تحریم‌های اقتصادی، کم‌اثر و دارای نتیجه معکوس!

*ریچارد ان. هاس

اغراق در نقش تحریم های اقتصادی دشوار است. ایالات متحده اکنون تحریم های اقتصادی مختلفی را علیه ده ها کشور اعمال می کند. با این حال، آنچه حیاتی است، تنها دفعات استفاده از تحریم‌های اقتصادی نیست، بلکه اهمیت آن ها است. به طور فزاینده‌ای، تحریم‌ها تعدادی از روابط و سیاست‌های مهم را تعریف می‌کنند یا بر آن حاکم می‌شوند.

تحریم‌ها - که در بهترین حالت، به عنوان معرفی مجازات‌هایی با هدف تغییر رفتار یک دولت یا نهاد دیگر تعریف می‌شود - برای طیف وسیعی از اهداف سیاست خارجی به کار می‌روند و اشکال مختلفی دارند. اما هدف یا شکل یک تحریم خاص هر چه باشد، واقعیت این است که تحریم‌های اقتصادی در صورت بزرگ بودن اهداف یا کوتاه بودن زمان، بعید به نظر می‌رسد که به نتایج مطلوب دست یابد.

تحریم ها نتوانست صدام حسین را وادار به خروج از کویت کند. آن تحریم های همه جانبه، تقریباً شش ماه از حمایت جهانی برخوردار بود. در نهایت، عملیات طوفان صحرا آغاز شد. همچنین تحریم‌ها برای چندین سال نتوانست صربستان و صرب‌های بوسنی را از توقف تجاوز نظامی در بوسنی و هرزگووین باز دارد.

با این وجود، تحریم ها می توانند ارزشمند باشند. در شرایط مناسب، تحریم‌ها می‌توانند به اهداف مختلف سیاست خارجی، از متوسط تا نسبتاً مهم، دست یابند (یا برای تحقق آن کمک کنند). تحریم های اعمال شده علیه عراق در پی جنگ خلیج فارس، تبعیت آن کشور را از قطعنامه هایی که خواستار حذف سلاح های کشتار جمعی بودند، افزایش داد. چنین تحریم‌هایی همچنین توانایی عراق برای واردات تسلیحات و فناوری‌های مرتبط با هر نوع تسلیحات را کاهش داد. در یوگسلاوی سابق نیز تحریم ها یکی از عواملی بود که به تصمیم صربستان برای پذیرش توافقنامه دیتون کمک کرد.

هر دو تجربه عراق و یوگسلاوی تا حد زیادی چند جانبه بودند. تحریم های یک جانبه به ندرت مؤثر هستند. در اقتصاد جهانی، تحریم‌های یک جانبه هزینه‌های بیشتری را بر شرکت‌های آمریکایی تحمیل می‌کند تا شرکت‌هایی که معمولاً می‌توانند منابع جایگزین تأمین و تأمین مالی پیدا کنند.

این به این معنی نیست که تحریم های یک جانبه هرگز تأثیری ندارند. تحریم های یک جانبه، هائیتی را با جریمه هایی روبرو کرد و در مورد کوبا نیز به همین منوال ادامه دارد. تحریم های اعمال شده توسط «اصلاحیه پرسلر» به پاکستان که کمک های نظامی و اقتصادی قابل توجهی از ایالات متحده دریافت می کرد، آسیب رسانده است.

هر چند چنین مواردی استثنا هستند. به عنوان یک قاعده، تحریم‌های یک جانبه چیزی بیش از بیانیه یا ابراز مخالفت نیست، مگر در مواردی که پیوند بین ایالات متحده و هدف آن قدر گسترده است که مورد دوم نمی‌تواند خود را با قطع رابطه آمریکا تطبیق دهد.

مشکل این است که جلب حمایت بین المللی برای تحریم های خاص اغلب بسیار دشوار است. چشم انداز موفقیت در جذب دیگران معمولا منعکس کننده طیف وسیعی از عوامل است، از جمله سهام تجاری آن ها، اولویت های سیاست و در دسترس بودن بودجه برای جبران درآمدهای از دست رفته. تحریم ها زمانی بهترین نتیجه را دارند که اجماع سیاسی بین المللی در مورد فلسفه اعمال تحریم ها وجود داشته باشد. در بیشتر موارد، ترجیح سایر دولت‌ها، بر عدم تحریم یا حداقل تحریم است. سایر کشورها نسبت به ایالات متحده ارزش بیشتری برای تعامل تجاری قائل هستند و تمایل کمتری برای از دست دادن داوطلبانه آن دارند. علاوه بر این، این تصور که «تعامل اقتصادی مطلوب است زیرا سیستم‌های سیاسی و اقتصادی بازتری را ترویج می‌کند»، استدلالی است که معمولاً در دیگر پایتخت‌ها، هواداران بیشتری دارد.

