‌تواند به تنهایی سیاست‌های سازمان ملل متحد را دیکته کند.

* گفتید که همه کشورها عضو جامعه ملل نبودند، اما جالب اینجاست که ایرانِ آن روزها عضو جامعه ملل بود.

آن روزها که تب تشکیل جامعه‌ای جهانی برای اتحاد هرچه بیشتر کشورهای مختلف، بالا گرفته بود، ایران به عنوان یک وزنه سیاسی بین‌المللی مطرح بود. نهمین روز از دی ماه سرد سال 1300 هجری شمسی بود که وکلای مردم در مجلس شورای ملی، دست‌های خود را به نشانه موافقت با عضویت ایران در جامعه‌ی ملل، بالا بردند. با تشکیل جامعه ملل رسماً از دولت ایران دعوت شد در جلسات مجمع شرکت کند. به همین منظور علیقلی‌خان نبیل‌الدوله، کاردار ایران در واشنگتن، به عنوان نماینده ایران در دو اجلاس اول جامعه‌ی ملل شرکت نمود. در آن زمان ایران به عنوان نخستین و تنها کشور مسلمان در جامعه ملل حضور داشت و در نهایت توانست به عنوان عضو اصلی جامعه ملل پذیرفته شود. هیئت نمایندگی ایران، متشکل از امیر ذکاءالدوله غفاری، حبیب‌الله شهاب، دکتر جلیل‌خان و به ریاست میرزا رضاخان ارفع‌الدوله در نخستین اجلاس مجمع جامعه ملل در سال 1920 میلادی شرکت کردند.

در رابطه با سوال اول شما درباره شورای امنیت باید بگویم که شورای امنیت رکن اصلی سازمان ملل متحد است که مسئولیت اصلی آن حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و برخورد با بحران‌ها هنگام بروز آنهاست و به اصطلاح پلیس بین المللی است. به موجب منشور، تصمیمات شورا از نظر حقوقی الزام‌آور است و کشورهای عضو، متعهد به اجرای آنها هستند. پنج عضو دائم شورا قدرت یا بهتر است بگوییم امتیازی به نام وتو دارند.

شورای امنیت به عنوان مسئول اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی فراز و نشیب‌های فراوانی را در مسیر انجام وظایف محوله به آن رکن بر اساس منشور پشت سر نهاده است. اما بی‌گمان فروپاشی نظام کمونیستی و پایان جنگ سرد نقطه عطفی در این خصوص به شمار می‌آید، به طور کلی در سال‌های قبل از فروپاشی شوروی از فصل 6و7و8 استفاده چندانی نشد اما با پایان جنگ سرد تحولات عملی گسترده‌ای در ملل متحد صورت پذیرفت، به نحوی که ما شاهد افزایش روزافزون نقش شورای امنیت در مداخله و فیصله بحران‌های بین‌المللی هستیم.

* در منبعی خواندم که ایران هم در دوره‌ای عضو شورای امنیت بوده است. چنین امری صحت دارد؟

ایران در طول عمر 72 ساله شورای امنیت سازمان ملل متحد، فقط یک‌بار برای مدت دو سال (1955-1956 میلادی) (سال 1334 و 1335 هجری شمسی) به عضویت شورای امنیت انتخاب شد و پس از آن دیگر این اتفاق رخ نداد.

*همانطور که شما اشاره کردید یکی از مهم‌ترین نهادهای زیرمجموعه سازمان ملل، شورای امنیت است که اتفاقاً همین شورا به عنوان یک نماد برای غیردموکراتیک سازمان ملل همیشه مطرح بوده است. حق وتوی اعضای دائم این شورا باعث شده تا رژیم‌های فاشیستی چون اسرائیل به رویه خود در سرکوب خلق عرب ادامه بدهد. همچنین عمده کشورهایی که با اعضای دائم مناسبات تجاری و اقتصادی قوی دارند، نیز از این فرصت استفاده کرده و مسئله سرکوب را پیش می‌آورند و همه این موارد مقابل خوی استعماری برخی از این کشورهای صاحب وتو هیچ است. آیا در قوانین بالادستی سازمان، روش‌های اصلاح ساختاری نهادهایی چون شورای امنیت پیشبینی شده است؟

در ماده 1 منشور، یکی از چهار وظیفه اصلی سازمان ملل، حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بیان گردیده و بر اساس ماده 24 منشور ملل متحد، این وظیفه بر عهده شورای امنیت گذاشته شده است. تدوین کنندگان منشور با توجه به ناتوانی جامعه ملل در مقابله با آفت جنگ، این بار وظیفه خطیر استقرار صلح و امنیت بین‌المللی را به شورایی واگذار کردند که در آن، فاتحان جنگ جهانی دوم یعنی آمریکا، انگلیس، شوروی، فرانسه و چین از امتیاز ویژه برخوردار بودند. بدین ترتیب، شورای امنیت با اختیاراتی گسترده، مجری امنیت مشترک و در مقام رکن انتظامی، مسئول استقرار نظم و امنیت در جهان شد. برای رسیدن به این هدف والا، شورای امنیت در چارچوب مقررات فصل ششم منشور، در مقام میانجی و در چارچوب مقررات فصل هفتم، هم چون مجری نظم، عمل می‌کند.

