نقدی بر طرح قانون بانک مرکزی

چکیده

در این نوشتار، «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» که اکنون در در دستور کار صحن علنی مجلس شورای اسلامی است، بررسی و نقد شده و برای کمک به اصلاح طرح، کاستی ها و اشکالات آن بیان شده است. این طرح، بخشی تفکیک شده از «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» می باشد که کلیات آن در سال 98 به تصویب مجلس رسید.

بررسی متن طرح نشان می دهد که ساختار پیشنهادی این طرح برا ی بانک مرکزی، ساختار نامناسبی است و با آوردن «هیأت عالی» در شمار ارکان بانک مرکزی - که اکثریت این هیأت را اعضای غیراجرایی تشکیل می دهند - ترکیبی امتحان نشده را معرفی می کند که در وضعیت فعلی کشور موجب نگرانی است و معلوم نیست پس از تصویب این طرح مدیریت بانک مرکزی به چه سویی حرکت خواهد کرد. در این طرح دو رکن مهم «مجمع عمومی»، «شورای پول و اعتبار» از ارکان بانک مرکزی حذف شده و به جای آن ها «هیأت عالی» قرار داده شده اما نتوانسته است جای خالی آن ها را به درستی پر کند. مجمع عمومی به منزله رأس هرم سازمانی بانک مرکزی است و با توجه به این که بانک مرکزی هیأت مدیره ندارد، در صورت حذف مجمع عمومی حفظ انسجام این بانک شوار می شود.

همه اختیارات ارکان حذف شده، به اضافه اختیارات تازه ای به «هیات عالی» و زیرمجموعه های این هیأت واگذار شده است، درحالی که هیأت عالی با توجه به ترکیب آن، صلاحیت و ظرفیت پذیرش همه این مسؤولیت ها را ندارد. هیأت عالی حالتی دو قطبی دارد و از اعضای اجرایی و غیراجرایی تشکیل شده که این امر مشکلاتی را درپی خواهد داشت. اعضای غیراجرایی که اکثریت دو سوم هیأت عالی را تشکیل می دهند، پس از منصوب شدن از سوی رئیس جمهور، در یک دوره شش ساله به هیچ کسی پاسخگو نخواهند بود ومی توانند با تبانی با یکدیگر برمقدرات بانک مرکزی مسلط شوند و این وضعیت ممکن است که در بانک مرکزی موجب انسداد شود.

در غیاب مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار، بر قدرت رئیس کل بانک مرکزی بسیار افزوده شده و حضور وی در «شورای سیاست گذاری پولی و ارزی»، «شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی» و «شورای فقهی» تعیین کننده است. این ها زمینه استبداد رأی رئیس کل را فراهم می آورد، درحالی که مطابق این طرح، رئیس کل در برابر مجلس یا نهاد دیگری پاسخگو نیست.

در این طرح ماهیت هیأت نظار را از «هیأت حسابرس و ناظر حساب ها و عملیات بانک مرکزی» به «شورایی برای نظارت بر عملکرد ارکان بانک مرکزی» تغییر داده و وظیفه اصلی آن را به سازمانی وابسته به بانک مرکزی سپرده اند. هرچند در ظاهر جایگاه هیأت نظار بالا رفته و به نمایندگی از سران قوا بر بانک مرکزی اشراف یافته است، ولی ابزار برای نظارت و استقلال در امر حسابرسی از آن گرفته شده و تنها می تواند گزارش های سازمان حسابرسی دائمی بانک مر کزی را تأیید کند.

«استقلال بانک مرکزی» از نظر طراحان این طرح صرفا به معنای افزایش استقلال آن از قوه مجریه و خارج شدن از زیر سایه هیأت وزیران و به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است، با وجود این در عمل تغییر زیاد و مثبتی که ادعا می کنند با این طرح ایجاد نمی شود. همچنین «ارتقای اقتداربانک مرکزی» که در بند 2 ماده 2 ضمن اهداف قانون ذکر شده است، در صورتی دست یافتنی و مفید است که مدیریتی لایق با انگیزه قوی و صاحب اراده برای اصلاح امور، بر بانک مرکزی حاکم شود که این طرح وجود این مدیریت را تضمین نمی کند.

در ماده 14 به موضوع شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی پرداخته اند؛ اما «شفافیت» را در انتشار بخش گزینش شده ای از مذاکرات و مصوبات هیأت عالی خلاصه کرده و مسأله مهم پاسخگویی مقامات بانک مرکزی را در حد «جلسه پرسش و پاسخ» معمولی با نمایندگان پایین آورده اند. با این که بنای تدوین کنندگان محترم طرح این بوده که بانک مرکزی طبق اصول حاکمیت شرکتی اداره شود، اصول حاکمیت شرکتی به صورت کم رنگ در مواد طرح مطرح شده است. گذشته از اختیارات زیادی که به هیأت عالی و رئیس کل در این طرح داده شده، برای نهاد «بانک مرکزی» نیز اختیارات و وظایفی در بعضی مواد تعریف شده که سؤال انگیز است.

در طرح حاضر به حل معضل خلق پول بانک ها که تاکنون مشکلات زیادی برای اقتصاد ایران به بار آورده و منشأ بسیاری از بی عدالتی ها می باشد توجه کافی نشده، درحالی که لازم است در قانون آینده مسأله خلق پول و تأسیس بانک های خصوصی و آزاد گذاشتن آن ها در خلق پول و فعالیت های انتفاعی، بازنگری جدی شود و باید محدودیت ها و قیود زیادی در نظر گرفته شود.

در این طرح شورای فقهی جزو ارکان بانک مرکزی شمرده نشده است و اشکالاتی در متن ماده 21 دیده می شود که این شورا را درعمل به ابزاری در دست بانک مرکزی برای مشروع نشان دادن عملکردش تبدیل می کند. طبق این ماده اعضای فقیه شورای فقهی در نصب شدن به این مقام از مدیریت بانک مرکزی مستقل نیستند و وجود چهار نفر غیرفقیه در شورای فقهی به عنوان اعضای صاحب رأی، وجاهت ندارد. روش رأی گیری در شورای فقهی نیز مخدوش است. شورای فقهی ابزاری برای «نظارت فقهی» ندارد و مشخص نشده است که فقهای شورای فقهی برای انجام وظیفه چگونه باید عمل کنند.

بررسی و نقد طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

هم اکنون «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در در دستور کار صحن علنی مجلس شورای اسلامی است. سیر تدوین طرح جدید مجلس به این صورت بوده است که نخست طرح اولیه تحت عنوان «طرح عملیات بانکی بدون ربا»(شماره ثبت150) در سال 95 به هیأت رئیسه مجلس نهم تقدیم شد که تمرکز آن بر یک فصل از مسائل بانکداری بود. در مجلس دهم، نسخه تکمیل شده این طرح با عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران» (شماره ثبت 165) به ریاست مجلس ارائه شد. این طرح که جایگزینی برای قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور (مصوب1351) به حساب می آمد، انتقادهای زیادی را در حوزه های علمیه و دانشگاه ها برانگیخت، اما نمایندگان محترمی که دست اندرکار تهیه و تدوین طرح بودند به جای این که به فکر اصلاح کاستی ها واشکالات آن باشند، بر گستره کار خود افزودند و در سال 96 اقدام به ارائه طرح دیگری با عنوان: «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ23/7/96) کردند که جایگزینی برای قسمت اول و دوم قانون مصوب سال 1351 محسوب می شد. این طرح نیز با انتقاد کارشناسان مواجه شد. با وجود این، کمیته پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس اصرار داشت که این دو طرح را در رقابت با لوایح دوقلوی دولت همچنان پیش ببرد و به تصویب نمایندگان مجلس برساند.

پس از گذشت مدتی نظر آقایان عوض شد و بر این قرار گرفت که این دو طرح را با «طرح تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت435) و «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور»(شماره ثبت317) که در سال 96 از سوی دولت به مجلس ارسال شده بود تجمیع کنند. موافقان طرح مجلس در چند سال گذشته مدام درمورد محسنات نسخه حاصل از این تجمیع گفتند و نوشتند و کار تا آن جا پیش بردند که کلیات طرح را در جلسه علنی مجلس دهم، مورخ 26 آذر 98 به تصویب نمایندگان رساندند. انتظار این بود نسخه تجمیع شده در دستور کار مجلس قرار داشته باشد، اما در اسفند 99 سید یکی از اعضای محترم کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت و گو با خبرگزاری فارس بیان داشت:

«به این جهت که در کمیسیون اقتصادی احساس می‌کنیم کشور نیازمند پرکاری است تاحدی وظیفه کمیسیونی را انجام داده‌ایم و یکی از قوانین مهم بانکی کشور که قوانین مرتبط با بانک مرکزی است را در اولویت قرار دادیم. ما دو تا قانون مهم لازم داریم که یکی از آن ها قانون بانک مرکزی است که در زمینه سیاست‌گذاری پولی و مهار تورم و تقویت نظارت بانک مرکزی و قانون دیگر مربوط به حوزه بانک‌ها، عملیات بانکی، ساختار بانک‌ها و مسائل شرعی است که به عنوان اولویت دوم در برنامه کمیسیون اقتصادی قرار دادیم. طرح اول که طرح قانون بانک مرکزی با همکاری کارشناسان و در جلسات متعددی که با حضور دستگاه‌های دولتی برگزار شد، بررسی و کلیات و جزئیات آن به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس رسید. طرح قانون بانک مرکزی به صحن علنی مجلس ارسال شده است». وی سپس تأسف خورد که چرا این طرح زودتردر دستور کار صحن علنی قرار نمی گیرد تا هرچه زودتر به نتیجه برسد.1

متعاقب این اظهارات، نسخه ای تحت عنوان «گزارش کمیسیون اقتصادی درمورد طرح قانون بانکداری» با 80 ماده به دست ما رسید که در آغاز آن آمده است: «گزارش کمیسیون اقتصادی درباره طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران، کتاب اول: اهداف، ساختار، وظائف و اختیارات بانک مرکزی».

این ها نشان می دهد که سیاست کمیسیون اقتصادی مجلس عوض شده و از این که نسخه حاصل از تجمیع طرح ها را به تصویب رسانند منصرف شده اند و قسمت های طرح را از هم تفکیک نموده و مواد مربوط به بانک مرکزی را تحت عنوان «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در اولویت کاری خود قرار داده و آن را به صحن علنی مجلس ارسال کرده اند و در تصویب آن هم بسیار عجله دارند.

جای سؤال دارد که چرا هزینه و وقت زیادی در مجلس برای تجمیع طرح ها و لایحه دولت صرف شد و اینک به سادگی نسخه تجمیع شده کنار گذاشته می شود؟ اگر تجمیع صحیح بود چرا کار دوباره به تفکیک کشیده شد؟ به نظر می رسد که یکی از علل این کار این بوده که گمان کرده اند بخش مربوط به بانک مرکزی نسبت به بخش بانکداری دارای مواد حساسیت برانگیز کم تری است و اعتراض روحانیت و اقتصاددانان مسلمان را برنمی انگیزد و می توان آن را به راحتی به تصویب رساند. درصورتی که بخش قانون بانک مرکزی هم کاستی ها و اشکالات خود را دارد که خواهیم گفت. از سوی دیگر چیزی که عجیب می نماید این است، اکنون که مسأله تجمیع مطرح نیست، تکلیف لایحه دولت چه می شود. چرا دولت در شرایط کنونی اقدامی نمی کند و چرا رئیس کل محترم بانک مرکزی که در جلسه تصویب کلیات طرح (26/9/98) فریاد اعتراضش بلند شده بود اکنون خاموش مانده و سخنی نمی گوید؟

قبل از بررسی طرح، نخست بهتر است ببینیم انگیزه و دلایل اصلی طراحان محترم در ارائه این طرح و معرفی جایگزین برای بخشی از قانون سال 51 چه بوده و آنان تحقق چه اهدافی را در نظر داشته اند.

از «دلایل توجیهی» که در آغاز نسخه اولیه «طرح قانون بانک مرکزی»(شماره ثبت328، شماره چاپ23/7/96) آورده اند و نیز از سخنان بعضی از آنان فهمیده می شود که موضوعات زیر در ارائه طرح جدید قانون بانک مرکزی مؤثر بوده است:

افزایش استقلال بانک مرکزی؛

بالابردن اقتدار بانک مرکزی و رئیس کل آن؛

لزوم به روز شدن قانون قدیمی و مطابقت آن با دانش جدید بانکداری؛

لزوم اداره بانک مرکزی تحت حاکمیت شرکتی؛

لزوم رعایت موازین اسلامی در بانک مرکزی و رفع نگرانی های مراجع معظم تقلید؛

توجه به اهداف نظام اسلامی در زمینه رشد و توسعه کشور.

این که تدوین کنندگان محترم طرح تا چه حد توانسته اند اهداف فوق را در طرح قانون بانک مرکزی به طور صحیح محقق کنند جای بحث دارد. وقتی متن طرح حاضر را با دقت بررسی می کنیم می بینیم که در تدوین مواد، بیش تر به سه گزینه اول توجه شده است، اما در این امور نیز حاصل کار راضی کننده نیست. در مجموع آن چه در این طرح گردآمده، بخشی تقلید ازساختار بانک مرکزی بعضی کشورهای غربی، بخشی ناشی از دیدگاه های خاص کمیته پولی و بانکی مجلس و بخشی نتیجه تعامل اعضای کمیسیون اقتصادی با مقامات بانک مرکزی و نمایندگان بانک ها است. این مسأله سبب ناهماهنگی بین مواد طرح شده و باعث شده که متن بعضی از مواد با آن چه به عنوان اهداف تهیه طرح و دلایل توجیهی بیان شده سازگار نباشد.

در این جا برای کمک به اصلاح طرح، برخی از کاستی ها و اشکالات «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را بیان می کنیم:

یکم. ساختاری نامناسب برای بانک مرکزی

درست است که ساختار فعلی بانک مرکزی یک ساختار قدیمی است ولی صرف قدیمی بودن به معنای مردود بودن آن نیست. با توجه به هزینه های گوناگونی که تغییر ساختار بانک مرکزی به دنبال دارد و در شرایط فعلی به مثابه وارد کردن شوک به اقتصاد کشور است، در صورتی می توان ساختار فعلی را تغییر داد که ساختار جدید واقعا بر ساختار فعلی برتری داشته باشد و قابل اعتماد، قابل پیاده شدن، برخوردار از نظم درونی و با وضعیت سیاسی و اقتصادی ما متناسب باشد.