چنین تفکری باعث می شود دستیابی به آنچه مطلوب است، یعنی حمایت چندجانبه از تحریم ها، کمتر از آنچه که مورد نظر ایالات متحده است، تحقق یابد. معمولاً برای غلبه بر این تعصب ضد تحریمی، به یک رخداد واقعاً فاحش نیاز است: حمله صدام و اشغال کویت، حمایت غیرقابل انکار از تروریسم مانند پرونده لاکربی. حتی در مورد عراق، پرداخت غرامت سخاوتمندانه برای کشورهای آسیب دیده، از جمله مصر و ترکیه، پیش نیاز حمایت این دولت و سایرین از تحریم ها بود.

تلاش برای وادار کردن دیگران برای پیوستن به تلاش‌های تحریمی با تهدید یا اعمال تحریم‌های بیشتر علیه اشخاص ثالثی که مایل به تحریم هدف نیستند - همان طور که در موارد کوبا، ایران و لیبی انجام شد - می‌تواند به اشکال مختلف به منافع سیاست خارجی ایالات متحده آسیب جدی وارد کند. این رویکرد تا حدی تأثیر بازدارنده ای بر تمایل افراد و شرکت های خاص برای ورود به فعالیت های تجاری ممنوع داشته است. این امر، احساسات ضد آمریکایی را افزایش داده، چالش هایی را تحریک کرده است که می تواند آینده سازمان تجارت جهانی را به خطر بیندازد. همچنین می تواند توجه را از رفتار تحریک آمیز دولت های هدف منحرف کرده و باعث شود اروپایی ها کمتر با ما در شکل دادن به سیاست های مقابله با چالش های پس از جنگ سرد همکاری داشته باشند.

تحریم های یک جانبه می تواند برای تجارت آمریکایی ها گران تمام شود. به طور معمول، تمایلی به نادیده گرفتن یا دست کم گرفتن هزینه مستقیم تحریم ها وجود دارد، شاید به این دلیل که هزینه های مداخله در تحریم ها (برخلاف هزینه های مداخله نظامی) در جداول بودجه دولت ایالات متحده نشان داده نمی شود. با این حال، تحریم ها با کاهش درآمد شرکت ها و افراد آمریکایی بر اقتصاد تأثیر می گذارد. به‌علاوه، اندازه‌گیری این هزینه ها نیز دشوار است، زیرا باید نه‌تنها فروش‌های از دست رفته را منعکس کند، بلکه باید فرصت‌های از دست رفته ناشی از دولت‌ها و شرکت‌های خارج از کشور را نیز در بر گیرد.

پس چه کاری باید انجام شود؟ حمایت چندجانبه از تحریم های اقتصادی به طور معمول باید پیش نیازی برای اعمال تحریم های اقتصادی توسط ایالات متحده باشد. چنین حمایتی لازم نیست همزمان باشد، اما باید همه چیز قطعی باشد و احتمالاً با کمی تأخیر دنبال شود. باید از تحریم های یک جانبه خودداری شود مگر در شرایطی که ایالات متحده در موقعیت منحصر به فردی برای به دست آوردن اهرم فشار بر اساس روابط اقتصادی با هدف قرار دارد. اجرای این دستورالعمل، مستلزم تلاش دیپلماتیک شدید و اغلب در سطح بالا است و حتی در این صورت هم ممکن است با موفقیت همراه نباشد. اگر چنین است، پس وظیفه سیاست گذاران این است آنچه را که می‌توان با تحریم‌های ضعیف‌تر در مقابل برخی جایگزین‌ها به دست آورد، با یکدیگر مقایسه کنند.

یکی از ابزارهایی که می تواند انطباق را افزایش دهد، ارائه کمک به اشخاص ثالث به منظور جبران هزینه های اقتصادی اجرای تحریم ها است. بنابراین، ترتیبات پرداخت غرامت به کشورهایی که حمایت آن ها از تحریم ها جدی است، می تواند حیاتی باشد. این سیاست در مورد تحریم های عراق قابل توجه بود. اگر جمهوری دومینیکن همکاری بیشتری داشت، ممکن بود تحریم‌ها علیه هائیتی قوی‌تر می‌شد. باید از ماده 50 منشور سازمان ملل استفاده بیشتری کرد. این ماده، ابزاری را تعیین می کند که به وسیله آن، کشورهای طرف ثالث آسیب دیده از تحریم هایی که هدف آن کشور دیگری است، می توانند برای جبران خسارت به شورای امنیت مراجعه کنند. علاوه بر این، کنگره باید ایجاد صندوقی را برای این منظور در چارچوب بودجه کمک های خارجی ایالات متحده در نظر بگیرد.

