نقد تحلیلی بر الگوی قانونگذاری در مجلس یازدهم

برابر اصل پنجاه و هشتم قانون اساسی اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل میشود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در قانون اساسی ذکر شده است، برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‌گردد. اینکه مجلس شورای اسلامی مراحل مورد اشاره در اصل پنجاه و هشت و سایر اصول قانون اساسی را به درستی رعایت نماید، لازمه ی برخورداری از نظام تقنینی کارآمد است. بر اساس اصل هفتاد و یکم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل «در حدود مقرر در قانون اساسی» میتواند قانون وضع کند. مطابق اصل هفتاد و دو قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر بر طبق اصل نود و ششم با شورای نگهبان است.

عملکرد مجلس یازدهم با وجود تلاش های بسیاری که در راستای قانونگذاری صورت پذیرفته است، محل بحث و انتقاد بوده که در این یادداشت به تحلیل و بررسی این موضوع می پردازیم:

1) مجلس یازدهم و اصل حاکمیت قانون

حاکمیت قانون «Rule of Law» قاعده‌ای کلی در حقوق عمومی است که به موجب آن تصمیمات حکومتی بر اساس اصول شناخته‌شده حقوقی اتخاذ می‌شوند.

نکته حائز اهمیت، «چیستی حاکمیت قانون» است. حاکمیت قانون یا «دولت قانون مدار» تبعیت زمامداران و اربابان اداره حکومت، از قواعد حقوقی پذیرفته شده می باشد. لذا حاکمیت قانون را می توان به حاکمیت قواعد حقوق وضعی و قواعد پشتیبان «حق ها و آزادی ها» تعریف کرد. این امر در دولت های قانون مدار و دموکراتیک معنا و مفهوم پیدا می کند. بدیهی است پدیده های قدرت صرفاً از طریق اعمال حاکمیت قانون تحت کنترل و نظارت قرار می گیرند. شرایط تحقق حاکمیت قانون در جامعه مردم سالار به شرح ذیر میباشد.

الف) محدودیت قدرت زمامداران در قانون و در عمل

یعنی این که حدود صلاحیت هر یک از نهاد های اداری باید محدود باشد و اقدامات آن ها باید در چارچوب قوانین و مقررات صورت پذیرد. این محدودیت باید واقعی، عینی و ملموس باشد.

ب) وجود سلسله مراتب بین قوانین و مقررات

بین هنجار ها و قواعد حقوقی یک سلسله مراتب منطقی و اصولی باید وجود داشته باشد. قانون پایین دستی نباید قانون بالادستی را نقض کند. آیین نامه نباید قانون عادی را بی اعتبار کند. قوانین عادی و آیین نامه ها نیز نمی توانند قانون اساسی را نقض نمایند.

ج) نظارت پذیری

در دولت قانون مدار و مردم سالار هیچ امری نباید خارج از گردونه ی نظارت باشد. بی گمان اگر این سه مولفه در هرجامعه ای به درستی رعایت شود سرچشمه فساد به نحو بنیادین قطع می گردد. براین اساس حاکمیت قانون نظریه ای چند وجهی، پیچیده و در حال تحول است که از زمان یونان باستان تا زمان حال همواره دستخوش مجموعه ای از مفاهیم و برداشت های متفاوت بوده است. به طور کلی برداشت از مفهوم حاکمیت قانون را به دو دسته می توان تقسیم نمود:

دسته اول: برداشت شکلی از حاکمیت قانون (Formal Conception of the Rule of law) حاکمیت قانون در برداشت شکلی ناظر به دولتی است که در آن رابطه دولت با شهروندان در قالب یک نظام حقوقی تنظیم می گردد. بنابراین ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون را می توان در سه مولفه «تحدید صلاحیت ها»، «رده بندی هنجارها» و «سلسله مراتب سازمانی و اداری و تعبیه ساز و کارهای نظارتی» خلاصه کرد. از این رو می توان دولت قانون مدار را نوعی دستور گرایی در معنای نوین تلقی نمود.

ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون این است که هر آنچه دولت انجام می دهد، باید مبتنی بر قانون باشد، این برداشت از حاکمیت قانون متمایل به برداشت آلمانی از حاکمیت قانون با عنوان دولت قانون مدار است.