ساختار فعلی بانک مرکزی، مطابق اصلاحات صورت گرفته در مواد قانون پولی و بانکی 1351 می باشد. این اصلاحات، به وسیله مواد 88-89 در قانون برنامه پنجم توسعه اعمال شد که در جلسه علنی مورخ 15/10/1389 مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 25/10/1389 از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد.2 همچنین مطابق مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام، در خصوص «نحوه اداره بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» که در اجرای بند هشت اصل یکصد و دهم قانون اساسی به تصویب رسید و با نکات مدنظر مقام معظم رهبری (مدظله العالی)، طی نامه شماره 27062/1، مورخ 4/11/1393 به سران سه قوه ابلاغ گردید، تغییراتی در کیفیت اداره بانک مرکزی انجام گرفت.

بنابراین، ساختار فعلی بانک مرکزی که مطابق مواد اصلاح شده می باشد، ساختاری است که پس از گذشت چند دهه از انقلاب به مصلحت کشور تشخیص داده شده و هرچند بی اشکال نیست ولی حدود یک دهه امتحان شده است. اما ساختار پیشنهادی این طرح و آوردن «هیأت عالی» در شمار ارکان بانک مرکزی که اکثریت این هیأت را اعضای غیراجرایی تشکیل می دهند، ترکیبی امتحان نشده و در وضعیت فعلی موجب نگرانی است. با این حساب معلوم نیست که گرایش اعضای غیراجرایی هیأت عالی که اکثریت دو سوم را دارند، چگونه خواهد بود و مدیریت بانک مرکزی به چه سویی حرکت خواهد کرد. بی جهت نیست که مواد مربوط به تغییر ساختار بانک مرکزی، موجب نگرانی بانک مرکزی شده و صدای رئیس کل آن در جلسه تصویب کلیات طرح جدید به اعتراض بلند شده بود. این ساختار با وضعیت اقتصادی و حکومتی ما سازگار نیست و موجب اختلاف و تشتت در بانک مرکزی می شود.

دوم. حذف ارکان مهم بانک مرکزی

در نسخه های متعددی که به عنوان طرح جدید در این چند سال از سوی کمیته پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس ارائه شده، بارها ارکان بانک مرکزی تغییر یافته و تعدادشان کم و زیاد شده است و از سه رکن تا هشت رکن در تغییر بوده است، چنان که در نسخه اولیه «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ23/7/96) در ماده 7 تحت عنوان «اجزای اصلی بانک مرکزی»، از چهار جزء اصلی نام برده و نامی از سه رکن مهم «مجمع عمومی»، «شورای پول و اعتبار» و «هیأت نظار» نیاورده بود که جای بحث داشت. در نسخه حاضر در ماده 5، «هیأت نظار» را بازگردانده و برای بانک مرکزی سه رکن قائل شده است: هیأت عالی؛ رئیس کل؛ هیأت نظار.

از نظر ما بهتر بود که دو رکن اصلی «مجمع عمومی» و «شورای پول و اعتبار» باقی می ماند، اما ترکیب اعضا، کیفیت تعیین اعضا، تخصص، شرح وظایف و اختیارات آن ها به صورتی تغییر می یافت که نمایندگان سایر قوا و افراد متخصص امور بانکی حضور پررنگی در این دو رکن می داشتند. باقی نگه داشتن ارکان اصلی از ایجاد شوک در مدیریت بانک مرکزی در شرایط حساس کنونی جلوگیری می کرد. به علاوه طرح حاضر نتوانسته است جای خالی مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار را به درستی پر کند و فقدان آن ها به خصوص مجمع عمومی اشکالاتی را موجب شده است. اگر حذف شورای اعتبار را بپذیریم حذف مجمع عمومی بانک مرکزی قابل قبول نیست.

اشکال دیگر در بعضی ارکانی است که در قانون مصوب سال 1351 وجود نداشت و در طرح حاضر اضافه شده است، مثل «هیأت عالی» و «رئیس کل» که در مواد مربوط به آن ها و وظایف و اختیاراتشان جای ایراد فراوان است که بعضی را بیان خواهیم کرد.

سوم. تبعات نبود مجمع عمومی3

از دیدگاه حقوقی، بانک مرکزی مثل سایر بانک ها حق دارد که دارای مجمع عمومی باشد که از صاحبان سهام تشکیل می شود و در این جا صاحب سهم دولت است. وقتی سرمایه بانک به موجب بند ه ماده 10 قانون پولی و بانکی سال 51 متعلق به دولت است، طبیعی است که مجمع عمومی در اختیار دولت باشد و بر کار بانک مرکزی اشراف داشته باشد. بله می توان گفت که صاحب سرمایه بانک مرکزی درحقیقت نظام اسلامی است نه خصوص قوه مجریه؛ بنابراین نمایندگان سایر قوا نیز می توانند در مجمع عمومی حضور یابند و در مدیریت و نظارت بر عملیات و عملکرد بانک مرکزی دخالت داشته باشند. این مناسب ترین راهی است که می توان نمایندگان سایر قوا را هم در ارکان بانک مرکزی وارد کرد.4

اما آن چه در طرح حاضر دیده می شود، حذف مجمع عمومی از ارکان بانک مرکزی است و امر نظارت بر هیأت عالی و رئیس کل، در قالب «هیأت نظار» به نمایندگان رؤسای سه قوه سپرده شده است، درحالی که نظارت بر عملکرد ارکان بانک مرکزی و تهیه گزارش ها و بررسی حساب ها نیاز به امکانات یک سازمان دارد که در این طرح برای آن فکری نشده است در نتیجه، امر نظارت بر بانک مرکزی از این جهت تضعیف می شود. از سوی دیگر معلوم نیست که شورای نگهبان حضور نمایندگان سایر قوا را به این صورت و در قالب هیأت نظار بپذیرد و رد نکند. بنابراین بهتر است که مجمع عمومی همچنان در ارکان بانک مرکزی باقی بماند لکن قوای قضاییه و مقننه هرکدام یک نماینده در آن داشته باشند و ریاست مجمع با قوه مجریه باشد و نظارت بر هیأت عالی و رئیس کل و سایر ارکان نیز جزو وظایف مجمع عمومی دیده شود؛ یعنی جایگاه برتر به جای این که به هیأت نظار داه شود به مجمع عمومی داده شود و بهتر است که هیأت نظار همان وظایف اصلی خود را که در قانون سال 51 آمده است انجام دهد.

به هر حال بانک مرکزی مانند بانک های دیگر نیاز به مجمع عمومی دارد. مجمع عمومی به منزله رأس هرم سازمانی بانک مرکزی است و با توجه به این که بانک مرکزی هیأت مدیره ندارد، در صورت حذف مجمع عمومی حفظ انسجام این بانک شوار می شود.5 هیأت عالی با ترکیبی که دارد نمی تواند جانشین مجمع عمومی شود.

چهارم. تسلط هیأت عالی بر بانک مرکزی

وقتی در مواد مربوط به ارکان بانک مرکزی در نسخه حاضر دقت می کنیم می بینیم که همه اختیارات مجمع عمومی و شورای پول و اعتباری که حذف شده اند به اضافه اختیارات تازه ای به 9 نفر اعضای «هیات عالی» و زیرمجموعه های این هیأت واگذار شده است، درحالی که هیأت عالی با توجه به ترکیب آن، صلاحیت و ظرفیت پذیرش همه این مسؤولیت ها و اختیارات را ندارد، زیرا:

اولا، واگذار کردن تمام مقدرات بانک مرکزی به هیأت عالی با ترکیب مزبور به مصلحت نیست. غالب اعضای هیأت، غیراجرایی هستند و از اکثریت دو سوم برخوردارند و طبق ماده 71 این طرح، کسی حق بازخواست از آن ها را ندارد. با توجه به این که طبق ماده 13، تصمیمات هیأت عالی با رأی اکثریت اعضای حاضر در جلسه اتخاذ می‌گردد و جلسات هیأت عالی با حضور حداقل شش نفر از اعضای دارای حق رأی رسمیت می یابد و حضور حداقل چهار عضو غیراجرائی و رئیس کل یا قائم مقام وی برای رسمیتیافتن جلسات هیأت عالی الزامی است؛ آشکار است که در رأی گیری ها اگر غیراجرایی ها با هم متحد باشند همیشه رأی آن ها غلبه خواهد داشت و هر گرایشی داشته باشند بانک مرکزی را به آن سو خواهند برد.

در نسخه اولیه طرح قانون بانک مرکزی (شماره ثبت328) طبق بند ج ماده 9، اعضای غیراجرائی به‌پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارائی و تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب می شدند؛ در نسخه حاضر طبق بند الف ماده 6 به طور مستقیم با انتخاب و حکم رئیس جمهور تعیین می شوند. تجربه نشان داده که رئیس جمهور به علت انتظاراتی که جناح های حامی از او دارند، مسؤولیت ها را بین وابستگان به آن ها تقسیم می کند. پس وی این کار را نیز با ملاحظات سیاسی و جناحی انجام خواهد داد. به نظر می رسد که اگر انتخاب این اعضا از طریق پیشنهاد مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور می بود جنبه کارشناسی و تخصصی منتخبین بهتر لحاظ می شد.

ثانیا، در ماده 6 آورده است: «هیأت عالی، بالاترین مرجع سیاستگذاری، تصویب مقررات و نظارت بر عملکرد و حسن اجرای قوانین و مقررات در بانک مرکزی است».

از نظر ما هیأت عالی با چنین ماهیتی، ایجاب می کند که اعضای اجرایی در آن حضور تأثیرگذاری نداشته باشند. اما به موجب همین ماده، هیأت عالی حالت دو قطبی دارد؛ شش نفرشان اعضای غیراجرایی هستند که از بیرون بانک مرکزی می آیند و در بانک مرکزی مسؤولیتی ندارند و سه نفرشان اعضای اجرایی هستند که عبارتند از رئیس کل و دو تن از معاونان او که این سه نفر عضو «هیأت عامل» نیز هستند و رئیس کل که رئیس هیأت عامل می باشد، رئیس هیأت عالی هم هست و تاحدی می تواند در رأی هیأت عالی تاثیرگذار باشد. با این حساب اعضای اجرایی اقلیت تأثیرگذاری هستند و این نقطه ضعف هیأت عالی در این طرح است. اعضای اجرایی نباید وارد امر سیاستگذاری، جعل مقررات و دستورالعمل ها و نظارت شوند. نباید کسانی که مجری دستورالعمل ها مقررات و سیاست ها هستند خود در تعیین آن ها مؤثر باشند. این خلط نهاد قانونگذار و ناظر با نهاد اجرا است. قانون پولی و بانکی سال 51 از این نظر اشکال کم تری داشت.

ثالثا، وقتی متن ماده 11 را بررسی می کنیم می بینیم وظایف و اختیارات زیادی را برای هیأت عالی طی 30 بند شمرده و مسؤولیت انحصاری اجرای آن ها را بر عهده این هیأت نهاده است که در قوانین پولی و بانکی فعلی دیده نمی شود، حتی در بند 15 آورده است: «سیاستگذاری و اتخاذ تصمیم در خصوص انعقاد پیمانهای پولی دو یا چند جانبه با کشورهای دیگر»، با این که تصمیم گیری درباره انعقاد پیمان های پولی با کشورهای دیگر نیازمند تصویب مجلس شوری اسلامی است. البته اختیارات سؤال انگیز هیأت عالی در طرح حاضر بیش از موارد ذکر شده در ماده 11 است، از جمله:

در ماده 4 آورده اند: «وظائف و اختیارات بانک مرکزی به شرح زیر است. شرائط و حدود وظائف و اختیارات، در مواردی که حکم قانونی خاص وجود نداشته باشد، توسط هیأت عالی تعیین می شود»؛

همچنین در بند الف ماده 4، وظایف بانک مرکزی را بیان کرده و در شماره 16 این وظایف آورده اند: «سایر اموری که به تشخیص هیأت عالی برای تحقق اهداف بانک مرکزی مورد نیاز است». با این حساب هیأت عالی حق دارد هر جا که نیاز ببیند و قانونی هم وجود نداشته باشد، حدود وظایف و اختیارات بانک مرکزی را تعیین کند و نیز بر وظایف بانک مرکزی بیفزاید و این امر به آن ها اجازه می دهد که هرچه می خواهند در بانک مرکزی انجام دهند. اگر این بند حذف نشود، نیازی به ذکر بندهای دیگر نیست و باید کلا تشخیص محدوده وظایف بانک مرکزی را به هیأت عالی این بانک واگذارکرد. در صورتی که نباید در متن قانون، در تعریف یک نهاد یا شمردن اختیاراتش، عباراتی را ذکر کرد که دست نهاد مزبور را برای افزودن بر اختیارات و بالابردن جایگاهش باز می گذارد. این مسأله در طول زمان ماهیت آن نهاد را تغییر می دهد. با این کار، هیأت عالی بانک مرکزی در قامت مفسر قانون پولی و بانکی ظاهر می شود، در حالی که طبق اصل هفتادو سوم قانون اساسی، شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.

در بند 21 ماده 11 ضمن مسؤولیت های هیأت عالی آورده است:

«نظارت بر نحوه مدیریت بانک مرکزی و بررسی مداوم عملکرد آن در راستای حصول اطمینان از دستیابی به اهداف تعیین‌شده؛

تبصره - در صورتی که اجرای این وظیفه، مستلزم رأیگیری باشد، اعضای اجرائی هیأتعالی حق رأی نخواهند داشت».

اگر مقصود از «مدیریت بانک مرکزی» اعم است که هیأت عالی را هم شامل می شود، نظارت بر آن را خود هیأت عالی نباید انجام دهد و کار سازمان مافوق است و اگر مقصود از «مدیریت بانک مرکزی» اخص است و عملکرد مجریان و هیأت عامل مورد نظر است، اعضای هیأت عامل نباید در جلسه حضور داشته باشند نه این که باشند و در بررسی ها و اظهار نظرها شرکت کنند منتها اگر نیاز به رأی گیری باشد حق رأی نداشته باشند.

در نسخه اولیه (شماره ثبت328) در ماده 6 ضمن فعالیت های ممنوع برای بانک مر کزی آورده بود:

«د. با نهادهای تحت نظارت خود در تأسیس شرکت مشارکت نماید؛

و. با انگیزه کسب سود، فعالیت اقتصادی و تجاری انجام دهد».

این کار برای جلوگیری از بنگاه داری و شرکت داری از سوی بانک مرکزی بود.

اما در نسخه حاضر در ماده 73 آورده است: انجام اقدامات زیر توسط بانک مرکزی ممنوع است:

«پ - تأسیس شرکت بدون اذن هیأت عالی؛

تبصره - هیات عالی موظف است در خصوص خروج بانک مرکزی از شرکتها و مؤسساتی که بخشی از سهام آنها متعلق به بانک مرکزی است و یا تملک کامل آنها تصمیمگیری کند.

