لزوم آینده‌نگری و دوراندیشی حکمرانی به منظور حفظ ثروت ملی برای نسل آینده
لزوم توجه به آینده‌نگری و دوراندیشی حکمرانی کشورهای در حال توسعه الزام به سیاستگذاری و حفظ ثروت ملی برای نسل آینده از طریق برقراری عدالت بین نسلی، پس‌انداز ملی و تولید ملی است.
به گزارش خبرگزاری تسنیم، لزوم توجه به آینده‌نگری و دوراندیشی حکمرانی کشورهای در حال توسعه الزام به سیاستگذاری و حفظ ثروت ملی برای نسل آینده از طریق برقراری عدالت بین نسلی، پس‌انداز ملی و تولید ملی است. در کشورهایی که بخشی یا تمام ثروت از منابع طبیعی (نفت و گاز) تامین می‌شود، نیاز بیشتری به مصرف و کاهش فقر دارند و این کشورها باید سرمایه عمومی و خصوصی خود را در جهت توسعه کشور هم‌افزایی کنند.
امروزه اغلب کشورهای در حال توسعه دارای منابع طبیعی و انرژی از دو دارایی اساسی ملی برخوردار هستند؛ 1- منابع نفت و گاز 2- صندوق‌های ثروت ملی (پولی و بانکی) و همانطور که منابع نفت و گاز دارایی ملی محسوب می‌شوند اما دارای اشکال و نقایص هستند. چرا که درآمدهای نفتی به دلایلی از جمله نوسان قیمت نفت، تحریم‌های اقتصادی، نوسان توان تولیدی از میادین نفتی ناپایدار، در حال نوسان هستند و به دلیل این مولفه‌ها درآمد حاصل از منابع طبیعی جزو درآمدهای غیرپایدار برای دولت و حکمرانی تلقی می‌شود و دولت متکی به درآمد نفت و گاز را دچار کسری بودجه، استقراض از منابع بانک مرکزی، افزایش نرخ ارز، کاهش اعتبارات عمرانی، افزایش قیمت حامل‌های انرژی و بالا بردن درآمدهای مالیاتی متوسل می‌شود و نتیجه آن کاهش پس‌انداز و ذخایر ارزی است. دومین دارایی اساسی هر کشوری وجود صندوق‌های ثروت ملی است که نقش حفظ ارزش پول حاصل از صادرات منابع نفتی و توسعه سرمایه دارد.
در ایران مطابق قانون ماده 84 در دهه 80 قانون برنامه پنجم با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسلهای آینده، برقراری عدالت بین نسلی، پس‌انداز ملی و تولید ملی، صندوق توسعه ملی تأسیس شد. منابع موجود در صندوق توسعه ملی به عنوان امانت نسلهای آینده باید به بهترین نحو و با در نظرگرفتن ریسک سرمایه‌گذاری‌ها جهت بهره‌برداری بهتر از ثروت‌های زیرزمینی و منابع طبیعی، مورد استفاده قرار بگیرد که مدیریت بهینه دولت و نظام حکمرانی منطبق بر رشد اقتصادی هدایتگر و حفظ ثروت ملی است.
کشورهای صادرکننده و دارای میادین نفت و گاز اقداماتی در واکنش به چالش‌های وابستگی به درآمدهای نفتی و متغیرها و شوک‌های نوسانان و رویدادهای سیاسی اقتصادی محوریت بازار جهانی نفت و عدم کارکرد بودجه ابزارها و اهرم با ثبات اقتصادی بلندمدت صورت گرفته از جمله تدوین سیاست مالی، ایجاد تشکیل صندوق توسعه ملی در ایران، با هدف کنترل و نظارت بر منابع مالی و اجرایی کشور و ایجاد انضباط مالی و شفافیت اقتصادی و حذف برنامه‌های ارزپاشی شکل قانونی گرفت و درآمد مازاد ذخیره‌سازی منابع ارزی به موجب مفاد ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه مصوب (1379) و درآمد حاصل از صادرات و فروش منابع طبیعی مقرر به واریز به صندوق توسعه ملی شد. همچنین منابع این صندوق‌ها صرف سرمایه‌گذاری‌های با بازدهی سرمایه بالایی شوند و بررسی عملکردی منابع. اصلی‌ترین منبع واریزی به حساب صندوق سهم 20 درصدی از درآمد حاصل از صادرات نفت، گاز، فرآوردهای نفتی و میعانات گازی بوده و قرار شد سالانه 3 واحد درصد افزایش یابد برهمین اساس سهم صندوق از رقم 20 درصد از سال 1389 به رقم 26 درصد در سال 1392 افزایش یافته این دخیره‌سازی به 29 درصد در سال 1393 رسید.