دسته دوم: برداشت ماهوی از حاکمیت قانون (Substantive Conception of the Rule of Law) این برداشت از دیدگاه شکلی فراتر رفته و قانون را به رعایت برخی از ویژگی های ماهوی ملزم می سازد. براساس این رویکرد حاکمیت قانون متضمن برقراری اوصافی متعالی تر از ایجاد نظم می گردد. بنابراین مطابق آن، قانون تبدیل به ایده ای می شود که از «ضعفا در برابر اقویا» دفاع می کند. تمهیداتی برای حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات عرضه نموده و سبب بهبود وضعیت اقتصادی افراد آسیب پذیر و ارتقای سطح زندگی آنها می گردد. نیل به اهداف مذکور از طریق قانون به این سبب امکان پذیر است که در این برداشت، قانونگذار نسبت به واقعیات و پدیده های اجتماعی بی طرف نیست؛ بلکه با جهت گیری هایی بر مبنای شواهد و دلایل موجه به نفع اشخاص یا گروه های مشخص به اعمال سیاست های حمایتی می پردازد.

2) مجلس شورای اسلامی، رعایت قانون اساسی و سیاست های کلی نظام

مطابق اصل یکصد و دهم قانون اساسی، «تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» جزء اختیارات مقام معظم رهبری می باشد. بر این اساس در مهرماه 1398 رهبر معظم انقلاب در اجرای بند یک اصل 110 قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری را ابلاغ و با توجه به اهمیت موضوع در حاشیه آن مرقوم فرمودند: «سیاست ها به قوای سه‌گانه ابلاغ شود. سه قوه موظفند اقدامات را زمانبندی و پیشرفت ها را گزارش نمایند».

مطالعه ی طرح ها و قوانین مصوب در مجلس یازدهم به روشنی مبین این است که در بسیاری از موارد، الگوی صحیح قانونگذاری توسط نمایندگان ملت رعایت نمی شود و آشکارا بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری به محاق رفته است.

مطابق این بند مجلس موظف به رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون‌نویسی و تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرح‌های قانونی با تأکید بر موارد ذیل می باشد:

الف) قابل اجرا بودن قانون؛

ب) قابل سنجش بودن اجرای آن؛

ج) معطوف بودن به نیازهای واقعی؛

د) ابتناء بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون؛

ه) ثبات، نگاه بلندمدت و ملی؛

و) جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان و نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی در فرآیند قانون‌گذاری.

برای سنجش رعایت موارد فوق، به بررسی موردی برخی از قوانین و مقررات مصوب و در دست تصویب مجلس می پردازیم:

1-2- قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار

مطابق ماده 5 قانون تسهیل، تبصره ماده (1) قانون کیفیت أخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب1376/1/17 اصلاح شد و یک تبصره به عنوان تبصره (2) به آن الحاق گردید. بر اساس تبصره 1، کانون وکلای دادگستری و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه مکلف شدند هر سال از طریق سازمان سنجش آموزش کشور نسبت به برگزاری آزمون پروانه وکالت اقدام نمایند و داوطلبانی که حداقل هفتاد درصد (70%) امتیاز میانگین نمرات یک درصد (1%) حائزان بالاترین امتیاز را کسب کرده‌اند، به عنوان پذیرفته شده، جهت طی مراحل مقتضی به مرجع صدور مجوز مربوط معرفی نمایند.

به طور مسلم در فرایند تصویب ماده 5 این قانون، بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری مشتمل بر «معطوف بودن به نیازهای واقعی»، «ابتناء بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون»، «ثبات، نگاه بلندمدت و ملی» نقض گردیده است زیرا:

اولاً در خصوص شاخص تراکم تعداد وکلای دادگستری نسبت به جمعیت کشور «Lawyer Density Ratio» چه پژوهش معتبری توسط مرکز پژوهش های مجلس در خصوص سرانه وکیل نسبت به جمعیت صورت پذیرفته تا مبین احراز نیاز واقعی نسبت به افزایش تعداد وکلای دادگستری در کشور باشد؟ نکته قابل تأمل اینکه نه تنها هیچ پژوهش صحیحی در این زمینه صورت نپذیرفته بلکه حتی عضو محترم کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس در مصاحبه با «باشگاه خبرنگاران جوان» در تاریخ 1400/9/23 در اظهارنظری عجیب بیان فرموده اند «در شرایط فعلی به ازای هر 100 هزار نفر جمعیت، 60 نفر وکیل در کشور داریم، ولی باید برای هر 100 هزار نفر جمعیت، 220 نفر وکیل داشته باشیم». این در حالی است که برخلاف اظهارنظر نماینده محترم مجلس، در ایران تعداد وکیل به ازای هر 100 هزار نفر جمعیت، حدود 110 نفر می باشد که این سرانه از بسیاری از کشورها مانند اتریش، سوئیس، فرانسه، سوئد و فنلاند بیشتر است. مطابق این پژوهش، در ایران به ازای هر 915 شهروند، یک وکیل وجود دارد.