ث - انجام فعالیت اقتصادی و تجاری صرفا به قصد کسب سود یا انجام ندادن تکالیف قانونی صرفا به دلیل ورود هزینه یا زیان مالی یا غیرمالی».

در این عبارات با افزودن قید در بند پ، تأسیس و مالکیت شرکت برای بانک مرکزی مجاز شناخته شده منتها با اجازه هیأت عالی! و در بند ث، انجام فعالیت تجاری که صرفا به قصد سود باشد ممنوع شده است، ولی اگر به قصد سود باشد و مثلا قصد «حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال» که از اهداف بانک مرکزی است نیز در میان باشد اشکالی ندارد! بدین گونه فعالیت های ممنوع برای بانک مرکزی در آینده می تواند مجاز شمرده شود.

در بند 24 ماده 11 تحت عنوان «وظایف و اختیارات هیأت عالی» آورده است: تصمیم گیری در مورد «سقف نرخ سود تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین»؛

همچنین در ماده 25 آورده است: «در صورت ضرورت، تصمیمگیری در مورد «سقف نرخ سود تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین» صرفا در نشستهای سیاستگذاری توسط هیأت عالی انجام میشود. هیأت عالی سقف مزبور را با توجه به اوضاع اقتصادی کشور و متناسب با اهداف و سیاستهای پولی بانک مرکزی، تعیین میکند».

این بدین معنا است که هیأت عالی حق دارد سقف نرخ سود تسهیلات در عقود با سود معین را با توجه به اوضاع اقتصادی کشور و متناسب با اهداف و سیاستهای پولی بانک مرکزی، تعیین نماید و رویه بانک ها هم این است که نرخ تعیین شده را در قراردادها لحاظ می کنند. این کار به معنای تعیین نرخ سود دستوری و غیرواقعی برای تسهیلات بانکی است و با مفروضات بانکداری بدون ربا سازگار نیست، زیرا در بانکداری بدون ربا، نرخ سود حتی در عقود با سود معین، انعکاس فعالیت بانک در بازار واقعی باید باشد نه نتیجه تصمیم گیری در جلسات هیأت عالی.

پنجم. مشکل عزل اعضای غیراجرایی

در نسخه های قبلی طرح، موضوع عزل اکثریت اعضای هیأت عالی را که اعضای غیراجرایی اند و در بانک مرکزی مسؤولیتی ندارند و به کسی هم پاسخگو نیستند، ساکت و مبهم گذاشتند. این نقطه ضعفی بود که باید برطرف می شد. چون قاعده کار این است که در قانون برای هر نصبی، راهی برای عزل در نظر گرفته شود. در غیر این صورت، اعضای غیراجرایی که دو سوم هیأت عالی را تشکیل می دهند، پس از منصوب شدن از سوی رئیس جمهور، در یک دوره شش ساله به هیچ کسی پاسخگو نخواهند بود و تا تخلف و جرم آشکاری انجام ندهند، کسی به سادگی قادر بر عزل آن ها نخواهد بود. درنتیجه، اعضای غیراجرایی می توانند با تبانی با یکدیگر برمقدرات بانک مرکزی مسلط شوند و این وضعیت ممکن است که در بانک مرکزی موجب انسداد شود.

اخیرا و پس از مواجه با اشکال منتقدان سعی کرده اند که راهی برای عزل آن ها مشخص کنند و در بند ت ماده 9 طرح حاضر آورده اند: «عزل اعضای غیراجرائی هیأت عالی در چارچوب سازوکار مذکور در تبصره (3) ماده (17) امکان پذیر است»؛

در تبصره 3 ماده 17 نیز آورده اند: «در صورتی که هریک از اعضای غیراجرائی هیأت عالی در انجام وظایف قانونی خود تقصیر کند و این موضوع مورد تأیید حداقل دو عضو از اعضای هیأت نظار باشد، هیأت نظار موظف است موارد تقصیر عضو موردنظر را بهصورت مستدل و مستند به استحضار رؤسای قوای سهگانه برساند. در صورت موافقت تمامی رؤسای قوای سه گانه با مفاد گزارش مزبور، عضو موردنظر با حکم رئیس جمهور عزل میشود. رؤسای قوای سه گانه موظفند در صورت درخواست عضو غیراجرائی هیأت عالی که گزارش درباره او تنظیم شده، توضیحات وی را استماع کنند».

اشکالات این تبصره این است:

اولا، چرا مسأله عزل اعضای غیراجرایی را چنین مشکل کرده اند که نیازمند اجماع رؤسای قوای سه گانه باشد در حالی که معمولا رؤسای قوای سه گانه در چنین مسائلی کم تر با هم موافقت می کنند. به علاوه به موجب بند الف ماده 6 این طرح، شش نفر اعضای غیراجرایی را رئیس جمهور مستقیما انتخاب و به آنان حکم می دهد و بعید است رئیس جمهور که افراد همفکر خود را به این مسؤولیت انتخاب کرده به سادگی حاضر به عزل آنان شود.

ثانیا، اگر اجماع رؤسای قوای سه گانه حاصل شد باید عضو غیراجرایی منعزل باشد و چه نیازی است که دوباره مقید به حکم رئیس جمهور شود.

ثالثا، چرا رؤسای قوای سه گانه موظف شده اند که در صورت درخواست عضو غیراجرائی هیأت عالی، توضیحات وی را استماع کنند، با این که این یک مسأله کارشناسی است و از حوصله آنان خارج است و باید متخصصین امر داوری کنند.

به نظر می رسد که همه این ها برای ایجاد مانع در راه عزل اعضای غیراجرایی در متن تبصره 3 آمده است و با این سازوکار مشکل، تغییر اعضای غیراجرایی حتی برای رئیس جمهوری که آن ها را انتخاب کرده است آسان نیست.

حال با توجه به این که دوره ریاست جمهوری 4 ساله و دوره خدمت اعضای غیراجرایی 6 ساله است؛ کار بر رؤسای جمهور جدید سخت می شود و از انجام تغییرات در کادر بانک مرکزی که برای پیشرفت برنامه های اقتصادی خود لازم می دانند، بازمی مانند و چه بسا رئیس کل جدیدی که انتخاب کنند، با کارشکنی اعضای غیراجرایی که دو سوم هیأت عالی هستند مواجه گردد و وجود اختلاف در بانک مرکزی موجب شود که رئیس جمهور جدید از پذیرش مسؤولیت آن چه در بازار پول کشور اتفاق می افتد، سر باز زند.

ششم. بالا بردن جایگاه رئیس کل

نیازی نیست که «رئیس کل» به ارکان بانک مرکزی اضافه شود، چنان که در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 نیز رئیس کل جزو ارکان به شمار نیامده است.6 رئیس کل جزو «هیأت عامل» است، وقتی در این طرح خود هیأت عامل جزو ارکان به حساب نیامده است، جا ندارد که نام رئیس کل در جمع ارکان آورده شود و بدون دلیل بر اهمیت جایگاه او افزوده شود. «رکن»، جزء مهم یک شیء است که در غیبت آن، کارکرد شیء دچار اختلال می شود در حالی که در غیبت یا استعفای رئیس کل، قائم مقام وی دارای کلیه اختیارات و وظایف رئیس کل می باشد.

مسأله دیگر این که در غیاب مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار، بر قدرت رئیس کل بانک مرکزی بسیار افزوده شده و حضور وی در «شورای سیاستگذاری پولی و ارزی»، «شورای مقرراتگذاری و نظارت بانکی» و «شورای فقهی» و در تصمیم گیری ها به طور معناداری پررنگ و تعیین کننده است. این اشکال را قبلا منتقدان طرح بیان کردند و تاحدودی طرح اصلاح شد ولی در بعضی موارد همچنان اشکال باقی است که بیان می کنیم:

طبق بند الف ماده 19 طرح حاضر، اعضای شورای سیاستگذاری پولی و ارزی عبارتند از:

1- رئیسکل به عنوان رئیس شورا؛

2- معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی به عنوان نائب رئیس و دبیر؛

3- سه نفر عضو غیراجرائی هیأت عالی موضوع بند (الف -1) ماده (6)؛

4- دو نفر از معاونان رئیس کل به انتخاب وی؛

5- رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار؛

6- یک نفر خبره اقتصادی مسلط به اقتصاد کلان و سیاستگذاری پولی با معرفی اتاقهای بخش خصوصی و تأیید هیأت عالی؛

7- دو نفر خبره اقتصادی مسلط به اقتصاد کلان و سیاستگذاری پولی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید هیأت عالی.

بدین ترتیب از 11 نفر اعضای شورای سیاستگذاری که قرار است بخشی مهم از وظایف شورای پول و اعتبار حذف شده را به عهده گیرد، تعداد 6 نفرشان عبارتند از: رئیس کل، سه معاون رئیس کل و دو نفر خبره اقتصادی به پیشنهاد رئیس کل.

طبق بند الف ماده 20 اعضای شورای مقررات‌گذاری و نظارت بانکی عبارتند از:

1- رئیس کل به عنوان رئیس شورا؛

2- معاون نظارتی بانک مرکزی به عنوان نائب‌رئیس و دبیر شورا؛

3- سه عضو غیراجرائی هیأت عالی موضوع بند (الف -2) ماده (6)؛

4- دو نفر از معاونان رئیس کل به انتخاب وی؛

5- نماینده دادستان کل کشور؛

6- دو نفر خبره بانکی به پیشنهاد معاون نظارتی رئیس کل، تأیید رئیس کل و تصویب هیأت عالی.

در این جا نیز از 10 نفر اعضای شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی که بسیار مهم است، تعداد 6 نفرشان عبارتند از: رئیس کل، سه معاون رئیس کل و دو نفر خبره بانکی به پیشنهاد معاون نظارتی رئیس و تأیید رئیس کل.

طبق ماده 21 نیز از مجموع 9 نفر اعضای صاحب رأی شورای فقهی، پنج فقیه متجزی شورا به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید فقهای شورای نگهبان انتخاب و با حکم رئیس کل بانک مرکزی منصوب می‌شوند؛ یک نفر حقوقدان و یک نفر اقتصادان هم با معرفی رئیس کل تعیین می شوند و با این حساب دیدگاه و گرایش رئیس کل در تعیین افراد شورای فقهی بسیار می تواند تأثیرگذار باشد و با توجه به شرایط موجود، رئیس کل به عنوان رئیس شورای فقهی تعیین می شود. همچنین رئیس کل اجرای مصوبات شورای فقهی را پیگیری و بر حسن اجرای آن ها نظارت می کند. واضح است که در چنین شورایی رأی و اراده رئیس کل حرف اول را خواهد زد.

بنابراین روشن است که اراده رئیس کل در سه امر «سیاست گذاری پولی وارزی»، «مقرارت گذاری و نظارت بانکی» و «مصوبات شورای فقهی» بسیار مؤثر خواهد بود.7 اگر به وظایف و اختیاراتی که برای سه شورای یادشده در طرح حاضر آمده توجه شود، بیش تر به تأثیرگذاری رئیس کل در آینده بانک مرکزی و بازار پولی کشور پی خواهیم برد. این درحالی است که چنین جایگاهی برای رئیس کل بانک مرکزی طبق قوانین پولی و بانکی فعلی کشور به هیچ وجه وجود ندارد و امر سیاستگذاری و جعل مقررات و نظارت را شورای پول و اعتبار و ارکان دیگر عهده دارند. مطابق بند ب ماده 18 قانون پولی و بانکی 1351 و نیز در اصلاحات انجام گرفته در ماده 89 برنامه پنجم توسعه، رئیس کل بانک مرکزی تأثیر کمی در انتخاب اعضای شورای پول و اعتبار دارد و مطابق ماده 17 قانون پولی و بانکی در انتخاب مجمع عمومی هیچ تأثیری ندارد.

البته مسؤولیت های رئیس کل در طرح حاضر منحصر به این ها نیست و با توجه به مسؤولیت هایی که در ماده 16 برای رئیس کل بانک مرکزی در نظر گرفته شده که در بند 11 آن، «تنظیم بودجه و تفریغ بودجه سالانه بانک مرکزی» از مسؤولیت های رئیس کل شمرده شده است و همچنین وظایفی که طبق بند ب ماده 20 قرار شده است «شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی» تحت ریاست رئیس کل انجام دهد که از جمله آن ها «تصویب مجموعه ای از مقررات مهم»(شماره 1- 5)؛ «شناسایی و حذف مقررات زائد در نظام بانکی»(شماره 9)؛ «تصویب مقررات وقف و حبس پول»(شماره 15) و به طور کلی «سایر اموری که توسط هیأت عالی، رئیس کل یا معاون نظارتی وی به شورا ارجاع می‌شود»(شماره 19) و نیز وظایفی که طبق بند ب ماده 19، «شورای سیاستگذاری پولی و ارزی» تحت ریاست رئیس کل عهده دار است و باقی امتیازاتی که برای رئیس کل در سایر مواد این طرح در نظر گرفته شده که ذکر همه آن ها موجب تطویل است، می توان گفت که رئیس کل، حاکم بی رقیب بانک مرکزی بلکه عرصه اقتصاد کشور شده و بسیاری از اختیارات نهادهای حذف شده ای مانند «شورای پول و اعتبار»، به طور مستقیم یا غیرمستقیم به شخص وی واگذار شده است.

به نظر می رسد که جمع کردن این همه قدرت در دست یک نفر به صلاح اقتصاد کشور نیست و نباید در تصمیم گیری ها، اعضای شوراهای موجود در داخل بانک مرکزی، در مقابل رئیس کل منفعل و تابع باشند و نباید با تصویب مواد این طرح زمینه استبداد رأی رئیس کل را فراهم کرد. به این نکته نیز باید عنایت داشت که مطابق مواد این طرح، رئیس کل بانک مرکزی در برابر مجلس یا نهاد دیگری پاسخگو نیست.

هفتم. تغییر ماهیت هیأت نظار

طبق ماده 22 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب1351)، هیأت نظار مسؤول رسیدگی به حساب ها، تعهدات، ترازنامه پایان سال و عملیات بانک مرکزی است.8 بنابراین حضور آن در ارکان بانک مرکزی لازم است. با وجود این در نسخه اولیه «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ23/7/96)، هیأت نظار را از ارکان بانک مرکزی حذف کرده بودند که خطای مهمی بود و انتقاد منتقدان برانگیخت. در نسخه کنونی این خطا را جبران کرده و در ماده 5 هیأت نظار را از ارکان بانک مرکزی شمرده اند، لیکن در ماده 17، ماهیت و جایگاه آن را تغییر داده و آورده اند:

«بهمنظور نظارت بر عملکرد هیأت عالی و بانک مرکزی و حصول اطمینان از رعایت قوانین و مقررات لازمالاتباع، هیأت نظار بهشرح زیر تشکیل میشود:

الف - هیأت نظار، متشکل از سه عضو است که از میان افراد متخصص در امور اقتصادی و بانکی با داشتن حداقل ده سال سابقه کاری مفید، توسط رؤسای قوای سهگانه (هرکدام یک نفر) برای مدت دو سال انتخاب میشوند. رئیس هیأت از میان اعضاء توسط رئیس جمهور انتخاب میشود. عزل اعضای هیات نظار قبل از اتمام دوره دو ساله، مگر بهواسطه ارتکاب جرائم کیفری و صدور حکم قطعی دادگاه، ممنوع است....