از دیگر آثار مثبت هدفمند تاسیس صندوق توسعه ملی رشد اقتصادی با ایجاد حمایت از اشتغال پایدار و پرداخت تسهیلات تکمیلی به طرح‌های موضوع قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوف توسعه ملی، (مصوب سال 1396) که طبق آن، برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، به صندوق توسعه ملی اجازه داده شده تا با هدف ارتقاء تولید و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، معادل ریالی 1.5 میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی را به صورت قرض‌الحسنه نزد موسسات مالی تعیین شده در این قانون سپرده‌گذاری کند تا این منابع صرف اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی برای ایجاد اشتغال در روستاها و شهرهای زیر 10 هزار نفر واقع در مناطق مرزی و عشایری یکی از اقدامات موثر رشد اقتصادی صورت گرفت، صندوق توسعه ملی به عنوان یکی از مقرهای فرماندهی اقتصاد کلان و بازو ساختاری نهادی برای جلوگیری از انتقال بی‌ثباتی نفتی به اقتصاد کلان در اینگونه کشورها محسوب می‌شود.
در واقع صندوق توسعه ملی یک مکانیزم برای انتقال پس‌انداز و سرمایه‌گذاری از حال به آینده که تحت مالکیت مستقیم یا غیرمستقیم دولت در کوتاه‌مدت و بلندمدت سرمایه‌گذاری شود و اهداف صندوق توسعه ملی شامل ثبات درآمدهای دولت و درآمدهای صادراتی، تجمیع پس‌اندازها برای نسلهای آتی، مدیریت ذخایر خارجی، مقابله با ناپایداری و غیرقابل پیش بودن درآمدها، پشتیبانی از پروژه‌های سودآور، مشارکت با بخش خصوصی توسعه دهنده و تولید محور و از سویی دیگر در سی و هشتمین هیئت نمایندگان اتاق بازرگانی تهران در گزارش عملکرد 10 ساله اعلام شد از محل ذخایر و منابع ارزی صندوق توسه ملی به ارزش 5/3 میلیارد دلار به 82 فعال شرکت خصوصی و 33/8 میلیارد دلار برای 316 طرح اقتصادی و تولید ملی و نیروگاهی تسهیلات ارزی جهت صادرات کالای غیرنفتی مشارکت تخصیص داده شده که 75 درصد از حجم تسهیلات ارزی و مشارکت بخش خصوصی و مطالبات منابع صندوق مجددا بازگشته که به نظر می‌رسد این حجم تخصیص مالی ارزی از محل ذخایر ارزی در سال‌های رونق نفتی، ریشه در مازادهای بودجه دولت و مازاد حساب جاری دارد بنحوی که در هنگام وقوع یک شوک مثبت نفتی، و رشد اقتصادی متکی بر تولید ملی درآمدهای دولت افزایش یافته و سرمایه‌گذاری‌های عمومی نیز افزایش می‌یابد و نقش مهمی در بالا بردن مخارج مصرفی داخلی و سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی ایفا می‌کند.
به عبارت دیگر، سیاست مالی انبساطی در کشورهای نفتی، سازو کار اصلی تزریق درآمدهای نفتی و غیرنفتی پایدار نیروگاهی به اقتصاد است، از این رو میزان استفاده از درآمدهای نفتی، یک تصمیم سیاست مالی است که می‌تواند بر اقتصاد داخلی از جمله تورم و اشتغال اثرگذار باشد و اثراث مثبت سیاست‌های چرخه مالی دولت بوده است.
از زمان تاسیس تاکنون صندوق توسعه ملی ایران دچار تلاطم‌ها و شکست‌هایی شده است که به واکاوی دلایل شکست حساب ذخیره ارزی در این مقاله می‌پردازیم.
ابتدا به نظرات مهدی غضنفری رئیس هئیت عامل صندوق توسعه ملی می‌پردازیم.
