قربانیان «تراکم‌پاشی» در شهر
رکود سرمایه‌گذاری ساختمانی و از دسترس خارج شدن بازار ساخت‌وساز مسکن برای خیلی از شرکت‌ها و سازنده‌های حقیقی و حقوقی در تهران، این پرسش را برای فعالان این بخش به‌وجود آورده است که «آیا همه عوامل رکودساز، بیرونی و مرتبط با تحریم و تورم عمومی است یا عوامل درونی این بخش نیز نقش داشته‌اند؟»
بررسی‌های کارشناسان شهرسازی و معماری، از زاویه‌ای غیر از فاکتورهای اقتصادی، به بازار مسکن و ساختمان تهران نشان می‌دهد، «تراکم‌پاشی» در تهران دهه‌های 80 و 90 یکی از موتورهای تورم زمین و مسکن بوده که نتیجه‌اش امروز «پای سرمایه‌گذاران ساختمانی به عنوان ذی‌نفعان فروش تراکم غیرمجاز» را نیز از این بازار جدا کرده و امکان حتی «استفاده بیشتر از عواید تراکم‌پاشی» را هم از آنها گرفته است.
فروش تراکم اضافه‌تر از سقف طرح تفصیلی تهران باعث می‌شود، قیمت زمین مسکونی به صورت تصاعدی و نامتعارف جهش کند.
این دو ارتباط معنادار با هم دارند به‌طوری‌که تراکم یا طبقات بیشتر برای یک قطعه زمین، ارزش بازاری آن زمین را ناگهان و به شکل دوپینگی بالا می‌برد و باعث سرایت به قطعات مجاور می‌شود و در نهایت بر کل بازار زمین پایتخت اثر تورمی می‌گذارد.
امروز متوسط قیمت زمین 2 برابر متوسط قیمت مسکن است درحالی‌که دو دهه پیش، این نسبت تقریبا برابر با یک بود.
هر چند کمبود زمین طی این سال‌ها و غیرقابل جایگزین بودن آن، نسبت را بالا برده اما شتاب آن به‌خاطر تراکم‌پاشی بوده است.
این نسبت 2 برابری، «حاشیه سود ساختمانی» را در حد نرخ سود بانکی برای سازنده‌ها پایین آورده و باعث شده آنها میل یا توان سرمایه‌گذاری جدید نداشته باشند.
در حال حاضر به‌رغم آنکه بار دیگر «تراکم‌پاشی» در تهران با ارائه یک تا 2 طبقه بیشتر به جوازها شروع شده اما خیلی از سازنده‌ها نمی‌توانند وارد بازار شوند چون جهش‌های قیمت سال‌های قبل، توان خرید و ساخت را از هر دو بازیگران بازار مسکن سلب کرده است. «تراکم‌پاشی» چگونه
«لباس قانونی» به تن کرد؟
آرمین شفقت صاحب‌نظر شهرسازی و معماری با ارائه مقاله‌ای حاصل از مطالعه ریشه قانونی «فروش تراکم» که ناشی از «تعبیر غلط از قانون مادر شورای عالی شهرسازی و معماری» است، ماجرای این لباس را توضیح می‌دهد.
به گزارش «دنیای‌اقتصاد» تعداد مصوبات موردی کمیسیون ماده 5 برای تغییرکاربری و فروش تراکم در سال‌های اخیر نسبت به ابتدای دهه 90 حدود 3 برابر شده و به بالای 300 مجوز در سال رسیده است.
از بین این مجوزها، تعداد مماشات‌های ساختمانی با سازنده‌های شمال پایتخت 50 مورد اما برای جنوب تهران و در منطقه 20 کمتر از 5 مورد بوده است. این به معنای «بخشش امتیازها به نقاط گران بازار زمین و مسکن» است که اثر تورمی آن بر کل بازار اتفاقا بیشتر خواهد بود.
تراکم‌فروشی به اسم «انعطاف‌بخشی» به طرح تفصیلی
مطابق تعریف ارائه شده در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، طرح جامع شهری عبارت از طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی‌های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهایی خط (ترمینال) و فرودگاه‌ها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت‌های مربوط به آنها تعیین می‌شود.