ب - وظائف هیأت نظار عبارت است از:

نظارت بر عملکرد هیأت عالی از لحاظ انطباق با قانون؛

نظارت بر عملکرد رئیس کل و هیأت عامل بانک مرکزی از حیث انطباق با قانون و مصوبات هیأت عالی؛

تأیید صورتهای مالی بانک مرکزی.

تبصره 1- سازمان حسابرسی بهعنوان حسابرس دائمی بانک مرکزی تعیین میشود.

تبصره 2- رئیس هیأت نظار موظف است صورتهای مالی حسابرسیشده بانک مرکزی و گزارشهای مربوط به بندهای (1) و (2) را پس از تایید هیأت نظار برای رؤسای سه قوه، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی، رئیس دیوان محاسبات و رئیس سازمان بازرسی کل کشور ارسال کند».

از نظر ما در مقایسه با قانون پولی و بانکی مصوب سال 51، چند نقطه ضعف در ماده 17 طرح حاضر مشاهده می شود:

یک. تعداد اعضای هیأت نظار از 5 نفر به 3 نفر کاهش یافته که این به ضرر امر رسیدگی و نظارت است.

دو. در بند ج ماده 22 قانون سال 51 آمده است که هیأت نظار از میان «حسابرسان خبره یا افراد مطلع در امور حسابداری یا بانکی با حداقل ده سال سابقه کار» انتخاب می شوند که نشان می دهد تأکید قانونگذار بر روی «تخصص حسابداری» و تجربه مربوط به آن بوده است تا بتوانند امر رسیدگی به حساب های بانک مرکزی را به دقت انجام دهند، ولی در طرح حاضر در ماده 17 آمده که اعضای هیأت از میان «افراد متخصص در امور اقتصادی و بانکی با داشتن حداقل ده سال سابقه کاری مفید»، انتخاب می شوند. معلوم است که «تخصص در امور اقتصادی و بانکی» عنوان عامی است و لزوما ربطی به حسابداری ندارد، لذا قید «تخصص حسابداری» لازم بود ذکر شود.

سه. طبق بند الف ماده 22 قانون سال 51، هیأت نظار مسؤول رسیدگی به حساب ها و تعهدات بانک مرکزی ایران است که نسبت به صحت این حساب ها و تعهدات اظهار نظر می‌کند و به این معنا است که اعضای این هیأت به طور مستقیم عملیات و حساب های بانک مرکزی را رسیدگی می کنند و در بند ب ماده 22، وظایف هیأت نظار را به طور جزئی مشخص کرده است:

1 - رسیدگی به ترازنامه پایان سال بانک مرکزی ایران و تهیه گزارش برای مجمع عمومی سالانه.

2 - رسیدگی به صورت ریز دارایی‌ها و بدهی‌ها و خلاصه حساب های بانک و گواهی آن ها برای انتشار.

3 - رسیدگی به عملیات بانک از لحاظ انطباق آن ها با موازین قانونی.9

اما در طرح حاضر در بند ب ماده 17، عمده وظایف هیأت نظار را نظارت بر عملکرد هیأت عالی، رئیس کل و هیأت عامل بانک مرکزی از حیث انطباق با قانون و مصوبات هیأت عالی و نیز تأیید صورت های مالی بانک مرکزی شمرده و در تبصره 2 بیان کرده که رئیس هیأت نظار موظف است صورتهای مالی حسابرسیشده بانک مرکزی و گزارشهای مربوط را پس از تایید هیأت نظار برای رؤسای سه قوه و سایرین ارسال کند و به این معنا است که رسیدگی و حسابرسی ها مستقیما از سوی اعضای هیأت نظار صورت نمی گیرد و فقط وظیفه رئیس هیأت نظار این است که صورت های مالی مزبور را تأیید و برای مقامات ارسال کند و از تبصره یک ماده 17 - که در فوق بیان شد - بر می آید که حسابرسی ها را سازمان حسابرسی دائمی که در بانک مرکزی تعیین می شود انجام خواهد داد. البته در این طرح به کیفیت تشکیل و شرح وظایف و شرایط اعضای سازمان حسابرسی بانک مرکزی اشاره ای نشده و آن را مسکوت گذاشته و این یکی از نقاط سؤال انگیز و مبهم این طرح است و درست معلوم نیست که این سازمان چگونه تشکیل خواهد شد و چگونه حسابرسی خواهد کرد.

روشن است که ماده 17 در طرح حاضر، ماهیت هیأت نظار را از «هیأت حسابرس و ناظر حساب ها و عملیات بانک مرکزی» به «شورایی برای نظارت بر عملکرد ارکان بانک مرکزی» تغییر داده است به علاوه وظیفه اصلی آن را به سازمانی وابسته به بانک مرکزی سپرده است. هرچند در ظاهر جایگاه هیأت نظار بالا رفته و به نمایندگی از سران قوا بر بانک مرکزی اشراف یافته است، ولی ابزار نظارت و استقلال در امر حسابرسی از آن گرفته شده و تنها می تواند گزارش های سازمان حسابرسی دائمی بانک مر کزی را تأیید کند.

چهار. اگر قرار باشد رسیدگی به عملیات و حسابرسی های حساب های بانک مرکزی را سازمان دیگری غیر از هیأت نظار انجام دهد، نباید این کار از سوی سازمانی تحت امر و وابسته به بانک مرکزی انجام گیرد و امر حسابرسی به صورت صوری و فرمایشی درآید. حداقل، این کار باید به وسیله سازمان حسابرسی وابسته به وزارت امور اقتصاد و دارایی انجام گیرد. در نسخه اولیه، یعنی «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت328، تاریخ چاپ23/7/96) در ماده 68 آورده بودند: «صورت‌های مالی بانک مرکزی و سازمان باید بر اساس استانداردهای بین‌المللی حسابرسی حداقل یکبار در سال توسط سازمان حسابرسی دولتی مورد حسابرسی قرار گیرد». مشاهده می شود که از تعبیر «سازمان حسابرسی دولتی» استفاده شده که ظاهر در سازمان حسابرسی مستقل از بانک مرکزی است؛10 لیکن در ماده 65 طرح حاضر که متناظر با ماده 68 نسخه اولیه است، قید «دولتی» حذف شده است. این نشان می دهد قصد این بوده که سازمانی خارج از بانک مرکزی حساب های این بانک را حسابرسی نکند.

پنج. درماده 65 نسخه حاضر آورده است: «صورتهای مالی بانک مرکزی باید حداقل یکبار در سال مطابق ترتیبات مندرج در ماده (17) این قانون توسط سازمان حسابرسی مورد حسابرسی قرار گیرد. ترازنامه بانک مرکزی، پس از تأیید هیأت نظار در روزنامه رسمی منتشر میشود». بنابراین نه در تبصره یک ماده 17 و نه در ماده 65 که نام «سازمان حسابرسی» آمده است، به وظایف آن به طور جزئی چنان که در بند ب ماده 22 قانون سال 51 آمده، اشاره ای نشده است. با اختیارات زیادی که به هیأت عالی و رئیس کل بانک مرکزی در طرح حاضر داده شده، کیفیت تشکیل سازمان حسابرسی دائمی بانک مرکزی و روش و محدوده حسابرسی ها را هم آن ها تعیین خواهند کرد.

اگر ظاهر تبصره یک ماده 17 و ماده 65 در نسخه حاضر ملاک باشد به این معنا است که سازمان حسابرسی یادشده غیر سازمان حسابرسی است که وابسته به وزارت امور اقتصاد و دارایی است. این سازمان در خود بانک مرکزی تشکیل می شود، لیکن کیفیت تشکیل، ترتیب اعضا و وظائف آن مشخص نشده که این ها به معنای عقیم شدن حسابرسی های هیأت نظار است.

در هرحال آن چه مایه نگرانی است این است که وظیفه حسابرسی را که باید هیأت نظار انجام دهند به سازمان حسابرسی تشکیل شده در بانک مرکزی سپرده شده و به موجب تبصره 2 ماده 17 رئیس هیأت نظار فقط وظیفه دارد که صورتهای مالی حسابرسیشده بانک مرکزی را پس از تایید هیأت نظار برای رؤسای سه قوه و نهادهای دیگر ارسال کند.

هشتم. شعار استقلال بانک مرکزی

بالا بردن «استقلال بانک مرکزی» به عنوان یکی از اهداف تهیه طرح بارها از زبان طراحان آن شنیده شده است و در بند 2 ماده 2 طرح حاضر نیز تحت عنوان اهداف قانون آورده اند: «ارتقای استقلال، اقتدار، کارآمدی و پاسخگویی بانک مرکزی». این که استقلال بانک مرکزی در ذهن طراحان طرح دقیقا به چه معنا بوده و با شعاری که از سوی اقتصاددانان لیبرال درباره بانک مرکزی مدام تکرار می شود از یک سنخ است یا نه، درست روشن نیست. ظاهر متن طرح نشان می دهد که استقلال بانک مرکزی از نظر طراحان صرفا به معنای افزایش استقلال آن از قوه مجریه و خارج شدن از زیر سایه هیأت وزیران و به ویژه وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است. آنان این امر را حلال مشکلات دانسته اند و برای همین در نسخه اولیه طرح قانون بانک مرکزی (شماره ثبت328)، سه رکن «مجمع عمومی»؛ «شورای پول و اعتبار» و «هیأت نظار» را که دولت و بعضی وزرا بیش ترین نقش در تعیین اعضای آن ها داشتند، حذف و به جای آن ها «هیأت عالی» را - که اکثریت دو سوم آن اعضای غیراجرایی هستند - به ارکان بانک مرکزی افزوده و مصدر تصمیم گیری های بانک مرکزی نموده اند. گمان کرده اند که غیراجرایی بودن اکثر اعضای هیأت عالی به معنای خلاص شدن از دست دولت و تحکمات آن درمورد سیاست های پولی و درنتیجه اصلاح امور است.

اگرچه جای دادن اعضای غیراجرایی به این تعداد در هیأت عالی، به قصد بالابردن استقلال بانک مرکزی بوده است ولی در عمل تغییر زیاد و مثبتی که ادعا می کنند با این طرح ایجاد نمی شود؛ زیرا طبق بند الف ماده 6 اعضای غیراجرایی مستقیما از سوی رئیس جمهور انتخاب و حکم داده می شوند و طبق بند ب همین ماده، رئیس کل توسط رئیس‌جمهور و پس از مشورت با اعضای غیراجرائی هیأت عالی تعیین و منصوب میشود. قائم مقام رئیس‌کل نیز به پیشنهاد رئیس کل با تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب می‌شود. معاونان رئیس کل نیز طبق بند 2 ماده 16 از سوی رئیس کل نصب می شوند و کل هیأت عالی هم عبارت است از 6 عضو غیراجرایی به اضافه رئیس کل و دو معاون او. با این حساب غالب اعضای هیأت عالی منتخب مستقیم خود رئیس جمهور هستند در این صورت چه گونه شعار استقلال بانک مرکزی از قوه مجریه قابل تحقق است؟ از نظر ما فایده این شعار تنها این بوده که طراحان طرح را درمورد مدیریت بانک مرکزی به اشتباه انداخته و ترکیبی ناآزموده و نامتجانس برای مدیریت بانک مرکزی فراهم آورده اند که مایه نگرانی است.

می پرسیم: آیا اعضای غیراجرایی لزوما از اعضای اجرایی مسؤولیت شناس تر خواهند بود، چه دلیلی دارد که ادعا کنیم افرادی که با سلیقه شخصی رئیس جمهور انتخاب می شوند، از وزرا و معاونان آن ها که در ارکان حذف شده ای مثل مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار حضور داشتند، عملکرد معقول تر و کاراتری خواهند داشت و مطابق مصلحت اقتصاد ایران عمل خواهند کرد؟ سخن در این جا بر سر تخصص نیست، روشن است که افراد غیرمتخصص در هر سطح نباید جزو اعضا به شمار آیند. سخن این است که غیراجرایی بودن اکثر اعضای هیأت عالی تصمیم گیری درست و کارآمدی در مدیریت بانک مرکزی را تضمین نمی کند؛ اتفاقا به سبب این که این ها مسؤولیت اجرایی ندارند و به موجب ماده 71 طرح به کسی هم پاسخگو نیستند ممکن است در گرفتن تصمیمات مهم به راحتی تحت تأثیر توصیه های بانکداران بزرگ و گروه های ذی نفوذ قرار گیرند. بله دست هیأت وزیران و وزیر اقتصاد کوتاه می شود ولی گروه های دیگری به بانک مرکزی راه پیدا می کنند که بسیار مشکل زا خواهند بود و تضمینی نیست که رئیس جمهوری که احیانا با تبلیغات جناح های سیاسی و مساعدت مالی بانکداران بزرگ رأی آورده است، اعضای غیراجرایی را تحت تأثیر لابی های بانک ها تعیین نکند. این که چنین ترکیب مدیریتی برای بانک مرکزی، با نظام حکومتی و وضع اقتصادی وسیاسی ما مناسبت دارد و آثار مثبتی خواهد داشت جای تردید جدی دارد. صرف دولتی نبودن عناصر به کار گرفته شده تضمین کننده رفتار صحیح آنان و عدم وابستگی شان به سایر کانون های قدرت و ثروت نیست.

از سوی دیگر افزایش استقلال بانک مرکزی درحالی که دانش کافی و قواعد و مقررات روشنی برای سیاست پولی و ابزارهای سیاست پولی وجود ندارد چندان مؤثر نخواهد بود. دادن استقلال بیش تر به بانک مرکزی لزوما اتخاذ سیاست های پولی قاعده مند و پی آمدهای خوب اقتصادی رابه دنبال ندارد. استقلال بانک مرکزی در ظرف آزاد‌سازی بازارها، خصوصی‌سازی شبکه بانکی و آزادی ورود و خروج سرمایه و دخالت اندک دولت در اقتصاد معنا می یابد که آن هم با نظام سیاسی و اقتصادی ایران تناسبی ندارد. نمی توان بانک فدرال رزرو امریکا را که یک مؤسسه خصوصی به شمار می رود با بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که نهادی دولتی است مقایسه کرد.