شورای امنیت بر اساس ماده 23 منشور، 15 عضو دارد که پنج عضو آن دائم و 10 عضو آن غیر دائم هستند. جمهوری خلق چین، فرانسه، روسیه، انگلستان و ایالات متحده آمریکا اعضای دائم شورای امنیت هستند که افزون بر امتیاز عضویت دائم در این شورا، از امتیاز ویژه‌ای به نام «حق وتو» نیز برخوردارند. برخی از علمای حقوق بین الملل عمومی بر این اعتقادند که در حقیقت، شناسایی این پنج کشور در سال 1945 میلادی به عنوان قدرت‌های بزرگ یک قضاوت سیاسی بر مبنای حقایق موجود در آن زمان بود؛ زیرا نمی‌توان ادعا کرد که این پنج کشور همواره به صورت پنج قدرت اول جهان باقی خواهند ماند. البته در این که این پنج کشور با توجه به مسائل مطرح شده در سال‌های پایانی قرن بیستم، اکنون نیز پنج قدرت اول جهان باشند، تردید وجود دارد. همین نکته، منشور ملل متحد را از پویایی باز می‌دارد و سازمان ملل را که با قصد پایداری به وجود آمده است، هنگام بروز تغییرهای بنیادین در قدرت دولت‌ها، با مشکل روبه‌رو می‌سازد. آئین تجدید نظر در منشور نیز بر پیچیدگی این مشکل می‌افزاید؛ زیرا به موجب مواد 107 و 108 منشور ملل متحد هرگونه تجدید نظر در متن منشور باید با رضایت 5 کشور یاد شده صورت گیرد و بدیهی است که هیچ یک از اعضای دائم، به سلب امتیازهای خود رضایت نخواهند داد.

* شورای امنیت چگونه می‌تواند به اصلاحات تن در دهد؟

گروه کاری مجمع عمومی، متشکل از همه کشورهای عضو، برای انجام اصلاحات در شورای امنیت مشغول بررسی تغییرات احتمالی است. با توجه به افزایش فراوان تعداد کشورهای عضو ملل متحد از سال 1945 میلادی به بعد به ویژه کشورهای در حال توسعه و همچنین ایجاد تغییرات در روابط بین‌المللی، کشورهای عضو ضرورت تجدید نظر در ساختار شورای امنیت را پذیرفته‌اند. پیشنهادهای ارائه شده به مجمع عمومی، شامل افزایش تعداد اعضای دائمی و غیردائمی، چرخشی یا سهمیه‌ای کردن کرسی‌های شورا، تغییر قدرت وتو و اصلاح شیوه‌های کار شوراست.

به عنوان مثال یکی از این پیشنهادها خواهان افزایش اعضا از 15 عضو به 24 عضو، با افزودن پنج عضو دائمی بدون قدرت وتو (سه کشور در حال توسعه و دو کشور صنعتی) و همچنین چهار عضو غیردائمی است. براساس این پیشنهاد ژاپن، آلمان و سه کشور در حال توسعه به عنوان اعضای دائمی به شورا افزوده می‌شوند. همچنین پیشنهاد شده است فقط تعداد اعضای غیردائمی افزایش یابد و انتخاب مجدد دوره‌ای کشورها براساس کمک آن‌ها به فعالیت‌های ملل متحد در زمینه‌های حفظ صلح و توسعه باشد. اگرچه هیچ یک از این پیشنهادها نظر موافق همگان را به دست نیاورده، مجمع عمومی به تلاش برای یافتن فرمولی قابل قبول ادامه می‌دهد.