این طرح مبنای تهیه و تصویب طرح تفصیلی بوده و فاقد نقشه کاربری اراضی و ضوابط و مقررات ساخت‌وساز و شامل پهنه بندی کلی کاربری‌ها است. همچنین طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه شده و نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها را تعیین می‌کند.
طرح‌های جامع شهری عموما بعد از چندین سال مطالعه توسط مهندسین مشاور (به‌طور متوسط حدود 5 سال) و طی مراحل پر پیچ و خم بررسی و تصویب در مراجع استانی و ملی نهایتا توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغ می‌شوند و علی القاعده بعد از آن مطالعات طرح تفصیلی شهر که در واقع شامل نقشه‌های کاربری اراضی، شبکه حمل‌ونقل، ضوابط و مقررات ساخت، تدقیق و تعیین سرانه کاربری‌های عمومی و نظایر آن است شروع می‌شود که این مرحله نیز چندین سال به طول می‌انجامد و نهایتا طرح‌های تفصیلی جهت اجرا به مرجع صدور پروانه در محدوده و حریم شهرها، یعنی شهرداری‌ها ابلاغ می‌گردد.
به نظر می‌رسد بعد از طی چنین پروسه طولانی، شهر مورد نظر هم اکنون دارای یک برنامه پشتیبان و سند اجرایی و ملاک عمل برای تحقق چشم‌انداز، اهداف و راهبردها و همچنین تکوین سازمان فضایی طرح جامع، به‌عنوان الگوی مطلوب و معقول توسعه شهر در افق طرح باشد و حداقل برای چندین سال اول نیاز به هیچ گونه تغییر و تصحیحی در آن احساس نشود. اما طی بررسی‌های صورت گرفته، مشخص شده است طرح‌های تفصیلی بعد از ابلاغ و حتی در مواردی چند ماه بعد از آن، اساسا تحت تغییرات و جراحی‌های متعدد کوچک و بزرگ (مغایرت‌های غیر اساسی و مغایرت‌های اساسی) قرار می‌گیرند و به‌عبارتی به ضد فلسفه وجودی خود تبدیل می‌شوند.
چگونگی این مساله از ساحت کمیسیونی به نام کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران کلید می‌خورد که مقرر می‌دارد: «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر بر اساس طرح جامع شهری موثر باشد باید به تایید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) برسد.
پرسش اولیه آن است چگونه ممکن است بعد از صرف یک زمان نسبتا طولانی برای مطالعات طرح جامع و پس از آن طرح تفصیلی و تهیه اسناد و نقشه‌های اجرایی، ما نیازمند تغییرات مجدد در طرح تفصیلی باشیم؛ طرحی که مقرر شده توسط شهرداری اجرا و توسط وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان ناظر هدایت شود.
به‌عبارتی اگر خروجی‌های این مطالعات مفصل و زمان‌بر، قابل اطمینان نیست چرا مورد تایید شورای عالی شهرسازی و معماری کشور، شهرداری و شورای شهر قرار گرفته است؟ و اگر غیر از این است چرا قانونگذار چنین تصمیمی اتخاذ کرده و عبارت تغییرات بعدی را بدون توضیحات لازم قید کرده است؟
آنچه مسلم است، قانونگذار به منظور انعطاف بخشی به اهداف موضوعی و پرهیز از صلبیت در برنامه‌های توسعه و عمران شهری و همچنین قابلیت بهره‌برداری از احکام طرح تا اتمام افق ده ساله مصوب ونهایتا اصلاح اشکالات و خطاهای شکلی احتمالی، مساله تغییرات بعدی طرح تفصیلی را در این ماده قانونی قید کرده است.
شهر مفهومی چند بعدی و دارای ماهیت پویا و متغیر است؛ پیش‌بینی‌های صورت گرفته در طرح‌های جامع و برنامه‌های بالادست لزوما همیشه محقق نمی شوند بنابراین به منظور تطبیق جزئیات با شرایط واقعی اقتصادی و اجتماعی شهرها و لحاظ منفعت عمومی، قانونگذار به کمیسیون تصویب کننده طرح تفصیلی مجوز داده است در شرایط خاص و در صورت احراز دلایل فنی و عمومی که متضمن تامین رفاه و آسایش شهروندان بوده و همچنین مشروط بر عدم تهدید راهبردها و سیاست‌های طرح جامع در هدایت توسعه شهری، تغییرات جزئی متناسب با مقتضیات زمانی را در این کمیسیون اعمال کند.