ثانیاً ماده 5 این قانون به هیچ وجه مبتنی بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون تصویب نگردیده است. زیرا نظریات تخصصی جامعه حقوقی، اعضای هیأت علمی دانشگاه ها و کانون های وکلای دادگستری، به عنوان متولیان امر دفاع، هیچ گاه در فرایند تصویب این قانون مورد توجه قرار نگرفته و نگاه اقتصادی به حرفه وکالت موجبات تصویب این ماده را در قانون تسهیل فراهم نموده است. از سوی دیگر یکی از شاخص های مهم مبنی بر ضرورت نظریات کارشناسی، «شاخص توزیع تعداد وکیل دادگستری نسبت به پرونده های جاری» می باشد. بدین صورت که در وهله ی نخست باید تعداد پرونده های جریانی در دادگستری به صورت دقیق مشخص شده و سپس به طور میانگین تعداد پرونده هائی که وکیل دادگستری در آن ها مداخله دارد تعیین گردیده تا بر اساس آن شاخص توزیع وکیل نسبت به پرونده های جاری نیز مشخص شود.

ثالثاً قانون تسهیل فاقد نگاه بلند مدت می باشد. نگاه بلند مدت در الگوی قانونگذاری، مستلزم انجام بررسی های کارشناسی دقیق و ترسیم دورنمای اجرای قانون است. بی گمان مادام که بسترهای لازم توسط حاکمیت برای افزایش تعداد وکیل فراهم نشده و فرهنگ مراجعه به وکیل نهادینه نگردد، به هیچ وجه نمی توان با جذب بی رویه وکیل، برای فارغ التحصیلان حقوق ایجاد اشتغال نمود.

2-2- قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مجلس شورای اسلامی به زعم خود در راستای سیاست های جمعیتی و علی رغم هشدارهای علمی و مستدل مجمع انجمن‌های علمی، که مستقیماً در حوزه سلامت عموم شامل مادر و جنین در سطح جامعه فعالیت دارند و نیز به رغم نظرات کارشناسی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان پزشکی قانونی، سازمان نظام پزشکی، انجمن‌های بیماران مبتلا و جامعه حقوقدانان کشورر؛ بر محدودیت شدید غربالگری اصرار ورزید و با نسخ ضمنی قانون سقط درمانی مصوب سال 1384، موجب شد که بر خلاف نظریات کارشناسان و اهل فن و بدون ارزیابی آثار اجرای قانون در آینده و بدون نگاه بلند مدت و ملی و نیز بدون توجه به آثار سوء قانون از جمله افزایش جمعیت معلولان کشور، در نهایت «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» را تصویب نمود. این قانون همچنان مورد اعتراض جامعه علمی، متخصصان و عموم مردم می باشد. با این توصیف، در فرایند تصویب این قانون، بند 9 از سیاست های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری، آشکارا به محاق رفته است و به روشنی توسط نمایندگان ملت نادیده گرفته شده است.

3-2- مستثنی شدن تصمیمات و مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی از صلاحیت دیوان عدالت اداری در طرح اصلاح قانون دیوان عدالت اداری مطابق اصل 34 قانون اساسی: «دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‌های صالح رجوع نماید». بر این اساس، قانون اساسی امکان دادخواهی را برای تمام آحاد ملت پذیرفته است. از سوی دیگر، فلسفه تشکیل دیوان عدالت اداری طبق اصل 173 قانون اساسی، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها با آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها می باشد. نمایندگان ملت با این اقدام خود، صلاحیت قانون گذاری را به شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی تفویض نموده اند و این تصمیم باعث می شود مصوبات این دو نهاد غیر قابل خدشه و در حکم قانون باشد و یک نهاد قانونگذار جدید به نهادهای قانونگذاری اضافه شود. آیا طبق قانون اساسی، به عنوان سند میثاق بین مردم و حاکمیت، مجلس شورای اسلامی چنین صلاحیتی دارد؟!

مطابق بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری حتی الامکان پرهیز از استثناهای قانونی در فرایند تصویب طرح ها و لوایح مورد تأکید قرار گرفته است. در حالی که در این طرح، این قسمت از سیاست های کلی نظام قانونگذاری آشکارا نقض گردیده است. به علاوه، تصمیم نمایندگان ملت؛ نه تنها مبتنی بر نظرات کارشناسی نبوده بلکه معطوف به نیازهای واقعی نیست و آثار آن ارزیابی نشده است.

* نائیب رئیس اسکودا و عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگستری مرکز