مهدی غضنفری نحوه استفاده از منابع ارزی و اوضاع شرایط اقتصادی کشور، چالش‌های اخیر صندوق و تجربیات حساب ذخیره ارزی را استناد می کند که باید عبرت گرفت. همچون نگاه سرمایه‌ای به پول نفت که باید تبدیل به ثروت و سوددهی شود و سود حاصل از درآمد اصل پول نفت روانه بودجه کشور شود که متاسفانه پول‌پاشی در بازار و پمپاژ تزریق ارز به بازار ارز و برداشت از اصل منابع ارزی حاصل از فروش نفت استفاده ناکارآمد از منابع ارزی شکل گرفته است و اگر با چنین تصمیم‌گیری عمل می‌شد اکنون بیش از هزار میلیارد دلار منابع ارزی نزد صندوق توسعه ملی پس انداز موجود بود.
از دلایل دیگر شکست در حساب ذخیره ارزی دو دسته دیگر است؛ اولین دسته باور غلط و توهم‌زا که منابع صندوق توسعه ملی بیکران و حد اندازه ندارد و پرداخت تسهیلات و برگشت برداشت‌های پرریسک و نافرجام که بانک‌های عامل دلسوزی بر بازگشت منابع برداشت شده در قالب تسهیلات اعطایی ندارند چرا که اعتبار از حساب بانک عامل برداشت نشده و بانک عامل واسطه بوده وقتی پول را به متقاضی (تسهیلات گیرنده) پرداخت می‌کردند، اگر برمی‌گشت که به دولت می‌دادند اما اگر این پول برنمی‌گشت عین خیالشان نبود چون نه تنها ضرر نمی‌کردند بلکه در صورت طولانی شدن بازپرداخت، سود بیشتری هم می‌بردند و دسته دوم سیاستگذاران در دولت‌های مختلف، تفاوت زیادی میان صندوق ریالی و ارزی قائل نبودند. یعنی در حالیکه منابع ارزی از این محل پرداخت شد آن را در سررسید به صورت ریالی بازپس می‌گرفتند. در آن زمان مسئولین بانک‌ها و سازمان‌ها شاید به اندازه الان نمی‌دانستند که تفاوت صندوق ریالی و ارزی چیست؟ در حالی که حساب، ارزی است و باید به همان صورت ارزی هم بازپرداخت‌ها انجام شود.
براساس گزارش موسسه صندوق ثروت حاکمیتی 2016 تقریبا 100 صندوق ثروت حاکمیتی وجود دارد که ارزش دارایی جمعا به مبلغ 9834 میلیارد دلار می‌باشد که از این میان 10 صندوق بزرگ ثروت ملی هستند که به ترتیب صندوق‌های ثروت ملی نروژ، عربستان سعودی، کویت، قطر، ابوظبی، چین، هنگ کنگ، سنگاپور نام برده شده که غالبا منابع صندوق‌ها حاصل ازفروش نفت و گاز، ذخایر ارزی بانک مرکزی، اوراق قرضه و سهام تامین شده است
نروژ
نروژ دولت نروژ به منظور مدیریت درآمدهای نفتی، جلوگیری از انتقال شوک‌های نفتی به اقتصاد و تامین رفاه نسلهای آتی، در سال 1990 اقدام به تاسیس یک صندوق نفتی کرده است. بررسی‌های مربوط به تاسیس این صندوق از سال 1974 آغاز و در سال 1983 با تصویب قانون مربوط به صندوق، پایان یافت. طبق این قانون دولت موظف بود درآمدهای حاصل از بهره‌برداری از منابع نفتی خود را در صندوق مذکور ذخیره کرده و تنها از سود این ذخیره، و نه خود درآمد نفت، در مواقع لزوم استفاده کند. تا سال 1997 استراتژی این صندوق برای سرمایه‌گذاری منابع خود، مشابه استراتژی بانک مرکزی نروژ در مورد ذخایر ارزی بود، به این معنی که دولت منابع صندوق را تنها در اوراق قرضه با درآمد ثابت سرمایه‌گذاری می‌کرد.
اما پس از آن وزارت اقتصاد تصمیم گرفت مقداری از منابع صندوق را در سهام سرمایه‌گذاری کند. در سال 2006 نام این صندوق به صندوق بازنشستگی دولت نروژ (GPF (تغییر یافت. این صندوق یکی از بزرگترین موسسات سرمایه‌گذاری در بازارهای مالی جهان محسوب می‌شود GPF. از دو صندوق مجزا تحت عناوین Global- GPF یا GPFG و Norway-GPF تشکیل شده است. منابع GPFG تنها شامل درآمدهای نفتی دولت نروژ است و به عنوان یک صندوق ثبات‌ساز و پس‌انداز فعالیت می‌کند.