به این معنی که در شرایط خاص اقتصادی و اجتماعی طرح‌های شهری و از جمله طرح تفصیلی قابلیت اصلاح و رفع اشکالات و همچنین برخی بازبینی‌های محدود را داشته باشد و برنامه توسعه شهر کما فی السابق به حرکت خود ادامه دهد. اما شوربختانه کژروی نظام برنامه‌ریزی شهری در کشور موجب انحراف شدید کمیسیون‌های ماده 5 از وظایف ذاتی خود شده است.
اولین سرفصل در این موضوع، تبدیل کمیسیون ماده 5 به ابزار کسب درآمد ناپایدار برای شهرداری‌ها است. شهرداری به‌عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی و بلاتکلیف و ناکارآمد در احصاء درآمدهای پایدار، چندین دهه است که سهل ترین راه‌حل در تامین درآمدهای لازم و پوشش هزینه‌های مختلف خود را در شهرفروشی از طریق کمیسیون‌های ماده 100 و ماده 5 و امثال آن یافته و مراجع نظارتی از جمله وزارت راه و شهرسازی نیز به دلایل مختلف سیاسی و اجتماعی، توفیق خاصی در جلوگیری از این پدیده شوم نداشته‌اند.
شاید رایج ترین اصطلاح در این زمینه که به استماع همگان رسیده، واژه تراکم فروشی باشد؛ مع‌الوصف همین واژه نیز در ادبیات نابرنامه‌ریزی شهری ایران تعابیر مختلفی دارد. برای روشن شدن جزئیات موضوع تراکم فروشی در ایران بهتر است حالت‌های مختلف این عمل را مرور کنیم.
حالت اول شرایطی است که برای نمونه یک شهردار آگاهانه و به‌صورت علنی از احکام سلبی و ایجابی طرح‌های تفصیلی عدول کرده و پروانه‌های صادره آن از حیث تراکم (سطح اشغال و تعداد طبقات) فراتر از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی است؛ این تصمیم معمولا در شوراهای داخلی شهرداری‌های مناطق شهری اخذ می‌شود و بدون توجه به مراجع نظارتی و بازرسی، پروانه ساخت‌وساز مغایر با طرح تفصیلی صادر می‌شود.
حالت دوم شرایطی است که پروانه صادره توسط شهرداری مطابق ضوابط و مقررات طرح مصوب است منتها به دلیل عدم نظارت صحیح و جلوگیری به موقع توسط مرجع صدور پروانه (شهرداری‌ها)، فرد متقاضی اقدام به ساخت‌وساز غیر مجاز و بیشتر از مقدورات پروانه می‌کند و بعد از اتمام عملیات اجرایی با مراجعه به کمیسیون ماده 100 و پرداخت جرایم مالی، گواهی پایان کار اتمام عملیات ساختمانی دریافت می‌کند.
آخرین حالت نیز شرایطی است که بالواقع نه متقاضی و مالک دچار تخلف از قانون و مقررات می‌شوند و نه شهرداری و مرجع صدور پروانه؛ بلکه کمیسیون ماده 5 به تنهایی و با برداشت و اقدام ناصحیح و غلط از امکان قانونی تامین شده در یک رویه نامعمول، به تنهایی عامل تراکم‌فروشی قانونی می‌شود.
در واقع متقاضی قبل از صدور پروانه و یا همزمان با عملیات اجرایی، درخواست افزایش تراکم می‌دهد و شهرداری پس از بررسی‌های اولیه پرونده را در کمیسیون ماده 5 مطرح و تغییرات شامل افزایش تراکم، کاهش فضای باز، کسری پارکینگ، افزایش تعداد طبقات و... دهها مورد دیگر مغایر با ضوابط و مقررات ملاک عمل مورد تصویب این کمیسیون قانونی قرار می‌گیرند. و البته در شرایطی هم ترکیب و تجمیع حالت‌های فوق را شاهد هستیم که مصداق بارز قانون گریزی در نظام شهرسازی ایران محسوب می‌شود. تراکم فروشی و شهر فروشی در قالب‌های متعدد صورت می‌گیرد؛ یکی تخلف محرز، یکی در بستر قانونی و دیگری کاملا غیر قانونی.