تحریم‌ها باید تا حد امکان بر افرادی که مسئول رفتار متخلف هستند یا بر مجازات کشورهایی که در وهله اول تحریم‌ها را تحریک کرده‌اند، متمرکز شود. دلایل متعددی برای پاسخی که بر رفتار ناخواسته متمرکز است وجود دارد: باید برای جلوگیری از به خطر افتادن منافع و کل روابط دو جانبه با یکدیگر همکاری کند. همچنین صدمات جانبی کمتری به افراد بی گناه وارد شود تا کسب حمایت ها و پشتوانه چند ملیتی، با دشوارهای کمتری مواجه باشد. بنابراین، قوانین اخیر با هدف منصرف کردن نهادهای غیر آمریکایی از مشارکت در برنامه موشکی ایران گامی در جهت درست است.

تحریم‌ها ابزاری صریح هستند که اغلب پیامدهای ناخواسته و نامطلوبی را به همراه دارند. استثناهای بشردوستانه، باید به عنوان بخشی از هر تحریم جامع در نظر گرفته شود؛ هم به دلایل اخلاقی و هم به این دلیل که اجازه دادن برای واردات غذا و دارو، حفظ حمایت های داخلی و بین المللی را آسان تر می‌سازد.

همه تحریم‌های گنجانده شده در قوانین باید اختیارات رئیس جمهور را نیز لحاظ نماید. اعطای چنین اختیاری به رئیس‌جمهور این امکان را می‌دهد تا در صورتی که این تحریم ها را به نفع امنیت ملی تشخیص ندهد، آن را تعلیق کند یا به آن خاتمه دهد. اینچنین انعطاف پذیری و آزادی عملی نیازمند آن است که روابط، گروگان یک منفعت نباشد. اگر قوه مجریه به دنبال انعطاف پذیری باشد، این امر نیازمند آن است تا در گام اول دریابند محدود کردن انگیزه ها می تواند به بن بست رسیدن سیاست ها منجر شود.

مزایای این اختیار عمل، به مراتب بیشتر از قدرت بازدارندگی ذاتی تحریم های خودکار است. تحریم‌های جامعی که به واسطه «اصلاحیه گلن»[2] الزامی شده و علیه هند و پاکستان در پی آزمایش‌های هسته‌ای آن‌ها در ماه مه 1998 وضع شده‌اند، نمونه‌ای بارز در این زمینه است. اگر رئیس جمهور تشخیص دهد که با انجام این کار به ثبات آسیای جنوبی یا ارتقای منافع امنیت ملی ایالات متحده در منطقه و فراتر از آن کمک می کند، کنگره باید به سرعت عمل کند تا به رئیس جمهور این اختیار را بدهد که از این تحریم ها چشم پوشی کند.

سیاست گذاران باید پیرامون خط مشی خود بیانیه ای تهیه و به کنگره ارسال کنند. این گزارش نباید برخلاف گزارش‌هایی باشد که تحت «قانون اختیارات جنگی» قبل یا بلافاصله پس از اعمال تحریم تهیه و ارسال شده است. چنین اظهارات «تأثیرگذاری» باید در مورد هدف تحریم، صریح و روشن باشد بلکه باید اختیارات قانونی یا سیاسی مورد نیاز؛ تأثیر مورد انتظار بر هدف، از جمله اقدامات تلافی جویانه احتمالی؛ پیامدهای انسانی احتمالی و اقداماتی که برای به حداقل رساندن آن ها انجام می شود را در بر گیرد. هزینه های مورد انتظار برای ایالات متحده مواردی همچون چشم انداز اجرای تحریم؛ میزان حمایت یا مخالفت بین المللی، استراتژی خروج و معیارهای لغو تحریم را شامل می شود. علاوه بر این، سیاست گذاران باید بتوانند توضیح دهند که چرا یک تحریم خاص در مقابل تحریم های دیگر یا به طور کلی سایر سیاست ها انتخاب شده است.