* احکامی که سازمان ملل برای پایان دادن جنگ بین کشورها یا نبردهای داخلی و جنگ‌های داخلی صادر می‌کند، چگونه ضمانت اجرایی پیدا می‌کنند؟

در ابتدا باید بگویم که ضمانت اجرا در حقوق بین الملل به معنای متابعت و پیروی مثل حقوق داخلی نیست. چرا که مخاطبان اصلی حقوق بین‌الملل دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی می‌باشند. بنابراین خلاء متابعت و پیروی در عرصه حقوق بین‌الملل با بحث اقدامات متقابل و رضایت متقابل بین کشورها پر خواهد شد. حقوق بین الملل عمومی به مجموعه قواعدی گفته می‌شود که رابطه میان دولت‌ها و سازمان‌های بین المللی را تنظیم می‌کند. رشد و توسعه هر یک از کشورهای عضو جامعه بین‌المللی مستلزم همکاری سازمان یافته آنها در سطحی فراتر از منافع ملی است. به شرط آن‌که این همکاری بر اساس اصولی باشد که ضامن منافع جمع و حاصل وجدان مشترک جامعه بشری باشد. حال اگر کشوری اصول و قواعد حقوق بین‌الملل را زیر پا نهاد، تخلفی محسوب شده که عکس‌العملی را اقتضا می‌کند پس قواعد و مقررات حقوقی نیازمند ضمانت اجرایی است تا از اجرای آنها اطمینان حاصل شود.

تمام ضمانت اجراهایی که در قالب منشور ملل متحد آمده است جز طرحی بر کاغذ نیست و قدرت اجرایی ندارد. چون شورای امنیت سازمان ملل فقط در شرایط محدودی به اعمال ضمانت اجرا می‌پردازند و غالباً این شورا با امتیاز وتو که پنج عضو دائمی شورا دارند، فلج شده و از کار افتاده است

در باب عناصر ضمانت اجرا باید بگویم که تحقق ضمانت اجرا در هر نظام حقوقی، منوط به ایجاد دو عنصر است:

1- عنصر قانونی که همان تدابیر پیش‌بینی شده در متن قانون است که در قبال نقض مقررات حقوقی در نظر گرفته می‌شود.

2- قدرت اجرایی برتر بر نیروهای جامعه اعم از جامعه داخلی یا بین‌المللی که برای تضمین اجرای حقوق، نیاز به قدرتی است که در سطح کل جامعه توان برخورد با هر قدرت متمردی را داشته باشد و بتواند مجازات‌های پیش‌بینی شده را جامعه عمل بپوشاند.

در فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد به خصوص مواد 41 و 42 به این مقوله پرداخته شده است. در ماده 41 آمده است:

شورای امنیت برای عملی ساختن تصمیمات خود می‌تواند تصمیم به اقداماتی که مستلزم به کار گرفتن قوای مسلح نیست، بگیرد و اعضای ملل متحد را دعوت کند که آن اقدامات را به موقع عمل گذارند. اقدامات مزبور ممکن است متضمن قطع تمام یا قسمتی از روابط اقتصادی و یا ارتباط راه آهن، بحری، هوایی، پستی، تلگرافی و سایر وسایل ارتباطی و همچنین قطع روابط سیاسی باشد. همچنین ماده 42، می‌گوید: هرگاه شورای امنیت تشخیص دهد که اقدامات پیش بینی شده در ماده 41، ممکن است نامتناسب بوده و یا در عمل غیرمتناسب بودن آن معلوم شود می‌تواند بوسیله قوای هوایی یا دریایی و یا زمینی عملیاتی را که برای حفظ یا برقراری صلح و امنیت بین‌الملل لازم بداند انجام دهد. این عملیات ممکن است شامل مانورهای نظامی و محاصره و سایر عملیات نیروهای هوایی دریایی یا زمینی اعضای ملل متحد انجام می‌گیرد، باشد. باید گفت تصمیمات ارکانی مانند شورا و مجمع عمومی سازمان ملل متحد جنبه سیاسی دارد، لذا با منافع کشورهای بزرگ مرتبط است و همان طور که در عمل دیده شده چنانچه علیه کشوری تعصب داشته باشند ممکن است از اقدام خودداری کنند.

بهتر است بگوییم: تمام ضمانت اجراهایی که در قالب منشور ملل متحد آمده است جز طرحی بر کاغذ نیست و قدرت اجرایی ندارد. چون شورای امنیت سازمان ملل فقط در شرایط محدودی به اعمال ضمانت اجرا می‌پردازند و غالباً این شورا با امتیاز وتو که پنج عضو دائمی شورا دارند، فلج شده و از کار افتاده است و از طرف دیگر مجمع عمومی جز توصیه قدرت دیگری ندارد و تصمیماتش معمولاً جنبه قانونی و الزامی ندارد. پس اگر در جهان معاصر شاهد تجاوزهای زیادی هستیم جای تعصب نیست. چون سیستم سازمان ملل دارای عیوب زیادی است که باید در آینده اصلاح شود.