در هر صورت نتیجه یکسان است و فقط روش انجام کار تغییر پیدا کرده است. از نظر شهر و شهروندان، خروجی و ماحصل هر کدام از سه حالت تراکم فروشی فوق یکسان است که نتیجتا همگی منجر به کاهش کیفیت زندگی انسانی (بی‌نظمی در ساخت‌وساز شهری، تخریب بافت‌های تاریخی و طبیعی، افزایش ترافیک، آلودگی هوا، عدم تعادل در زیرساخت‌های شهری و مهم تر از همه کاهش اعتماد عمومی به طرح‌های شهری و آسیب به سرمایه اجتماعی) در شهرهای کشور شده و متاسفانه ناظران عالی و نهاد قانونگذاری کشور از این مساله غافل هستند.
دقیق تر اینکه برای شهر تفاوتی ندارد تراکم فروشی حاصل از صدور پروانه غیرقانونی باشد (عملا این تخلف مهم و حیاتی در قوانین کشور جرم انگاری نشده) یا حاصل عدم نظارت عامدانه یا جاهلانه مرجع صدور پروانه حین ساخت و موافقت کمیسیون ماده 100 با جرایم باشد و یا نهایتا اینکه شهرفروشی حاصل از سوء تدبیر دست اندرکاران در کمیسیون ماده 5 و ایجاد پوشش قانونی برای بدحالی شهر باشد. آنچه مهم است تضییع حقوق شهروندان و کاهش کیفیت زندگی شهری است.
انحراف دوم در شهر؛ تغییر کاربری
انحراف بعدی از طرح تفصیلی، تغییر کاربری اراضی مصوب در طرح تفصیلی است. بر اساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران کاربری‌های عمومی شهری واجد سرانه مشخص در شهرهای کشور هستند که رسالت طرح‌های توسعه و عمران شهری تدقیق و تعیین این کاربری‌ها و صیانت و حفاظت و نهایتا تلاش و مساعدت در تحقق فعالیت‌های مرتبط با آنهاست.
به نظر می‌رسد کاربری‌هایی نظیر پارک و فضای سبز، آموزشی و پژوهشی، فرهنگی و ورزشی، بهداشت و درمان و نظایر آن به منزله قربانیان احتمالی طرح‌های تفصیلی هستند که دیر یا زود گرفتار کمیسیون ماده 5 و تغییر کاربری به کاربری‌های انتفاعی مسکونی و تجاری خواهند شد.
مرجع صدور پروانه نیز در این راستا قادر است با دریافت عوارض سنگین از مالکین این اراضی یا انتقال مالکیت بخشی از زمین، قسمتی از به اصطلاح کسری بودجه شهر را پوشش دهد. در این خصوص نیز متقاضی عموما رضایت حداکثری را دارد، مرجع صدور پروانه ایضا، کمیسیون ماده 5 نیز که اساسا از یک نهاد فنی و تخصصی به یک نهاد درآمدزا و وابسته تبدیل شده و در پوشش و برداشت غلط از قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به کاتالیزور این فرآیند مسموم مبدل شده است اما کماکان شهر و شهروندان وارث تمامی کاستی‌ها و مشکلات چنین تصمیماتی می‌شوند و نیازهای عمومی شهر به باد فراموشی سپرده می‌شود.
در چنین فضایی افزایش تراکم و فشار مضاعف بر زیرساخت‌ها، افزایش ارزش زمین و شکل گیری رانت‌های کلان، کاهش و حتی فقدان کاربری‌های عمومی و خدماتی شهرها علی الخصوص در بافت‌های جدید شهری، بی‌اعتمادی مردم به طرح‌های شهری، کاهش کیفیت محیط زیست شهری و... ارمغان نظام نابرنامه‌ریزی کشور در ساحت شهری است.