راه حل، اصلاح مقررات بانک مرکزی و بالابردن نظارت بر این بانک و پاسخگو کردن آن در مقابل نمایندگان مجلس است، نه سپردن مقدرات آن به دست اعضای غیراجرایی غیرمسؤول. اعضای هیأت مدیره فدرال رزرو اگر از دولت آمریکا مستقل عمل می کنند درعوض در کنترل سرمایه داران بزرگ و بانکداران عمده ای هستند که سیاست و اقتصاد امریکا بلکه دولت آمریکا را در کنترل دارند و این امر برای نظام سرمایه داری آمریکا خطری محسوب نمی شود، ولی در ایران اگر مقامات بانک مرکزی مستقل از دولت باشند معلوم نیست به کجا وابسته خواهند شد و از کجا دستور خواهند گرفت.

از این گذشته تازمانی که مشکلات ساختاری در بخش مالی اقتصاد حل نشود مشکلات بخش پولی همچنان ادامه خواهد یافت. وقتی که حداقل نیمی از بودجه دولت وابسته به درآمدهای نفتی است که برون زا محسوب می شود و در صورتی که مانعی همچون تحریم ها باعث عدم تحقق این بخش از درآمدها شود وقوع کسری بودجه ناگزیر است. در وضعیتی که دو سوم بودجه که بودجه شرکت های دولتی است بیرون از تصویب و نظارت مجلس است و روش بودجه ریزی اشتباه و برآورد درآمدها و هزینه های بودجه هم معمولا واقعی نیست و این ها درعمل دولت را با کسری منابع رو به رو می کند و فریاد رس دولت در این حالت تنها بانک مرکزی است، مشکل همچنان باقی خواهد ماند. یکی از راه های جبران کسری بودجه این است که دولت بانک مرکزی را تکلیف می کند که ارزهای خارجی دولت را به ریال تبدیل کند. با تملک ارزهای دولتی توسط بانک مرکزی ردیف خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی افزایش می یابد و موجب افزایش پایه پولی، نقدینگی و تورم می شود. بنابراین تازمانی که دولت برای تأمین منابع مالی بودجه به شدت به بانک مرکزی وابسته است، استقلال بانک مرکزی از دولت دست یافتنی نیست و باید ساختار مالی دولت اصلاح شود. این که در ماده 31 طرح حاضر قید کرده است که: «دولت مجاز نیست خرید ارز را به بانک مرکزی تکلیف نماید» در شرایط حاضر ضمانت اجرا ندارد و نمی تواند مانع این کار دولت شود و تجربه نشان داده است که دولت با آوردن توجیهاتی قانون را زیر پا می گذارند.

نهم. شعار اقتدار بانک مرکزی

این که «ارتقای اقتداربانک مرکزی» که در بند 2 ماده 2 ضمن اهداف قانون ذکر شده است به چه معنا است جای دقت دارد. «اقتدار» در این جا دو معنا می تواند داشته باشد:

اول. اقتدار در مقابل اشخاص تحت نظارت و مؤسسات متخلف مراد باشد؛ یعنی بانک مرکزی در امر نظم بخشیدن و کنترل مؤسسات اعتباری و وادار کردن آن ها به رعایت قانون و جلوگیری از تخلفات وبرخورد با متخلفان و حذف اخلال گران بازار پول، ارز، طلا و غیره، بدون ملاحظه و قدرتمندانه عمل کند. اگر این مراد باشد، نکته مثبتی است لکن این در صورتی است که این کار مدبرانه بدون افراط و تفریط و با مجازات هایی به اندازه انجام گیرد و نیز مدیریتی لایق با انگیزه قوی و صاحب اراده، برای اصلاح امور بر بانک مرکزی حاکم باشد که این طرح وجود این مدیریت را تضمین نمی کند. هرچند در گرد آوردن مواد مربوط به کنترل و جهت دهی به مؤسسات اعتباری موفق عمل کرده است.

دوم. مقصود اقتدار بانک مرکزی در مقابل دولت و وزرا باشد که معنایی نزدیک به معنای «استقلال بانک مرکزی» دارد که لزوما نتایج مثبتی را به دنبال ندارد. گرایشی در طرح حاضر دیده می شود که بر وظایف و اختیارات بانک مرکزی بیافزاید و اموری را که پیش از این وزیر اقتصاد و هیأت وزیران در تعیین و کنترل آن نقشی داشتند به حوزه انحصاری بانک مرکزی تبدیل کند، به طوری که برای وزرا در قانون آینده جای پایی در بانک مرکزی باقی نماند. حذف مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و تاحدی تغییر ماهیت هیأت نظار در راستای همین فکر انجام شده است و برای این امر مصادیق دیگری در مواد طرح حاضر می توان شمرد.11 بحث این نیست که همه این تغییرات اشتباه است، خیر ممکن است فوائدی مانند ایجاد وحدت نظر در تصمیم گیری های بانک مرکزی و جلوگیری از اختلافات و سیاست های متضاد داشته باشد، اما باید توجه داشت که با این کار بانک مرکزی به صورت یک نهاد بسته در خواهد آمد و همکاری و اعتماد هیأت وزیران به آن کاهش خواهد یافت.

سؤال مهم این است: وقتی طراحان محترم طرح نتوانسته اند بانک مرکزی را در برابر نمایندگان مجلس پاسخگو کنند، چرا باید اموری را که جزو وظایف سازمانی مسؤول، مانند وزارت اقتصاد و دارایی است - که قانونا در مقابل نمایندگان پاسخگو است - از عهده آن خارج کنند و جزو اختیارات بانک مرکزی قراردهند و به اقتدار آن بیفزایند و سپس راهی برای کنترل و وظیفه خواهی از این نهاد مقتدر نداشته باشند.

به علاوه بانک مرکزی از گذشته تا به حال ثابت کرده که منافع بانک ها را در اولویت قرار می دهد. این که مدام تبلیغ می شود اگر بانک مرکزی اقتدار داشت، عدم ثبات قیمت ها، تورم و مشکلات کنونی وجود نداشت صحیح نیست. این گونه نیست که همه این مشکلات را عدم اقتدار این بانک باعث شده باشد و اگر از فردا اقتدار یافت همه مشکلات بر طرف می شود. هم اکنون اختیارات زیادی از سوی رهبری نظام به مسؤولان بانک مرکزی داده شده ولی تأثیر اندکی در اصلاح وضعیت داشته است.

بانک مرکزی خود مسبب بسیاری از مشکلات کنونی است. برباد دادن ذخایر طلا و ارز، برخورد منفعلانه با ورشکستگی مؤسسات اعتباری که کارشناسان از قبل در باره آن هشدار داده بودند، چشم بستن بر تخلفات بانک ها در صوری سازی قراردادهای بانکی و بنگاه داری و حضور مخرب آن ها در بازار طلا و ارز و مسکن، رشد فزاینده پایه پولی و نقدینگی افسار گسیخته، بازی با نرخ دلار و ارزهای خارجی، عدم انتشار به موقع اسامی دریافت کنندگان ارز دولتی جهت برخورد قضایی با متخلفان، عدم انگیزه لازم برای پیگیری معوقات کلان بانکی، مخفی کردن و گاه تغییر آمار و اطلاعات مورد نیاز از مردم و فعالان اقتصادی و ترجیح منافع بانکداران بر منافع عموم مردم، تنها گوشه ای از تقصیر ها و قصورهای بانک مر کزی است و نمی توان همه این ها را ناشی از دستورات مقامات مافوق و عدم اقتدار بانک مرکزی دانست. بنابراین بانک مرکزی امامزاده ای نیست که شفای اقتصاد ایران به دست آن باشد.

مسأله دیگر این که در این طرح بالابردن اقتدار رئیس کل، بیش تر از اقتدار بانک مرکزی مورد نظر بوده است که قبلا در این باره گفته ایم.

دهم. عدم شفافیت و پاسخگویی بانک مرکزی

به همان میزان که بر استقلال و اقتدار بانک مرکزی و مقامات آن افزوده می شود باید برای پاسخگویی آنان در مقابل سازمان های مسؤول و نمایندگان مردم چاره ای اندیشیده شود و امر نظارت بر عملیات بانک مرکزی و عملکرد مدیران آن تقویت گردد. مشکل اصلی بانک مرکزی عدم نظارت صحیح بر آن و عدم پاسخگویی در مقابل نمایندگان ملت و نهادهای اصلی نظام است. بانک مرکزی در سایه قرار دارد و راه خود را می رود و درموارد زیادی دنباله رو بانک ها و حافظ منافع آن ها است. این مشکل متأسفانه با طرح جدید حل نمی شود. آن چه در طرح حاضر تحت عنوان «شفافیت و پاسخگویی هیأت عالی» در بندهای ماده 14 آورده شده، سه امر است:

در بند الف ذکر شده: «اصل در مذاکرات و مصوبات هیأت عالی، غیرمحرمانه بودن و انتشار عمومی آنها است. آرای اعضای هیأت عالی به تفکیک اسامی موافقین و مخالفین در صورتجلسه درج می گردد».

البته بعضی از موارد را از انتشار عمومی استثنا کرده و نیز گفته است:

«دستورالعمل نحوه انتشار مذاکرات و مصوبات هیأت عالی و شرایط و زمانبندی خروج مصوبات محرمانه از قید محرمانگی، به پیشنهاد رئیسکل به تصویب هیأت نظار رسیده و بر روی پایگاه اطلاعرسانی بانک مرکزی قرار میگیرد. تشخیص موارد غیرقابل انتشار در چارچوب دستورالعمل مذکور با رئیس کل است».

می گوییم: اگر مقصود این بوده که «شفافیت» به طور واقعی در مورد مقامات بانک مرکزی و عملکرد آنان اجرا شود نمی بایست که دستور العمل نحوه انتشار مذاکرات و مصوبات هیأت عالی را رئیس کل پیشنهاد بدهد و حق تعیین موارد قابل انتشار از موارد غیرقابل انتشار را هم داشته باشد. رئیس کل خودش لازم است تحت نظر باشد و طبق این بند می تواند اجازه ندهد مواردی که به ضرر او و همکاران او است منتشر شود. ما لزوم محرمانه ماندن برخی اطلاعات را انکار نمی کنیم ولی تشخیص این امر باید در دست سازمانی بالاتر و ناظر بر بانک مرکزی باشد.

در بند ب ماده 14 ذکر شده است:

رئیس کل موظف است در اولین جلسه علنی اردیبهشت‌ماه و آبان‌ماه مجلس شورای اسلامی حضور یابد و گزارش عملکرد و برنامه‌های بانک مرکزی، مشتمل بر سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری، نظارت بانکی، تحولات اقتصادی، دلایل انحراف احتمالی متغیرهای هدف از پیش‌بینی‌های ارائه‌شده در گزارش قبلی رئیس کل و پیش‌بینی کلی از وضعیت آینده اقتصاد، عملکرد بانک مرکزی در حمایت از تولید و رشد اقتصادی و وضعیت سلامت و ثبات نظام بانکی را که به تصویب هیأت عالی رسیده است، به نمایندگان مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

از نظر ما این کار هرچند لازم و مفید است، ولی باید دانست که انتشار عمومی بخش گزینش شده ای از مذاکرات و مصوبات هیأت عالی و نیز لزوم ارائه گزارش مزبور از سوی رئیس بانک مرکزی به مجلس دوبار در سال - که قبلا به تصویب هیأت عالی رسیده - «شفافیت» عملکرد هیأت عالی را تضمین نمی کند و چنان که تجربه نشان داده دقت این نوع گزارشات پرآب و رنگ، درحد خواندن انشا برای نمایندگان است. شفافیت در صورتی عملی می شود که پنهان کاری در مورد آمار، ارقام، اهداف، عملکرد و سلامت نظام بانکی و بیان مطالب خلاف واقع در گزارش ارائه شده به مجلس، «جرم» محسوب و در متن قانون برای آن مجازات درخور تعیین شود، چنان که برای پنهانکاری در موارد مشابهی که از سوی اشخاص تحت نظارت انجام شود در این طرح مجازات تعیین شده است.12

همچنین در بند ب ماده 14 ذکر شده است: «رئیس کل و معاونان وی، موظفند حسب درخواست نمایندگان و برای پاسخگویی به سؤالات آنان، در کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی حضور یابند».

این عبارات مسأله مهم پاسخگویی مقامات بانک مرکزی را در حد «جلسه پرسش و پاسخ» معمولی با نمایندگان پایین آورده است. این در حالی است که در نسخه اولیه «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی»(شماره ثبت 328، تاریخ چاپ23/7/96) تحت عنوان «شفافیت و پاسخگویی هیأت عالی» در بند د ماده 20 آورده بود: «رئیس کل، قائم مقام رئیس کل و رئیس سازمان مکلف هستند حسب درخواست نمایندگان، با حضور در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، در خصوص عملکرد بانک مرکزی و سازمان پاسخگو باشند». این متن قوی تر از متنی است که در نسخه حاضر آمده است ولی آن را تغییر دادند.

البته متن نسخه اولیه نیز برای جدی شدن مسأله «پاسخگویی» کافی نبود و لازم بود نمایندگان این حق را داشته باشند که در صورت قانع نشدن از پاسخ اعضای هیأت عالی، مقدمات عزل آنان را فراهم آورند.

این ها نهایت تدبیری است که در این طرح برای شفافیت و پاسخگو کردن بانک مرکزی در مقابل مردم و نمایندگان ها اندیشیده شده است و حال آن که انتشار گزینش شده بخشی از مذاکرات و برقراری جلسه پرسش و پاسخ با نمایندگان هیچ گاه به معنای شفاقیت و پاسخگویی بانک مرکزی درمورد عملکرد خود نیست، بنابراین، عنوان «شفافیت و پاسخگویی هیأت عالی» که در متن طرح حاضر آمده غیر واقعی و غلط انداز است.

یازدهم. عدم رعایت اصول حاکمیت شرکتی

پس از تجمیع طرح ها با لایحه دولت، در «طرح جامع بانکداری»(199 ماده ای) در ماده 10 آورده بودند:

«هیأت عالی موظف است برای استقرار حاکمیت شرکتی در بانک مرکزی، کمیته های تطبیق، حسابرسی و کنترل داخلی، مدیریت ریسک و سایر کمیته های مورد نیاز را ایجاد نماید. ترکیب اعضا و شرح وظایف کمیته‌های مزبور توسط هیأت عالی تعیین می‌شود. اعضای اجرایی هیأت عالی نباید در کمیته‌های موضوع این ماده عضویت داشته باشند».

این ماده به صراحت بیان می کرد که بانک مرکزی همچون هر بانک دیگر باید تحت حاکمیت شرکتی عمل کند، مگر در مواردی که در قانون استثنا شده است. البته در نسخه های بعدی این ماده حذف شد.