از نکات قابل توجه در مورد صندوق بازنشستگی دولت نروژ یکی مدیریت موفق آن است که توانسته از نظر دارایی و میزان شفافیت طی سال‌های فعالیت این صندوق، جایگاه آن را به تراز اول دنیا ارتقاء دهد و دیگری اینکه صندوق نروژ از نظر دارایی و مناطق جغرافیایی سرمایه‌گذاری، بسیار متنوع‌سازی شده و تنها در خارج از کشور سرمایه‌گذاری می‌کند. در واقع گستره سرمایه‌گذاری آن تمام مناطق جهان را شامل شده درآمدهای نفتی به صورت سود سرمایه‌گذاری‌های خارجی به اقتصاد این کشور وارد می‌شود.
جمعیت 5 میلیونی کشور نروژ مالک بیش از یک درصد از سهام کل جهان است. سهم متوسط هر شهروند از ثروت در این کشور، معادل 193 هزار دلار آمریکاست. شاید این موضوع که صندوق نروژ مالک 3.1 درصد از کل سهام شرکت‌های پذیرفته شده در جهان است، به درک بهتری از بزرگی این صندوق کمک کند. نروژ تنها کشور نفتی توسعه یافته است که همانند دیگر کشورهای نفت خیز دنیا درآمدهای حاصل از فروش نفت خود را صرف هزینه های جاری نمی‌کند. این کشور مشغول پس‌انداز کردن پول صادرات نفت خام و گاز در یک صندوق مستقل است. منابع این صندوق به اندازه‌ای است که اگر سهم هر شهروند نروژی با کرون محاسبه و پرداخت شود، همه آنها میلیونر می‌شوند.
کویت
اولین صندوق ثروت حاکمیتی مربوط به کویت است که با نام سازمان سرمایه‌گذاری کویت و به منظور ذخیره درآمدهای نفتی این کشور، ایجاد شد. این صندوق ریشه در فعالیت هیات سرمایه‌گذاری کویت که در سال 1953 و 8 سال پیش از استقالل این کشور با هدف مدیریت دارایی‌های کشور ایجاد شد، دارد. بخش عمده پرتفوی این صندوق بصورت سهام و سایر دارایی‌های آن شامل اوراق قرضه و امالک است. هدف بلندمدت این سازمان نیز دستیابی به بازده مناسب، از طریق سرمایه‌گذاری در دارایی‌های مختلف است که نسلهای آینده کویت را در مواجهه با بحران و نااطمینانی مصون سازد از نوع صندوق‌های پس‌انداز و ثبات‌ساز محسوب شده و خود مسئول دو صندوق بزرگ دیگر به نام صندوق ذخایر عمومی و صندوق پس‌انداز برای نسلهای آتی است
عربستان سعودی
کلیه درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت در عربستان صرف مخارج عمومی شده و باقیمانده آن در حساب‌های خارجی موسسه پولی عربستان سعودی متمرکز می‌شود.
به عبارت دیگر هیچ قاعده رسمی مبنی بر تخصیص بخشی از درآمدهای نفتی برای پس‌انداز و نیز مصرف این درآمدها وجود ندارد. همان بانک مرکزی عربستان است که مسئولیت مدیریت ثروت ملی را نیز به عهده داشته و در واقع درآمدهای نفتی در کشور عربستان صندوق مجزایی ندارد.
بر اساس طبقه‌بندی مؤسسه صندوق ثروت حاکمیتی، انواع صندوق‌های ثروت ملی عبارتند از صندوق های تثبیت؛ این نوع از صندوق‌ها که با نام صندوق روزهای بارانی نیز شناخته می‌شوند با دو هدف محافظت از بودجه و اقتصاد در مقابل نوسانات قیمت کالاهاست. صندوق‌های پس‌انداز یا نسلهای آتی؛ هدف از این نوع صندوق‌ها تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌های مالی و سرمایه‌های واقعی مولد است و اینکه مصارف بودجه‌ای فقط باید از محل درآمدهای جاری صندوق تامین شود مانند صندوق کشورهای عمان و کویت، صندوق‌های ذخیره، صندوق‌های اندوخته سرمایه‌گذاری، صندوق ذخیره ارزی توسعه استراتژیک (موسسه صندوق ثروت ملی 2016).
تصمیمات صندوق توسعه ملی برای ورود به سرمایه‌گذاری های داخلی و خارجی تأثیر کاهش قیمت یورو بر منابع ارزی صندوق توسعه ملی / مدیریت ارزی بانک مرکزی باید اصلاح شود