تغییر ضوابط ساخت؛ یک‌طرفه و به ضرر عموم
از حوزه تغییر کاربری‌های خدمات عمومی و تغییر در ضوابط و مقررات طرح‌ها و افزایش تراکم و سطح اشغال و نظایر آن نیز که بگذریم باغات شهری نیز از آفت این کمیسیون مصون نمانده‌اند. در نگاه اول به نظر می‌رسد تکلیف باغات شهری مطابق دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری کاملا روشن و مشخص باشد و حتی در صورت فقدان طرح تفصیلی نیز اقدام متولیان امر در این خصوص بدیهی باشد.
اما این چنین نیست؛ اساسا در ادبیات شهرسازی رایج ایران باغات، کاربری محسوب نشده و نوعیت زمین است؛ اراضی می‌توانند بایر، دایر و موات باشند که کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری مسوول تشخیص آن است. اصولا باغ جزء اراضی دایر محسوب شده و فارغ از کاربری، نحوه ساخت‌وساز در آن به درستی در دستورالعمل یاد شده مشخص شده است. لیکن متاسفانه در این موضوع نیز باغات یکی از صیدهای مهم در عمده طرح‌های تفصیلی محسوب می‌شوند و کمیسیون ماده 5، اقدام به تغییر کاربری باغات کرده‌اند.
میراث محدود و طبیعی شهرهای غالبا خشک و بی‌آب ایران به‌صورت محسوسی در حال از بین رفتن هستند. باغات الهیه و فرشته و ونک تهران، باغهای طرقبه و شاندیز و الهیه مشهد، تعرض به بخشی از باغات قصردشت شیراز، اراضی اطراف ائل گلی و باغمیشه تبریز، منطقه ناژوان اصفهان، باغات غرب اصفهان و... همگی از این دسته محسوب می‌شوند.
ورود به پرونده‌های مربوط به تغییرات موردی و تک پلاک (بخش کوچکی از یک بلوک شهری با پلاک‌های کاملا مشابه از هر حیث) و تغییر ضوابط و مقررات ساخت‌وساز شهری از جمله ارتفاع، تعداد طبقات، سطح اشغال، پارکینگ، فضای باز، حد نصاب تفکیک و نظایر آن، اساسا اقدام غلط و غیر قابل توجیهی است که علاوه بر تضییع حقوق و عدالت شهری و نابسامانی در منظر و سیمای شهری و نارضایتی شهروندان، در آینده موجبات فرجام خواهی پلاک‌های مجاور و مشابه را نیز فراهم خواهد آورد. دیوان عدالت اداری در سال 1373 کمیسیون ماده 5 را برای ورود به تک پلاک منع کرده است که شوربختانه توجهی به آن نمی شود.
مضافا تغییر کاربری‌های عمومی و خدماتی شهر بدون تامین زمین جایگزین منفعت عمومی شهروندان و کیفیت زندگی آنها را هدف قرار می‌دهد و در میان‌مدت باعث افزایش فشار روانی و استرس در ساکنان خواهد بود.
فارغ از اثرات منفی اقتصادی و زیست محیطی حاصل از این ایده نامبارک، در آینده شاهد شهرهایی با تاب‌آوری بسیار پایین نسبت به میانگین‌های جهانی در ایران خواهیم بود که اثری از پارک‌های محلی، ورزشگاه‌ها، درمانگاه‌ها، کتابخانه‌ها و فرهنگسراها در آن نخواهد بود.
این کمیسیون مکلف است متعاقب اعلام مالکین و یا شهرداری، اشکالات شکلی و خطاهای سهوی حادث شده در طرح مصوب را مورد بررسی قرار داده و در صورت احراز کلیه شرایط فنی نسبت به اصلاح آن اقدام نماید. همچنین در صورت بروز تغییرات عمده در شرایط اجتماعی و اقتصادی کشور، طی فرآیند معکوس، از ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در قالب معیارهای اجرایی به راهبردها و سیاست‌های طرح جامع مصوب، مسائل را در معرض کاوش و آنالیز قرار داده و در صورت نیاز، درخواست تغییرات را به‌صورت تجمیعی و در حدود کوچک‌ترین واحد تقسیمات شهری (محله) و یا ناحیه و منطقه مطرح و جهت تصویب نهایی به مرجع تصویب کننده طرح جامع شهری یعنی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران احاله کند.