در طرح حاضر، یعنی «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»، در ماده 12، همین متن را آورده اند و عبارت «برای استقرار حاکمیت شرکتی در بانک مرکزی» را حذف کرده اند که از صراحت این ماده کاسته شده است ولی به هرحال نشان می دهد که بنا است که بانک مرکزی تحت حاکمیت شرکتی اداره شود.

با وجود این می بینیم که در طرح حاضر، اصول حاکمیت شرکتی در بانک مرکزی به صورت کم رنگ مطرح شده است. یکی از اصول مهم حاکمیت شرکتی شفافیت و پاسخگویی است ولی این مسأله چنان که بیان کردیم حتی در برابر نمایندگان ملت وجود ندارد و کار دست هیأت عالی و رئیس کل است که تنها آن چه را به مصلحت بدانند انتشار و گزارش خواهند داد.

یکی دیگر از اصول حاکمیت شرکتی این است که هیأت مدیره ای که از سوی مجمع عمومی انتخاب می شود بر هیأت عامل نظارت داشته باشد. در بانک مرکز ی هیأت مدیره وجود ندارد اما طبق قوانین فعلی مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و هیأت نظار وجود دارند که هر کدام از جهتی بر هیأت عامل نظارت دارند. در طرح حاضر مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار را حذف نموده اند و هیأت نظار را هم کار دیگری به آن واگذار کرده اند. این مسأله به ضرر حاکمیت شرکتی تمام می شود. حداقل لازم بود که مجمع عمومی باقی بماند. بدون مجمع عمومی، هیأت عالی نمی تواند در نقش مجمع عمومی ظاهر شود و درست بر هیأت عامل نظارت کند چون بخشی از از هیأت عالی یعنی رئیس کل و دو معاون وی، همان اعضای هیأت عامل هستند که باید خودشان تحت نظارت باشند.

برای کارکرد صحیح حاکمیت شرکتی باید بخش های سیاستگذاری، اجرا و نظارت از هم تفکیک شده باشند. هیأت عامل مسؤول امور اجرایی بانک مرکزی است و باید در محدوده خود عمل کند و به امر سیاستگذاری و نظارت بر بانک مرکزی ورود پیدانکند. در قانون پولی و بانکی سال 51 با این قانونی قدیمی است ولی مشاهده می شود که از هیأت عامل کسی به نهاد های ناظر راه نیافته است جز رئیس کل که در شورای پول و اعتبار حضور دارد که البته رأی او در آن جا تعیین کننده نیست. ولی در طرح حاضر بخش اجرایی که عبارت از رئیس کل، قائم مقام و معاونان رئیس کل هستند در بیش تر بخش های مهم بانک مرکزی حضور پررنگی دارند. در هیأت عالی به عنوان بخش اجرایی هیأت عالی مانند دیگر اعضا حضور دارند و صاحب رأی هستند. در شورای سیاستگذاری پولی و ارزی و شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی نیز حضور پررنگ و تأثیرگذاری دارند.

به علاوه در ماده 12 طرح حاضر آمده است: «هیأت عالی موظف است کمیته‌های تطبیق، حسابرسی و کنترل داخلی، مدیریت خطر (ریسک) و سایر کمیته‌های مورد نیاز حاکمیت شرکتی را ایجاد نماید. ترکیب اعضاء و شرح وظایف کمیته‌های مزبور توسط هیأت عالی تعیین می‌شود. اعضای اجرائی هیأت عالی عضو کمیتههای موضوع این ماده نیستند و برای پاسخگویی و ارائه گزارش در جلسات کمیتهها حضور مییابند».

ملاحظه می شود که هیأت عامل حتی در شکل دهی کمیته های مربوط به حاکمیت شرکتی - که قرار است در بانک مرکزی تشکیل شود و در حدودی بر عملکرد این بانک نظارت داشته باشد - در قالب هیأت عالی مؤثرند؛ هرچند در ذیل این ماده تصریح شده که «اعضای اجرائی هیأت عالی عضو کمیتههای موضوع این ماده نیستند و برای پاسخگویی و ارائه گزارش در جلسات کمیتهها حضور مییابند»، لکن به موجب صدر این ماده، اعضای اجرایی به عنوان بخشی از هیأت عالی در ایجاد، مشخص کردن ترکیب اعضا و شرح وظایف این کمیته ها صاحب رأی و تأثیرگذار هستند.

تشکیل این کمیته ها وظیفه هیأت عالی است، از سوی دیگر رئیس کل، رئیس هیأت عالی است و با توجه به این که در ماده 16 که مسؤولیت های رئیس کل را بیان نموده، رئیس کل را بالاترین مقام اجرائی بانک مرکزی شمرده است که مسؤولیت اداره بانک مرکزی و اجرای این قانون و مقررات مربوط به آن را برعهده دارد و رئیس کل عهده‌دار کلیه امور بانک مرکزی، به استثنای وظایفی که به موجب این قانون به عهده دیگران گذارده شده است؛ درنتیجه به طور طبیعی امر تشکیل کمیته های مربوط به حاکمیت شرکتی و کارکرد آن ها تحت نظر رئیس کل خواهد بود که خودش رئیس هیأت عامل، یعنی رئیس بخش اجرایی است. با این حساب حاکمیت شرکتی در بانک مرکزی به طور ضعیف و با ملاحظات خاصی پیاده خواهد شد.

می توان گفت که امر نظارت بر بانک مرکزی پس از تصویب این طرح نسبت به وضعیت فعلی ضعیف تر خواهد شد. در زمان حاضر مطابق مواد قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 و اصلاحات صورت گرفته در آن، از طریق سه گروه می توان بر عملکرد بانک مرکزی و مقامات آن نظارت داشت:

اول از طریق «مجمع عمومی» که طبق بند ج ماده 17، وظایفی از جمله «رسیدگی و تصویب ترازنامه بانک مرکزی» و «رسیدگی و اتخاذ تصمیم نهایی نسبت به گزارش های هیأت نظار» را برعهده دارد؛

دوم از طریق «شورای پول و اعتبار» که طبق بند الف ماده 18، به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عهده‌دار وظایفی است، از جمله: «رسیدگی و تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی و آیین‌نامه‌های داخلی بانک مرکزی» و «رسیدگی و اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی ایران برای طرح در مجمع عمومی»؛

سوم از طریق «هیأت نظار» که وظایف مهمی درمورد نظارت بر حساب های بانک مرکزی دارد.

اما در طرح حاضر راه همه این نظارت ها مسدود شده است.

درکل، طرح قانون بانک مرکزی به مسأله نظارت بر بانک مرکزی و ارکان آن روی خوشی نشان نداده و نقش مقامات ناظر بر عملکرد بانک مرکزی همچون وزیر اقتصاد را که قبلا از طریق حضور در مجمع عمومی و شورای پول و اعتبار و نیز داشتن تأثیر در انتخاب رئیس کل و اعضای هیأت نظار می توانستند نقش مهمی در کنترل و نظارت داشته باشند تاحد زیادی از بین رفته است واگر هم نظارتی وجود دارد همراه با قیودی است که آن را بی اثر می کند.

دوازدهم. اختیارات سؤال انگیز بانک مرکزی

گذشته از اختیارات زیادی که به هیأت عالی و رئیس کل در این طرح داده شده که نگران کننده است و بعضی را بیان کردیم، برای نهاد «بانک مرکزی» نیز اختیارات و وظایفی در بعضی مواد تعریف شده که سؤال انگیز است، از جمله:

در بند ب ماده 4 تحت عنوان «اختیارات بانک مرکزی» چند مورد را بیان کرده و در شماره یک این اختیارات آورده اند: «به کارگیری انواع ابزارهای سیاستگذاری پولی و ارزی» که به معنای بازگذاشتن دست بانک مرکزی در به کارگیری انواع ابزارهای مزبور است. همچنین در ماده 26 آورده اند: بانک مرکزی می‌تواند برای اجرای سیاستهای پولی و ارزی، از روشها و ابزارهای زیر که به تأیید شورای فقهی رسیده باشد، استفاده کند. سپس هفت مورد از ابزارها و روش های مجاز برای اجرای سیاستهای پولی و ارزی از سوی بانک مرکزی را برشمرده و در بند 8 این ماده آورده اند: «استفاده از سایر ابزارهای سیاست پولی و ارزی با تصویب هیأت عالی»؛ با این حساب دست هیأت عالی بانک مرکزی در این زمینه باز است.

این که «ابزارهای سیاست پولی و ارزی» که مصادیق زیادی می تواند داشته باشد و بعضی از آن ها با بانکداری بدون ربا ناسازگار است، اختیار به کارگیری آن با تصویب هیأت عالی به بانک مرکزی داده شود، به صلاح نیست. تأیید شورای فقهی نیز با اشکالاتی که بیان خواهیم کرد - و درعمل شورایی تابع بانک مرکزی خواهد بود - نمی تواند در این جا مشکل را حل کند. ابزارهای سیاست پولی امر مهمی است و باید در ماده 26 احصا شود و افزایش آن ها با تصویب مجلس باشد تا از این طریق از تأیید شورای نگهبان برخوردار شود.

در بند ب ماده 4، در شماره 6 اختیارات بانک مرکزی آورده اند: «همکاری با بانک های مرکزی و مقامات نظارت بانکی سایر کشورها»؛ این عبارت ابهام دارد و معلوم نیست که همکاری در چه موضوعاتی، در چه سطحی و به چه هدفی صورت خواهد گرفت. در یکی از نسخه های «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»13 مقصود خود را کامل تر گفته بودند: «همکاری و تبادل اطلاعات با بانک های مرکزی و مقامات نظارت بانکی سایر کشورها». وقتی به آنان انتقاد شد که این همکاری ها و تبادل اطلاعات تعریف شده نیست و اکنون که نفوذی ها بسیارند به مصلحت کشور نیست که اطلاعات بانکی به بیگانگان داده شود؛ عبارت «تبادل اطلاعات» را حذف کردند ولی باقی جمله را تغییری ندادند و این باعث ابهام شد. به هرحال مقصود آنان هم اکنون حاصل است، چون «تبادل اطلاعات» به عنوان یکی از مصادیق همکاری، در آینده از سوی شورای مقرارات گذاری و نظارت بانکی مجاز شمرده خواهد شد.

تحت عنوان «سیاست ارزی و مدیریت ذخائر» در بند پ ماده 30 آورده اند: «بانک مرکزی موظف است از طریق انعقاد پیمانهای پولی دو یا چندجانبه، تابآوری تجارت خارجی کشور را افزایش دهد».

در این بند اشاره ای به لزوم تصویب «پیمان های پولی دو جانبه یا چند جانبه» از سوی مجلس شورای اسلامی نشده است. بانک مرکزی حق ندارد که در چنین حوزه هایی بدون نظرخواهی از مجلس و جلب موافقت نمایندگان مردم مستقیما اقدام کند.

در ماده 32 آورده اند: «بانک مرکزی میتواند در چارچوب سیاستهای ارزی خود، اوراق بهادار مبتنی بر ارز منتشر نماید».

با دادن این اختیار عام، دست بانک مرکز ی در این زمینه کاملا گشاده خواهد بود. این که «اوراق بهادار مبتنی بر ارز» چه انواعی خواهد داشت و سود در نظر گرفته برای آن ها از لحاظ شرعی محکوم به چه حکمی خواهد بود و نسبت آن با بانکداری بدون ربا چه می شود، جای تأمل دارد.

در ماده 33 از روشهای مجاز برای مدیریت ذخائر ارزی توسط بانک مرکزی نام برده، از جمله در شماره دوم این روش ها آورده است: «دریافت و یا اعطای تسهیلات ارزی در چارچوب قانون»؛

دادن این اجازه عام به بانک مرکزی به مصلحت نیست. آوردن قید «درچارچوب قانون» نیز خطرات احتمالی را دفع نمی کند چون در این مورد، قوانین مدون همراه با جزئیات وجود ندارد که بازدارنده خطرات احتمالی باشد. مقررات موجود نیز را خود بانک مرکزی تدوین کرده است.

طبق ظاهر عبارت فوق، «دریافت تسهیلات ارزی» می تواند از بانک ها و نهادهای داخلی و خارجی باشد و مشکلاتی را پدید آورد. دریافت تسهیلات اگر از خارج باشد، مربوط به مسأله «استقراض خارجی» می شود و حساس است و نباید بانک مرکزی در این زمینه مختار باشد و اگر دریافت تسهیلات از بانک های داخلی باشد، باید گفت که مشروعیت پرداخت سود به سپرده ریالی بانک ها نزد بانک مرکزی که در تبصره ماده 26 این طرح، از آن به عنوان «سپرده ویژه» یاد شده است، از نظر شرعی زیر سؤال است تا چه رسد به پرداخت سود به سپرده های ارزی بانک ها نزد بانک مرکزی. معلوم نیست بانک مرکزی از طریق چه عقدی از عقود اسلامی می تواند این تسهیلات را از بانک ها دریافت کند و به آن ها سود پرداخت کند. همین طور اعطای تسهیلات ارزی به بانک ها با توجه به تخلفاتی که بانک ها در مسأله تسعیر ارز انجام می دهند، می تواند در خلق پول از سوی بانک ها مؤثر باشد و مشکلات زیادی را به وجود آورد و از نظر شرعی نیز سود دریافتی از این نوع تسهیلات پرداختی معمولا با صوری سازی قراردادها همراه است.

درضمن در شماره 7 آورده اند: «استفاده از سایر روشهای مورد تأیید هیأت عالی»، این عبارت دست هیأت عالی را برای افزودن بر تعداد این روش ها باز می گذارد و آوردن آن اشتباه است.

همچنان که در ماده 11 تحت عنوان «وظایف و اختیارات هیأت عالی» آورده اند: تصمیم گیری در مورد «سقف نرخ سود تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین»؛ تحت عنوان «ابزارهای سیاستگذاری پولی و ارزی» در بند 7 ماده 26، به بانک مرکزی اجازه داده اند که از ابزار «تعیین سقف نرخ سود تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین» استفاده کند که اشکال آن قبلا بیان شد. این که «تصمیم گیری» با «تعیین» در عبارت این دو ماده دقیقا چه تفاوتی با هم دارد، مشخص نیست.