هر گونه تحریمی که توسط کنگره مد نظر قرار می گیرد، باید تنها پس از بررسی دقیق موضوع در کمیته های مربوطه تصویب شود. کنگره باید «جامعه اطلاعاتی آمریکا» [3] را تحت فشار قرار دهد تا منابع بیشتری را به این موضوع اختصاص دهد تا سیاست گذاران اطلاعات بیشتر و همچنین امکان ارزیابی های دقیق تری که تأثیر بالقوه و واقعی تحریم های خاص را برجسته می‌کند را دریافت کنند.

براساس این اطلاعات، می‌توان سختگیری‌های لازم را در فرآیند تصمیم‌گیری تحریم‌ها وارد دانست. با این حال، هیچ راه حل سریعی برای رویارویی با مشکل تحریم ها وجود ندارد. قانونی که زمینه انجام بررسی دقیق تری را در مورد تحریم ها قبل و بعد از اعمال آن ها فراهم کند، مطلوب است. دولت کلینتون را می توان به دلیل عدم وتوی قوانینی که خواستار تحریم های ثانویه هستند و نیز شتاب در اجرای تحریم های ناشی از آزمایش های هسته ای هند و پاکستان مقصر دانست.

گفتنی است، رویارویی با چنین چالشی به مراتب فراتر از تشدید تحریم‌ها است. چون این روند باعث می‌شود تحریم‌ها محدودتر و کمتر یک جانبه‌تر شود. سوال اساسی‌تر، انتخاب مناسب ترین ابزار سیاست خارجی برای مقابله با یک چالش خاص است. تحریم‌ها از هر نوع که هست، باید با هزینه‌ها و منافع احتمالی اقدام نظامی، برنامه‌های مخفی و دیپلماسی عمومی و خصوصی مورد سنجش قرار گیرد.

گاهی اوقات استفاده از نیروی نظامی بهتر خواهد بود. این نتیجه گیری حاصل تجربیات ناشی از عملیات طوفان صحرا و عملیات بوسنی و کوزوو است. کوبا نیز در این زمینه قابل تأمل است. به جای تشدید تحریم ها (که فقط بدبختی مردم کوبا را افزایش داد و با اعمال تحریم های ثانویه توسط کنگره علیه متحدان ایالات متحده همراه بود)، دولت کلینتون ممکن بود عاقلانه تر رفتار کرده و چند موشک کروز برای ساقط کردن میگ های جنگنده ای که هواپیمای حامل تبعیدی های غیرمسلح کوبایی را سرنگون کردند، پرتاب می کرد.

در موارد دیگر، تحریم های متمرکز، جذاب به نظر می رسد. پاسخ مناسب‌تر به آزمایش‌های هسته‌ای هند و پاکستان، کنترل‌های صادراتی طراحی شده برای کند کردن توسعه و استقرار موشک و بمب هسته‌ای بود. در هائیتی، تحریم‌های محدودی که رهبری غیرقانونی را هدف گرفته بود، موج مهاجرت انسانی را به دنبال نداشت ولی دولت را به سمت مداخله‌ای مسلحانه که می‌توانست بسیار پرهزینه باشد، تحت فشار قرار دهد. اختلافات با روسیه و چین بر سر صادرات فناوری و تسلیحات نظامی به بهترین وجه با تحریم های محدود برطرف می شود. گفته می‌شود، تحریم‌ها نمی‌توانند بار کامل سیاست عدم اشاعه را به دوش بکشند بلکه لازم است ابزارهای سیاستی همانند حملات پیشگیرانه به تأسیسات دولت های متمرد و تقویت جایگاه آژانس بین‌المللی انرژی نیز مد نظر قرار گیرد.

با این حال، تعامل مشروط به عنوان جایگزین اصلی تحریم‌های اقتصادی در بهترین شکل آن، توصیف می‌شود. یعنی ترکیبی از تحریم‌های محدود و همکاری های سیاسی و اقتصادی که محدود و مشروط به تغییرات رفتاری مشخص شده است. بسته ای از مشوق های مرتبط با اقدامات خاص به مدیریت جاه طلبی های هسته ای کره شمالی کمک کرده است. این رویکرد و «نقشه راه» ممکن است در مورد کوبا و ایران نیز مؤثر باشد.

آنچه این مثال‌ها روشن می‌کنند این است که اغلب هیچ ابزاری وجود ندارد تا بتوان آن را به تحریم ترجیح داد. اما در عین حال، مواردی نیز وجود دارد که در آن تحریم‌ها می‌توانند به تنهایی یا به احتمال زیاد همراه با ابزارهای دیگر به حل بحران کمک کنند. تاریخ معاصر به خوبی نشان داده است که پتانسیل تحریم‌ها برای کمک به سیاست خارجی آمریکا بسیار کم اثر بود و نتیجه معکوس در بر داشته است.