سیزدهم. عدم توجه کافی به معضل خلق پول

خلق پول، یعنی خلق بدهی و حجم عظیمی از بدهی خلق شده برای اقتصاد ایران در دو دهه اخیر را بانک های خصوصی به بار آورده اند. هم اکنون بخش مهمی از پول های در جریان، بدهی بانک های خصوصی است که از اوایل دهه هشتاد به آن ها اجازه فعالیت داده شده است. این ماشین های خلق پول در مقابل کار وسوسه انگیز و سود آور خود تنها موظف به حفظ ذخایر جزئی هستند و هرگاه با مشکلی مواجه شوند با اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی آن را حل می کنند. مسؤولیت اصلی بردوش بانک مرکزی و دولت است که آن ها را در بحران هایی که غالبا به سبب فعالیت های مخرب خود آن ها پدید آمده حفظ کنند. بانک ها سود جویی از طریق خلق پول را با تکیه بر حمایت ها و یارانه پنهان دریافتی از دولت انجام می دهند، زیرا دولت از ترس به وجود آمدن بحران های بزرگ بانکی مجبور به یاری بانک ها و جلوگیری از ورشکستگی آن ها است. بدین گونه بانک ها هزینه فعالیت مخرب خود را بر جامعه تحمیل می نمایند.

سوءاستفاده بانک ها از خلق پول در دو دهه اخیر، گذشته از این که طبقه بانکداران را که ثروتمندان نوکیسه ای به شمار می روند پدید آورده، حرکتی در جهت افزایش بر عمق نابرابری ها است، زیرا بانک ها قسمت اعظم پول های خلق شده را در اختیار صاحبان اعتبار می گذارند که در رتبه بندی اعتباری بانک ها مشتریان خوب و قابل اعتماد محسوب می شوند و ثروت و دارایی کافی دارند و می توانند وثیقه های ارزشمند را برای تضمین پرداخت بدهی ارائه کنند. بنابراین، خلق پول فرایندی است که به وسیله بانکداران ثروتمند انجام می شود و موجب انتفاع مشتریان ثروتمند بانک ها می شود و سهم مردم فرودست جامعه از این موهبت ناچیز است. خلق پول ثروتمندان را ثروتمند تر و فقیران را فقیرتر می کند.

این رفتار بانک ها از جهت اخلاق اسلامی مردود است که با فریب عمومی چنین وانمود می کنند امانتدار پول های مردمند و پول آنان همیشه در دسترس و قابل خرج کردن است اما در واقع آن ها پول های مردم را ملک خود می دانند و در تصرف مالکانه در سپرده های بانکی مردم کاملا آزادند و به پشتوانه آن به خلق پول بیش تر و سودجویی از این راه مشغولند.

رفتار بانک ها با اغراض و مقاصد مهم اسلامی در اجرای عدالت اقتصادی و مساوات میان برادران دینی و رفع فقر و عدم تضاد طبقاتی در جامعه نیز سازگار نیست و اجتماع یکپارچه و متحد اهل ایمان را که اسلام به دنبال آن است دچار شقاق و اختلاف می کند.

از جهت فقهی و حقوقی نیز ایجاد اعتبار جدید درحالی که پشتوانه ای برای آن وجود ندارد، کلاه گذاشتن بر سر مردم و دزدی بخشی از اموال آن ها حساب می شود، زیرا قوام پول اعتباری به قدرت خرید آن است و با خلق پول جدید بدون تمهیدات لازم، از قدرت خرید پول های مردم کاسته می شود و باید از سوی عوامل این کار جبران شود که چنین کاری هم صورت نمی گیرد. از سوی دیگر ایجاد پول اعتباری یکی از شؤون حاکمیت است و حکومت اسلامی نباید این حق را از خود سلب کند و دست بانکداران خصوصی را در این زمینه باز گذارد و فقط آن ها را توصیه و موعظه کند. روشن است که بدون تضمین ها و حمایت های آشکار و نهان حاکمیت، بانک ها هرگز مورد اقبال و اعتماد عامه قرار نمی گیرند و امکان جلب سپرده های مردم و وام دهی و خلق اعتبار جدید و سود جویی از راه را نخواهند یافت. آزاد گذاشتن بانک ها در این چرخه سودآور به معنای نادیده گرفتن وظیفه شرعی دولت اسلامی در جلوگیری از تجاوز به حقوق و اموال مردم و حفظ انتظام اجتماعی و امنیت اقتصادی است.

این که گفته می شود خلق اعتبار جدید به وسیله بانک ها باعث کمک به کارآفرینان و صاحبان نوآوری و به فعلیت رسیدن ایده های جدید و بالا رفتن تولید و رشد و توسعه اقتصادی می شود، فرضیاتی است که لااقل در کشور ما خلاف آن ثابت شده است. آن چه بانک ها در عمل به آن گرایش دارند این است که از حجم عظیم اعتبارات خلق شده در فعالیت های سوداگرانه در بازارهای مسکن، ارز و طلا و غیره آن هم به وسیله شرکت های صوری و اقماری خود استفاده کنند، نه برای بالابردن تولید و شکوفایی اقتصادی کشور. آن ها مدام از تسهیلات تکلیفی دولت و مجلس که برای کمک به تولید و توسعه کشور تصویب شده است می نالند، اما لحظه ای از سوداگری و سود جویی غافل نمی شوند. بخش مهمی از نقدینگی وحشتناک کنونی که مانند سیل اقتصاد کشور را با خود می برد حاصل کار بانک ها در خلق پول است و با گذشت زمان این روند بدتر خواهد شد. از نگاه دقیق؛ خلق پول به وسیله بانک ها هیچ منبع جدیدی را برای اقتصاد به وجود نمی آورد و نتیجه آن تنها تورم است.

تبلیغ می شود که بانک ها به واسطه گری مالی که برای اقتصاد ضروری است مشغولند، ولی درحقیقت بانک ها از «نهاد واسط مالی» تبدیل به «نهاد خالق پول» شده اند. به گفته برخی کارشناسان، راه های خلق پول و نقدینگی از سوی بانک ها حدود 15 تا 20 مورد است، که باید به دقت شناسایی گردد و برای مهار این مسیرها فکری شود. خلق پول مصادیق مختلفی دارد، از جمله انواع هزینه‌های بانک، سود سپرده پرداختی و غیره که تنها با فشردن یک دکمه و درج اعداد در اکسل حاصل می‌گردد. این پول خلق شده در بانک، تبدیل به پول عمومی می‌شود و همه جامعه، این پول را به عنوان ابزار پرداخت و وسیله سنجش ارزش، در همان سطح اسکناس و مسکوکات منتشره توسط حاکمیت می‌پذیرند و این تبعات زیادی را درپی دارد.

بنابراین لازم است در مسأله تأسیس بانک های خصوصی و آزاد گذاشتن آن ها در خلق پول و فعالیت های انتفاعی، بازنگری جدی شود و تحقیق و بررسی های دقیق فقهی و حقوقی در جوانب مسأله خلق پول بانکی صورت گیرد. باید در قانون آینده محدودیت ها و قیود زیادی در نظر گرفته شود و نباید به سادگی به بانک ها این امکان داده شود تا آنان حریصانه به پرداخت وام های انبوه با سود بالا مشغول شوند و صاحبان شان در مدتی کوتاه ثروت های عظیم گرد آورند و خلق پول بدون پشتوانه و درونزا، بحران های اقتصادی بسیاری را در پی داشته و دولت مجبور باشد هزاران میلیارد از اموال مردم ضعیف را خرج جبران ورشکستگی آن ها نماید.

در طرح حاضر به حل این مسأله توجه کافی نشده است. در آخرین نسخه «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت58، تاریخ چاپ 21/4/99) در فصل یازدهم که مربوط به پول و نظام پرداخت بود، در بند ز ماده 57 تنها در یک جمله ذکر کرده بودند:

«ایجاد اعتبار توسط مؤسسات اعتباری خارج از مقررات اعلامی بانک مرکزی، یا برای مصارفی غیر از موارد تجویز شده توسط بانک مرکزی، ممنوع و مشمول اقدامات نظارتی و تنبیهی موضوع مواد (135) و (136) این قانون است»؛

این جمله تأثیر زیادی در کنترل خلق پول نداشت و مشکلات موجود درمورد خلق پول، بی عدالتی ها و تبعات منفی اقتصادی ناشی از آن را برطرف نمی کرد و راهکار جدیدی برای حل این معضل محسوب نمی شد، بلکه کار را کلا - مثل خیلی از مسائل اساسی دیگر - به دست بانک مرکزی سپرده بود که تا به حال کارنامه موفقی در این زمینه نداشته است و معلوم نیست در آینده در این باره چگونه تصمیم گیری و سیاست گذاری کند. این جمله فقط مؤسسات اعتباری را الزام می کرد که «مقررات بانک مرکزی» را در ایجاد اعتبار رعایت کنند، درحالی که نقدینگی وحشتناک کنونی و از دست رفتن ارزش پول ملی و تبعات آن برای مردم ضعیف، تحت «مقررات بانک مرکزی» ایجاد شده است. بانک مرکزی اگر هم در زمینه کنترل خلق پول اقداماتی انجام دهد، تنها از نگاه ضرورت های پولی و بانکی است؛ درصورتی که باید خلق پول را از نظر شرعی و مبانی اسلامی و عدالت اقتصادی ضابطه مند کرد و در متن قانون، ضوابط مربوط را آورد.

با وجود این ها، پس از تفکیک طرح ها از یکدیگر، همین یک جمله را هم از طرح قانون بانک مرکزی که اکنون در دستور کار صحن علنی مجلس است حذف کرده اند و در فصل یازدهم اثری از آن دیده نمی شود و در واقع اصل صورت مسأله را پاک کرده اند. درحالی که لازم است پس گذش چهار دهه از انقلاب اسلامی، قانون بانک مرکزی به طور شایسته تدوین شود و در متن قانون، حداقل به ضوابط کلی خلق پول و قیود اصلی آن از منظر اقتصاد اسلامی، اشاره شود.

ممکن است طراحان محترم طرح دلیل بیاورند که در بخش بانکداری به این مسائل پرداخته شده است و طرح حاضر مربوط به بانک مرکزی است. اما با بررسی طرح تجمیع شده، یعنی «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت58، تاریخ چاپ21/4/99) که شامل بخش بانکداری نیز هست، مشاهده می شود که در فصل دوازدهم و در مقررات ناظر بر تأسیس و فعالیت مؤسسات اعتباری، بیش تر حجم مواد ذکر شده، مربوط به تنبیهات و مجازات بانک ها و مؤسسات اعتباری متخلف است، اما راجع به اصل تأسیس بانک خصوصی و آزاد گذاشتن آن در خلق پول و فعالیت تجاری، تبیین درستی صورت نگرفته و جوانب مسأله به دقت بیان نشده است.

چهاردهم. اشکالات شورای فقهی

«رعایت موازین اسلامی در بانک مرکزی و رفع نگرانی های مراجع معظم تقلید» را به عنوان یکی از اهداف تدوین این طرح ذکر کردیم که آن هم در تشکیل شورای فقهی طبق ماده 21 خلاصه شده است و بناست اسلامی بودن آیین نامه ها، بخش نامه ها، احکام انتظامی صادره و مشروعیت عملکرد بانک مرکزی را تضمین کند. اما آن چه در نهایت این طرح معرفی کرده، شورایی فرمایشی و ابزاری است.

شورای فقهی تعریف شده در ماده 21 با کاستی ها و اشکالات جدی مواجه است که به طور خلاصه بیان می شود:

یک. کیفیت نصب اعضای فقیه شورای فقهی، نشان می دهد که رئیس کل بانک مرکزی فقهای شورا را به شورای نگهبان پیشنهاد می کند و پس از تأیید شورای نگهبان به آنان حکم می دهد. درنتیجه اراده رئیس کل در این جا مانند فیلتری عمل می کند؛ چون رئیس کل تنها کسانی را پیشنهاد می دهد که گرایش فقهی آنان در مسائل مربوط به بانکداری رامی پسندد و آنان را با خود هماهنگ می بیند؛ درحالی که باید اعضای فقیه شورای فقهی در نصب شدن به این مقام کاملا از مدیریت بانک مرکزی مستقل باشند.

دو. طبق ماده 5 این طرح، شورای فقهی جزو ارکان بانک مرکزی نیست؛ شورای فقهی وقتی می تواند وظیفه نظارتی خود را به خوبی انجام دهد که رکن مستقل باشد.

سه. وجود چهار نفر غیرفقیه در شورای فقهی به عنوان اعضای صاحب رأی، وجاهت ندارد. افراد غیرفقیه نباید در مسائل فقهی - که غالب مباحث شورا را تشکیل می دهد - صاحب رأی باشند. حضور غیر فقها تنها به عنوان کارشناس و بدون حق رأی پذیرفته است.

چهار. روش رأی گیری در شورای فقهی که در تبصره 4 ماده 21 آمده مخدوش است. مطابق این تبصره «جلسات شورای فقهی با حضور دوسوم اعضاء مشتمل بر رئیس شورا و حداقل سه نفر از فقهای عضو شورا رسمیت می‌یابد و تصمیمات شورا با رأی موافق اکثریت فقهای حاضر عضو شورا اتخاذ می‌شود».

متن این تبصره ابهام دارد. از نظر ما از این تبصره، دو حکم فهمیده می شود: اولا، این که رسمیت جلسه شورای فقهی وقتی است که دو سوم کل اعضا (فقیه و غیرفقیه) حضور داشته باشند، اما با این شرط که: رئیس شورا و حداقل سه نفر از فقهای شورا جزو حاضرین باشند؛ ثانیا، این که آرای اکثریت اعضای شورا درصورتی اعتبار دارد که رأی موافق اکثریت فقهای حاضر در جلسه را همراه خود داشته باشد. اگر این معنا مقصود باشد، این اشکال مطرح می شود که چرا اعضای غیرفقیه شورای فقهی، در مسائل و موضوعات فقهی صاحب رأی شمرده شده اند. افزون بر این، غیرفقها گاه با همراه کردن تنها دو تن از فقهای حاضر در جلسه با خود می توانند رأی مورد نظرشان را بگیرند، در صورتی که دو نفر، اکثریت فقهای شورای فقهی نیستند.

حال اگر برداشت ما از این تبصره را نمی پذیرند، لااقل بپذیرند که متن این تبصره مبهم است. وجود ابهام در متن، ضعف قانون نویسی محسوب می شود و در این صورت باید متن اصلاح شود و به صراحت ذکر شود: «در مصوبات شورای فقهی تنها رأی اعضای فقیه اعتبار دارد». متأسفانه اصرار ما درمورد رفع ابهام از تبصره 4 ماده 21، تاکنون بی نتیجه مانده است.

پنج. شورای فقهی ابزاری برای «نظارت فقهی» ندارد و رئیس کل مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آن ها نظارت می کند.

شش. مشخص نشده است که فقهای شورای فقهی برای انجام وظیفه چگونه باید عمل کنند. از نظر شرعی نظر فقیه متجزی تنها برای خود او حجت است. حال آیا ملاک در تصمیمات فقهای شورای فقهی، نظر مشهور فقهای معاصر است، یا نظر امام خمینی (قدس سره)، یا نظر فقهی ولی فقیه زمان، یا نظر خود فقهای شورا، کدام یک؟ در صورت مشخص نکردن این موضوع، نظارت فقهی در بانک مرکزی سلیقه ای می شود.

هفت. در «طرح قانون بانک مرکزی» و نیز در «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، حوزه ورود شورای فقهی به مسائل بانکی به طور روشن تبیین نشده، بلکه بسیار گسترده فرض شده و در مواردی، «تأیید شورای فقهی» برای اثبات مشروعیت مصوبات و عملیات بانک مرکزی کافی دانسته شده است14 که بعضی از آن ها امور مهمی هستند و به ماهیت بانکداری بدون ربا ارتباط می یابند یا نیاز به تفسیر جدیدی از قانون دارند که کار مجلس شورای اسلامی است، یا مسائل پیچیده ای هستند که بررسی آن ها خارج از توان شورای فقهی است و در این گونه موارد نیاز به مراجعه به رهبر معظم انقلاب و مراجع عظام تقلید است. در این گونه موارد نباید شواری فقهی تصمیم گیرنده نهایی باشد. شورای فقهی بانک مرکزی را نباید به مثابه شورای نگهبان فرض کرد. تا به حال رویه این بوده که در این گونه مسائل، مقامات بانک مرکزی به رهبر معظم انقلاب، مراجع بزرگوار تقلید و یا شورای نگهبان مراجعه می کرده اند چنان که در مورد جریمه تأخیر، این کار بارها صورت گرفت. پس از تصویب طرح قانون بانک مرکزی و طرح بانکداری، بانک مرکزی به یمن داشتن شورای فقهی، در اثبات مشروعیت مقررات و عملیاتش خودکفا خواهد شد.

هشت. در متن کنونی طرح، نسبت به نسخه های قبلی چند تغییر صورت گرفته که به ضرر «نظارت فقهی» تمام شده است:

اولا، در نسخه کنونی، عبارت «از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی» از ماده 21 حذف شده و به جای آن از عبارت «صرفا از جهت عدم مغایرت با موازین فقه اسلامی» استفاده شده است و به این معنا می باشد که اعضای شورای فقهی لازم نیست درمورد «انطباق موضوعات مطرح شده با موازین فقه اسلامی» اطمینان حاصل کنند، بلکه صرف احراز «عدم مغایرت با موازین فقه اسلامی» کافی است.

ثانیا، در متن حاضر، عبارت «اشخاص تحت نظارت» از آخر ماده 21 حذف شده است. قبل از حذف این عبارت، نظارت و اظهار نظر شورای فقهی «نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چهارچوب قراردادها و نحوه اجرای آن ها»، به صراحت شامل بانک مرکزی و همه «اشخاص تحت نظارت» می شد؛ یعنی لازم بود که شورای فقهی به طور مستقیم «رویه ها، ابزارهای رایج و...» را در اشخاص تحت نظارت هم زیر نظر داشته باشد و نسبت به جواز و عدم جواز شرعی آن ها اظهار نظر کند. 15 نتیجه حذف عبارت «اشخاص تحت نظارت» از متن ماده 21، این می شود که نظارت و اظهار نظر شورای فقهی نسبت به موارد یاد شده، تنها به آن چه در شورای فقهی بانک مرکزی مطرح خواهد شد، محدود گردد و این به معنای تضعیف نظارت فقهی شورا می باشد.

ثالثا، تبصره 5 ماده 21 که نشان دهنده مسؤولیت اعضای شورای فقهی در قبال نظارت فقهی بر بانک ها و مؤسسات اعتباری کشور بود نیز از متن حاضر حذف شده است.

هرچند اصل وجود شورای فقهی در بانک مرکزی امر بسیار خوبی است ولی با وجود اشکالات بیان شده، شورای فقهی چشم بیدار روحانیت در نظام بانکی نخواهد بود، بلکه این شورا درعمل به ابزاری در دست بانک مرکزی برای مشروع نشان دادن عملکردش تبدیل می شود و مأموریت اعضای فقهی شورا، در توجیه مصوبات و عملیات بانک مرکزی خلاصه می گردد. این مسأله باعث می شود که مردم از این به بعد نقاط ضعف و اشکالات موجود در نظام بانکی را به دلیل وجود شورای فقهی به روحانیت نسبت دهند.

پانوشتها:

1 کد خبر:1036452، تاریخ انتشار:05 اسفند 1399 - 13:03

2 این اصلاحات تغییرات در ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار را بیان می کند. در قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، ماده15، نیز ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار، تغییر مختصری داشته است.

3 مجمع عمومی بانک مرکزی، مطابق ماده 88 قانون برنامه پنجم توسعه از رئیس جمهور (ریاست مجمع)؛ وزیر امور اقتصادی و دارائی؛ معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور و دو نفر از وزرا به انتخاب هیأت وزیران تشکیل می شود و در رأس هرم سازمانی بانک مرکزی قرار می گیرد و نظارت پسینی بر عملکرد بانک مرکزی دارد.

4 ممکن است بعضی با استناد به اصل چهل و چهارم قانون اساسی که «بانکداری» را جزو «بخش دولتی» حساب کرده است، آوردن نمایندگان سایر قوا در ارکان بانک مرکزی را دخالت در کار قوه مجریه به شمار آورند و مجاز نشمارند ولی با توجه به این که در اصل چهل و چهارم در تعریف بخش دولتی آورده است: «بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند این ها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است»؛ معلوم می شود که قانونگذار تعلق موارد فوق به دولت را از باب «مالکیت عمومی» شمرده است و طبق مبانی اسلامی، انفال و سایر اموال عمومی در مالکیت نظام اسلامی است نه خصوص قوه مجریه. بنابراین با تصویب قانون می توان نماینده سایر قوا را هم در ارکان بانک مرکزی وارد کرد.

برای همین مشاهده می شود «صدا و سیما» را که در اصل چهل و چهارم جزو بخش دولتی حساب کرده، در اصل یکصد و هفتاد و پنجم درباره آن آورده است: «شورایی مرکب از نمایندگان رئیس جمهور و رئیس قوه قضائیه و مجلس شورای اسلامی (هر کدام دو نفر) نظارت بر این سازمان خواهند داشت». نظارت نمایندگان قوه قضائیه و قوه مقننه بر صدا و سیما نوعی دخالت در کار قوه مجریه و بخش دولتی محسوب می شود ولی با آوردن نص قانونی در اصل یکصد و هفتاد پنجم این امر را اجازه داده است.

5 در «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(ویرایش8/8/95) که از سوی دولت ارائه شده است، شورای پول و اعتبار را حذف کرده اند اما مجمع عمومی بانک مرکزی را همچنان باقی گذاشته اند.

6 در در قانون پولی و بانکی 1351، در «فصل سوم - ارکان» آمده است: ماده 16 - بانک مرکزی ایران دارای ارکان ذیل می‌باشد: 1 - مجمع عمومی. 2 - شورای پول و اعتبار. 3 - هیأت عامل. 4 - هیأت نظارت اندوخته اسکناس. 5 - هیأت نظار.

7 در بعضی از نسخ «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»، چنین جایگاهی برای رئیس کل بانک مرکزی در مورد هیأت عالی و هیأت انتظامی بانک مرکزی نیز وجود داشت که بعد از بالا گرفتن انتقادات تاحدی اصلاح شد.

8 متن ماده 22:

الف - هیأت نظار مسئول رسیدگی به حسابها و تعهدات بانک مرکزی ایران است که نسبت به صحت این حسابها و تعهدات اظهار نظر می‌کند.

ب - وظائف هیأت نظار به شرح زیر است:

1 - رسیدگی به ترازنامه پایان سال بانک مرکزی ایران و تهیه گزارش برای مجمع عمومی سالانه.

2 - رسیدگی به صورت ریز دارایی‌ها و بدهی‌ها و خلاصه حسابهای بانک و گواهی آنها برای انتشار.

3 - رسیدگی به عملیات بانک از لحاظ انطباق آنها با موازین قانونی.

ج - هیأت نظار مرکب از یک نفر رییس و چهار نفر عضو از میان حسابرسان خبره یا افراد مطلع در امور حسابداری یا بانکی با داشتن حداقل ده‌سال سابقه کار است که به پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب مجمع عمومی برای مدت دو سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.

د - رییس هیأت نظار به عنوان رابط موظف است گزارش‌های لازم از فعالیتهای بانک و تصمیمات جاری بانک را به وزیر دارایی تسلیم نماید.

تبصره - هیأت نظار در ایفاء وظایف فوق می‌تواند کلیه اسناد حسابها و دارایی های بانک را مورد رسیدگی قرار دهد و به کلیه مقررات و تصمیمات و‌نوشته‌های بانک که لازم می‌داند دسترسی داشته باشد و بدون مداخله در امور جاری بانک در حدود وظائف خود نظراتی به رییس کل بانک مرکزی‌ایران بدهد.

9 شبیه این موارد در «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(ویرایش8/8/95) در بند ب ماده 27 آمده است.

10 در تبصره 2 ماده 27 در «لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران»(ویرایش8/8/95) که از سوی دولت تهیه شده نیز به این نکته توجه شده و آمده است: «هیأت نظار برای انجام وظایف خود می تواند از خدمات سازمان حسابرسی بر اساس دستورالعمل داخلی خود استفاده نماید» که ظاهر در سازمان حسابرسی مستقل از بانک مرکزی است.

11 برای مثال:

- در قانون پولی و بانکی مصوب1351 ماده 2 بند ه: - مقررات مربوط به ورود و صدور طلا و نقره به پیشنهاد رییس کل بانک مرکزی ایران و موافقت وزیر دارایی و تصویب هیأت وزیران تعیین‌می‌شود؛ اما در طرح حاضر در بند 19 ماده 11، ضمن بیان مسؤولیت های هیأت عالی آورده است: تصویب مقررات مربوط به صادرات و واردات طلا، ضرب مسکوکات و معاملات شمش و مسکوک طلا.

- در بند ه ماده 10 قانون مصوب 1351 آمده است: سرمایه بانک به پیشنهاد مجمع عمومی و تصویب هیأت وزیران ممکن است افزایش یابد؛ اما در طرح حاضر طبق بند 10 ماده 16 (مسؤولیت های رئیس کل)، افزایش سرمایه بانک مرکزی را رئیس کل پیشنهاد می دهد و طبق بند 8 ماده 11 هیأت عالی افزایش سرمایه را تصویب می کند.

- طبق بند ب ماده 19 ش 5 قانون مصوب 1351: رییس کل بانک مرکزی به پیشنهاد وزیر دارایی و تصویب هیأت وزیران به موجب فرمان همایونی برای مدت پنج سال منصوب می‌شود و طبق بند ج ماده 19: قائم‌مقام رییس کل به پیشنهاد رییس کل و موافقت وزیر دارایی و تصویب هیأت وزیران به فرمان همایونی برای مدت‌پنج سال منصوب می‌گردد، اما در طرح حاضر وزرا در این زمینه نقشی ندارند و طبق بند ب ماده 6: رئیس کل توسط رئیس‌جمهور و پس از مشورت با اعضای غیراجرائی هیأت عالی تعیین و منصوب می شود. قائم مقام رئیس‌کل به پیشنهاد رئیس کل با تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب می‌شود.

- در قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351، در قسمت اول که مربوط به پول می باشد در مواد 1- 3 و 8، انجام بعضی از تغییرات و تصمیم گیری ها منوط به موافقت وزیر اقتصاد و امور دارایی و تأیید هیأت وزیران شده است؛ اما در طرح حاضر در فصل یازدهم که مربوط به پول و نظام پرداخت می باشد کلا مسائل مربوط به پول و... به اختیار هیأت عالی و رئیس کل است و نامی از وزیر اقتصاد و هیأت وزیران نیامده الا این که امضای وزیر امور اقتصادی و دارایی باید همراه امضای رئیس کل بر روی اسکناس ها درج شود.

از این گونه موارد در طرح حاضر بسیار و ذکر همه آن ها موجب تطویل است. به طور کلی هرجا که در قانون مصوب 13511 نامی از وزیر اقتصاد و هیأت وزیران آمده، در طرح حاضر بنابر حذف آن بوده است.

12 برای نمونه به آن چه در بند پ ماده 14 آمده توجه شود.

13 با عنوان «گزارش یک شوری»(شماره ثبت165، شماره چاپ29/8/98).

14 برای نمونه به ماده 26 و 27 «طرح قانون بانک مرکزی» مراجعه شود. مواردی این چنین، در طرح تجمیع شده که با عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت165، تاریخ چاپ29/8/98) کلیاتش به تصویب نمایندگان مجلس دهم رسید، بسیار بیش تر مشاهده می شد، از جمله: بند 4 و 6 ماده 25؛ ماده 27؛ ماده 29؛ ماده 93؛ ماده 95؛ بند 3 ماده 100؛ مواد 101 و 107 و 123 و 124.

15 قبلا در «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران»(شماره ثبت 165، تاریخ چاپ 29/8/98)، ماده 21 آورده بودند: برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چهارچوب قراردادها و نحوه اجرای آن ها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی در بانک مرکزی و «اشخاص تحت نظارت»، شورای فقهی بانک مرکزی با ترکیب زیر تشکیل می شود.

در ماده 21 «طرح قانون بانک مرکزی» عبارت «اشخاص تحت نظارت» را حذف کرده اند. توجه به این نکته لازم است که تعبیر «نظام بانکی» که در صدر ماده 21 آمده است، نمی تواند جای خالی عبارت حذف شده را پر کند، زیرا به اندازه کافی رسا نیست و یک تعبیر عرفی و غیر دقیق به شمار می رود که در بعضی متون مربوط به بانکداری گاهی به معنای بانک مرکزی و ساختار آن به کار می رود. برای همین ملاحظه می شود که در قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351) یکبار هم از تعبیر «نظام بانکی» استفاده نشده است. لذا آوردن نام «اشخاص تحت نظارت» برای صراحت متن لازم است. متأسفانه اصطلاح «نظام بانکی» را در اول طرح قانون بانک مرکزی نیز تعریف نکرده اند.

البته طراحان محترم طرح، ذکر نام «اشخاص تحت نظارت» را نخواهند پذیرفت، همان طور که مفاد تبصره 5 ماده 57 در نسخه نخستین طرح خود، یعنی «طرح عملیات بانکی بدون ربا»(شماره ثبت150) که بیان می داشت: «کلیه بانک‌ها و مؤسسه‌های اعتباری موظفند تحت اشراف شورای فقهی بانک مرکزی واحد نظارت شرعی ایجاد کنند» را نپذیرفتند و در تجمیع طرح ها و لایحه دولت آن را حذف کردند.